Legal Content of Disarmament as a Principle of Modern International Law

Full Text

В мире существуют и постоянно возникают новые, самые различные проблемы. Одни из них имеют локальный национальный характер, другие носят ограниченный характер, третьи существуют более или менее недолгое время. Но есть такие проблемы, которые имеют всеобщий, глобальный характер, затрагивают интересы народов всех континентов. Такой проблемой в современном мире являются вопросы войны и мира и среди них - разоружение. Для рассмотрения юридического аспекта всей проблемы разоружения, в том числе ядерного разоружения, исходным является решение следующих вопросов: является ли разоружение принципом международного права, налагает ли действующее международное право определенные обязательства в области разоружения и в чем конкретно они выражаются. Очевидно, что эти вопросы вызывают оживленное обсуждение и споры среди юристов-международников. Является ли разоружение принципом международного права? Нам представляется, что для выяснения данной гипотезы необходимо установить, какие качества определяют юридическую категорию «основной принцип международного права». Для обозначения понятия «принципы» используются такие термины как «общие принципы права», «отраслевые принципы международного права», его «основные принципы» и «общепризнанные принципы международного права». Основные принципы международного права - это наиболее важные международно-правовые нормы, содержащиеся в общем международном праве, каждый из которых выражен в определенной форме и имеет конкретное содержание. Кроме того, как отмечал профессор Г.М. Мелков, основные принципы - это высшие нормы современного международного права, правовое ядро всей существующей правовой системы и всех международных отношений между субъектами международного права. Наиболее важными признаками этого вида норм являются следующие: обязательность для всех субъектов международного права; примат в отношении остальных норм международного права; носят характер jus cogens; наличие обратной силы относительно не соответствующих ему норм; обладают общепризнанностью. В доктрине по вопросу формирования принципа разоружения существуют разногласия и разночтения в амплитуде от полного отрицания юридического значения до придания ему качества общепризнанного принципа международного права. Так С.А. Малинин писал, что разоружение уже сейчас является нормой международного права, налагающей на государства определенные обязанности, и в этом качестве выступает как общепризнанный принцип международного права, занимая видное место в системе других принципов. Аналогичной позиции придерживается украинский юрист-международник Л.Д. Тимченко, который указывает, что сегодня разоружение получило широкое признание в качестве принципа международного права. Противоположной позиции придерживается Е.С. Андреева, отмечая, что данное положение (положение о разоружении) не приобрело статус принципа, исходя из его содержания и соотношения его с качественными характеристиками принципа международного права. Более того, утверждение о том, что такой принцип находится на стадии становления, представляется не верным, поскольку в международном праве нет нормы, запрещающей государствам вооружаться. Е.С. Андреева также полагает, что разоружение не является отраслевым принципом права международной безопасности, поскольку не обладает характеристиками принципа и не содержит императивной нормы, обязывающей государства разоружаться. Более верным будет утверждение о формировании принципа ограничения вооружений как отраслевого принципа права международной безопасности, который находится в тесной взаимосвязи с принципом ограничения средств и методов ведения военных действий. Не столь категорично высказывался Г.И. Тункин. Он считал, что принцип разