The Process of Legitimation as a Precondition for International Legal Personality

Abstract

The article examines some aspects of the recognition of states in the conditions of a globalizing world as a necessary element of legitimization of the international legal personality of participants in international legal relations.

Full Text

Открытость и прозрачность экономики, государства и общества как атрибуты современного развития на рубеже двух тысячелетий вызвали принципиальные изменения форм межгосударственного сотрудничества. В условиях глобализации современный мир побуждает к переосмыслению и пересмотру всей системы правового регулирования во всех сферах внутригосударственных и международных отношений. Даже само понятие «мировое» или «международное сообщество» в последнее время находится в процессе постоянного развития и укрепления, олицетворяя высокую степень взаимодействия и взаимозависимости государств в современном мире. Не случайно условием функционирования международного сообщества в современных условиях служит система субъектов международного права, которые как крупные социальные образования управляют сложными политическими, экономическими и дипломатическими отношениями. Структура современного международного сообщества отражает иерархичность его строения, т.е. имеет несколько уровней организации, неодинаково взаимосвязанных и взаимодействующих между собой. Однако власть того или иного уровня присутствует всегда и везде, где существует устойчивая и устоявшаяся общность людей, будь то семья, коллектив или государство. Власть противостоит хаосу и поддерживает порядок, используя такие средства, как авторитет, право, ответственность, наказание, принуждение и пр. Многие ученые указывают на тот факт, что обретение легитимности, как и ее утрата, происходит именно в общественном сознании. Таким образом, основные цели управления международным сообществом, аналогично национальным правовым системам, сводятся к тому, чтобы «способствовать …обеспечению гармоничного развития общества и личности, защите прав и свобод граждан, охране государственной и общественной жизни от внутренних и внешних угроз». Легальность, законность, внешняя конституционная оформленность публичной власти совпадают в представлениях народа с внутренней легитимностью и претендуют на тождественность с ней. Сама легитимность публичной власти изначально предполагает длительное и единодушное согласие общества с этой властью и ее институтами. Это согласие выражается в одобрении и признании власти народом и оправдании ее действий, обусловленных реализацией ее властных функций. При этом сам термин «легитимность» получил свое серьезное распространение не только в рамках внутреннего права, но и в контексте социально-политических исследований правовых систем в целом. Как отмечал в этой связи В.Е. Чиркин, легитимность - это понятие не обязательно формальное, а чаще - неформальное. Международное публичное право как «вторичное явление» мировой политики только подчеркивает двойственную практику современных международных отношений. Чтобы стать полноправными субъектами международно-правовых отношений государства или нации, борющиеся за свою государственность, должны быть признаны другими участниками международных отношений, признаны от имени международного сообщества как достойные его члены. Общеизвестно, что субъектами международного права и активными участниками международной политики выступают нации и государства как первичные субъекты международного права, а также различные союзы и объединения государств, среди которых выделяются международные межправительственные организации, как вторичные субъекты, созданные первичными субъектами в соответствии с их национальными интересами и их политикой. Поскольку легитимность в социологической и политологической литературе трактуется как «общественное признание политических или правовых институтов», она всегда проявляется комплексно, с одной стороны, в доверии к нормам, в нашем контексте, к нормам и принципам международного права, в договорном и законодательном подтверждении прав и свобод человека, в правовой подотчетности власти, в соответствии с принципами международного права, в идеологической прозрачности, а с другой стороны - в исполнении взятых на себя обязательств», в том числе международных. Общая теория права и отраслевые науки активно используют такие термины, как «легитимность», «легитимация», «общественное признание» при характеристике различных правовых вопросов, но, как правило, юристами исследуются аспекты, связанные преимущественно с правовой политикой. Именно поэтому, по мнению В.В. Денисенко, следует признать именно легитимность, или общественное признание, сущностным (эйдетическим) признаком позитивного права. После распада СССР и стремительного расширения Европейского союза, созданного в 1992 г. на базе трех европейских сообществ, противостояние двух центров перераспределилось в сторону признания лояльности западного подхода в рамках ООН. Хотя, как предполагалось, после Второй Мировой войны ООН обязана была стать неким связующим звеном между двумя «мирами», юридически и институционально сплотить две противостоящие тенденции послевоенного мира новыми общими принципами - неприменения силы, невмешательства во внутренние дела, самоопределения народов и равноправия государств, но в новых условиях, осложненных процессом глобализации, ООН не смогла сохранить межцивилизационного равновесия. К сожалению, эта тенденция только усиливалась и в период балканского кризиса (1993-2008 гг.), и в период II войны в Персидском заливе (2003-2007 гг.), и в условиях финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг., и в условиях нового кризиса на Ближнем Востоке (2014-2017 гг.) Рыночная экономика, политическая демократия, идеологический плюрализм и открытое общество стали общезначимыми ориентирами в движении вперед. Глобализация как один из важнейших процессов в мире постоянно оказывает значительное влияние на дальнейшие перспективы развития всего человечества. Она затрагивает все области общественной жизни, включая экономику, политику, право, международные отношения, социальную сферу, культуру, экологию, безопасность и др., и вносит значительные коррективы в дальнейшие перспективы развития всего мирового сообщества. В результате ускорения процессов глобализации и развития института международных организаций роль субъектов международного права изменяется. Чтобы активно участвовать в международных отношениях и пользоваться правами и привилегиями в международных отношениях участники этих отношений нуждаются в легитимации, иными словами, должны быть признаны в качестве полноправных субъектов международного права. Вместе с тем, один из главных выводов, учитывая современную картину мира, состоит в том, что западная цивилизация, как и сотни лет назад, по-прежнему довлеет в мире, а концепция международного права, созданная изначально государствами западного типа, требует от новых игроков прежде всего признания именно развитыми странами мира и соответствия их интересам национальной политики новых участников международных отношений. В международном праве государство принято считать основным, первичным субъектом уже потому, что оно способно участвовать в международных отношениях, заключать международные договоры, при этом, с точки зрения международного права, международные обязательства не лишают государство его универсальной международной правосубъектности. Кроме того, государство обладает таким исключительным качеством как суверенитет. Суверенность государства проявляется в его свободе распоряжаться собственным суверенитетом, вплоть до полного отказа государства от суверенитета, например, решение ГДР о вхождении в ФРГ 1989 г., в результате чего ГДР прекратила свое существование как самостоятельное государство. С другой стороны, в современном международном праве отчетливо прослеживается наднациональная тенденция, т.е. «продвинутое сотрудничество», взаимодействие государств для укрепления сотрудничества между собой, стремление государств к интеграции, к совместному рассмотрению важнейших проблем современности. Идея союза государств, объединенных вместе на принципах долевого участия, - есть главный исторический опыт современного международного права. Именно поэтому растет число международных органов и международных организаций интеграционного типа, например, преобразование ГАТТ во ВТО, расширение Европейского союза, образование СНГ и ЕАЭС, сближение стран Африканского союза и др. Вместе с тем, современное либерально-демократическое государство открывает значительный простор для социального прогресса. Стремление государств к независимой политике, укреплению государственного суверенитета и следованию собственным национальным интересам при решении мировых проблем не вполне реализуемо, поскольку в мировой политике еще велика роль «права экономического могущества» в решении глобальных проблем современности. Следовательно, в условиях глобализации происходит поиск современных форм и методов правового регулирования в рамках нового геоэкономического миропорядка. Согласование внутреннего права с международным охватывает все более широкие области жизни общества, ведет к сближению правовых систем современных государств. Результатом этого становится интенсификация международно-правовых отношений. Таким образом, традиционная доктрина международного права в отношении субъектов права становится «тесной», в нее не вписываются реалии последних десятилетий. Иными словами, существенные перемены в самой структуре международных отношений и, соответственно, в механизме международно-правового регулирования побуждают теорию к изменению взглядов при оценке понятия и видов субъектов международного права и формирования глобальной системы международно-правового регулирования как основы функционирования и развития международного сообщества. Речь идет о новом классе договоров, конвенций, рамочных «законов-доктрин», определяющих наднациональный подход с учетом интересов всех участников международно-правового регулирования. На сегодняшний день актуальность института признания возникает в связи с активизацией процесса самопровозглашения государств, достаточно большого количества непризнанных квазинациональных образований, претендующих на статус государств. На фоне глобализационных процессов отдельными странами (в частности, США, Японией и государствами-членами Евросоюза) в одностороннем порядке (а иногда и в рамках ООН) активно применяется особая классификация в отношении стран, которые называются в качестве либо стран плановой экономики, либо стран с переходной экономикой, либо стран рыночной экономики, либо, наконец, даже в качестве «стран-изгоев». Соответственно, к тем или иным названным категориям стран односторонне применяются разные торгово-политические режимы, разные тарифные, контингентные и т.п. условия. Общепринятая в международном праве классификация признания может проводиться по различным основаниям, например, по адресам (признание государств, в том числе при возникновении нового в социально-политическом смысле государства, при объединении или разъединении государств, признании правительств, признании в качестве нации или воюющей стороны и т.д.) или по объему устанавливаемых отношений, в том числе признание de jure (наиболее полное признание, которое влечет установление дипломатических отношений в полном объеме), признание de facto (установление отношений по определенному кругу вопросов, ограниченное признание, как правило, в торговых отношениях) и признание ad hoc (признание на данный конкретный случай, например для обмена военнопленными или для проведения международной конференции). Институт признания, таким образом, означает, что государство желает вступить с другой стороной в те или иные правовые отношения, а другие государства обязаны его предоставить или заявить протест. Иными словами, признание как институт международного права существует именно для того, чтобы обеспечить правореализационную деятельность государств и их правительств в международных делах путем включения новых дееспособных государств в круг субъектов международного права. Таким образом, с одной стороны, с момента своего возникновения институт признания выполняет важнейшую легитимную функцию в международных отношениях: государства, включаясь в процедуру прохождения различных стадий и форм признания, заявляя о непризнании, приостанавливая или отзывая свое признание, осуществляя дипломатическое, силовое или иное воздействие, выявляют тем самым не только позиции государств и правительств по отношению к дестинатору (т.е. государству, нуждающемуся в признании), но и общий баланс сил на мировой арене. С другой стороны, практическое осуществление и использование института признания особенно важно в условиях многополярного мира для всего международного сообщества для стабилизации международных отношений. Как и любой правовой феномен, институт международного признания амбивалентен. На это прямо указывает существующее в юридической науке антиномичное понятие «непризнанные государства». Приставка «не» в этом смысле мешает уловить смысл новой категории участников международных отношений. На узловые моменты этой проблемы указывают такие понятия и термины как «частичное непризнание», «частичное признание», «преждевременное признание», «непризнанные государства», «молчаливое признание», а также «несамоуправляющаяся (недеколонизованная) территория», «самопровозглашенное государство» и др. Бесспорно, что признание помогает государству наиболее полно реализовать свою правоспособность, в том числе договорную, иначе государство не может участвовать в международных договорах, с другой стороны, само по себе признание не создает нового субъекта, т.е. признание в любом случае больше простого декларативного акта. Отметим, что общей точкой отсчета для юристов-международников, политиков и дипломатов являются доктринальные и закрепленные в Уставе ООН принципы равенства государств, уважения суверенитета, территориальной целостности и невмешательства во внутренние дела. Краеугольным камнем проблемы признания дестинаторов является то обстоятельство, что функционирование системы международных отношений детерминировано комплексом различных факторов, главным среди которых является фактор разнонаправленности интересов участников, да и в самих принципах международного права скрыто их внутреннее противоречие. Так, согласно Уставу ООН новое государство имеет право на международное признание, но так как международно-правовой институт признания затрагивает политическую и экономическую сферу деятельности государств, то эта доктрина пока еще достаточно далека от общепризнанности. Не случайно работа Комиссии ООН по кодификации норм, относящихся к институту признания, так ничем и не завершилась, а право на признание по-прежнему регулируется обычно-правовыми нормами. Одной из основных функций института признания является разрешение противоречия между принципом территориальной целостности и правом наций на самоопределение. Кстати, эти два международно-правовых принципа возникли на разных исторических этапах, поскольку берут истоки в разных концепциях природы суверенитета: принцип территориальной целостности служил для обоснования этатистского толкования природы суверенитета и международной правосубъектности, характерной для Нового времени, а второй принцип - принцип самоопределения народов - начал активно применяться для легитимации последствий процесса деколонизации уже после Второй Мировой войны. Конститутивная и декларативная теории признания, раскрывающие юридическое значение института, таким образом, являются теоретическим отголоском противоречия между этими принципами. Поскольку одной из целей международного права является снижение уровня конфликтности между субъектами международных отношений, эта сложно реализуемая цель предполагает поиск взаимоприемлемых стратегий сглаживания противоречий. Компромиссная направленность международного права во многом обусловила то, что оба этих принципа получили закрепление в ряде международно-правовых актов. Однако в реальной жизни в начале ХХI в. активизировались процессы объединения и разъединения государств. Мощным катализатором для этого стал распад СССР как мировой державы, приведший к дискредитации в глазах мировой политической элиты «социалистического проекта» и соответствующих ему социальной философии и теории международных отношений. Эти события активировали динамику международных процессов распада федераций, что в свою очередь актуализировало объективно существующее противоречие между принципом территориальной целостности и правом наций на самоопределение. Теоретико-логическое противоречие важнейших основ международного права, таким образом, в момент провозглашения суверенитета новыми государствами принимает форму вполне реальной правовой коллизии и несет ряд политических последствий, чреватых дестабилизацией международного правопорядка. Анализ фактического материала по истории международных отношений показывает, что гармонизации указанных принципов можно достичь, если выстроить их иерархию, т.е. если отдать приоритет одному из принципов перед другим. В этом случае логически возможны два варианта иерархии: первый вариант опирается на идею первичности и субстанциальности суверенной воли государств, а второй - на то, что субстанцией государства являются образующие его народы. Прагматические интересы государства при выборе варианта согласования принципов превалируют, и тогда теоретико-гипотетическая модель строится на соответствии Уставу ООН принятого политического решения о признании или непризнании нового государства. Признание как действие представляет собой односторонний дискреционный юридический акт, который является свободным волеизъявлением признающего государства, совершающего его в соответствии с определенной совокупностью норм международного права. В этой связи можно сказать, что признание - это преимущественно политическая акция, которая оформляется юридическими односторонними или двусторонними документами, после чего возникают определенные правовые и политические последствия. Пример, демонстрирующий трудноразрешимые территориальные проблемы, ставшие причиной эскалации вооружений в регионе, касается существования Свободного Кашмира с 1947 г. С другой стороны, важнейшие для его экономического, культурного и политического развития города Джамму и Сринагар находятся под контролем Индии и не подконтрольны правительству Свободного Кашмира. Вместе с тем, признание необходимо прежде всего для вновь образуемого государства. В правовом аспекте состоявшееся международное признание дает дестинатору формально-юридический статус легитимного субъекта международного права, который позволяет воспользоваться возможностями тех средств, которые предоставляет международное право. Первоочередной задачей в сфере защиты прав для вновь образуемого государства является защита его территориальной целостности. Причем, особенно это касается тех дестинаторов, которые возникли неконституционным путем, когда не было акта правопреемства от материнского государства. Проблема состоит в том, что в случае непризнания со стороны метрополии, территориальная целостность, стремящегося к отделению дестинатора, находится под угрозой вторжения не только со стороны этого государства, но и его союзников, связанных с ним договорами о военной помощи. Будучи признанным членами ООН, особенно постоянными членами Совета Безопасности ООН, государство не только может претендовать на защиту своих прав, но и получает возможность обеспечить эту защиту силами ООН, что делает шансы других участников процесса ничтожно малыми. Представители декларативной теории признания считают, что признание или непризнание не влияет на существование нового государства. Действительно, в ст. 12 Устава ОАГ закреплено следующее положение: «политическое существование государства не зависит от его признания другими государствами. Даже до признания государство имеет право на защиту своей целостности и независимости, на обеспечение своей безопасности и процветания». В соответствии с этой логикой Л.А. Моджорян утверждает, что акт признания не создает нового субъекта международного права, а жизнеспособные государства и правительства, пришедшие к власти в результате свободного волеизъявления народа, «будут существовать независимо от того, пользуются ли они признанием или нет». Однако, как показывают последние события на Ближнем Востоке, на Балканах, в Африке или на Кавказе, правительства, способные обеспечить достаточно длительное время выживание самопровозглашенных государств, тем не менее, постоянно рискуют собственной безопасностью. На практике в случае так называемого «непризнания» или «частичного признания» возникает целый ряд существенных проблем, имеющих и правовую составляющую. В международно-правовой литературе иногда указывается на то, что политические и геополитические интересы великих держав служат основанием для эскалации вооруженных конфликтов, территориальных споров государств, фактической защиты территориальных интересов дестинаторов. Так, например, С.М. Маркедонов пишет, что после признания Косова, с одной стороны, и Абхазии и Южной Осетии, с другой, ялтинско-потсдамская модель международного права окончательно перестала существовать как легитимная совокупность норм, а мировая политика теперь будет базироваться на политической целесообразности. Конечно, факторы так называемого «политического реализма» и построение политики сильных держав с позиции силы нельзя сбросить со счетов, на них, в частности, указывают факты сравнительно стабильной безопасности самопровозглашенных государств, поддерживаемых крупнейшими странами-членами ООН. В пример можно привести «холодный режим» территориальных споров в Приднестровье и Нагорном Карабахе, что во многом было определено интересами России в этих регионах, а в случае Косова - интересами США и стран Евросоюза. Кроме того, об определяющем влиянии интересов крупных держав свидетельствует отзыв дипломатического признания странами Запада Правительства М. Каддафи в Ливии в 2011 г. С другой стороны, нельзя игнорировать фактор прогрессивного влияния международного права на стабилизацию политической ситуации вокруг новых государств, которые образовались с согласия международного сообщества или где был осуществлен акт правопреемства в соответствии с нормами международного права. Так, добровольное присоединение ГДР к ФРГ, образование сразу 15 суверенных государств на постсоветском пространстве, распад чехословацкой и югославской федераций, приобретение независимости Эритреи и Южного Судана на африканском континенте произошли в рамках международного права. Это означает, что правовые инструменты остаются вполне действенными в отношении снижения рисков конфликтности между вновь образующимся государствами и их соседями или иными государствами. Главной причиной здесь является то, что признание дестинатора международным сообществом, которое наиболее ярко выражается в приеме его в члены ООН, формализует его международную правосубъектность, а именно открытие дипломатических представительств, участие в работе органов ООН, обеспечение интересов собственных граждан в других странах и т.д. Добившееся признания государство может существенно расширить область своего влияния на международные процессы в разных областях международных отношений. Эти факты трудно переоценить в свете взаимосвязи между исторической субъектностью государства и его международной правосубъектностью. После образования ООН роль и место признания международной правосубъектности государств заметно возрастает. ООН по-прежнему является главным инструментом поддержания легитимного мирового порядка, в том числе и через институт признания. Очевидно, что ввиду полиэтничности и поликонфессиональности многие государства заинтересованы в институциализации международно-правовых критериев на попытки выхода своих субъектов за пределы территории или, напротив, в выработке надежного алгоритма внутренней национальной политики, препятствующей сецессии. Право территориальной целостности государства (норма jus cogens) - принцип межгосударственного общения, направленный на защиту своей территории извне, а не на разрешение внутренних противоречий, в то время как право наций на самоопределение отражает демократическое право человека на свою идентичность, проявление принадлежности к той или иной культурной общности, нации. В свою очередь практика непризнания государств может способствовать формированию образа «страны-изгоя», особенно, если непризнание демонстративно и долгосрочно. Речь идет о частном случае конструирования средства давления одних государств на другие, причем это давление может распространяться и на страны, признавшие «непризнанное» государство. Конечно, преимущественно речь идет о морально-информационном давлении, но в условиях возрастающего влияния информационных технологий трудно переоценить этот фактор дестабилизации системы международной безопасности.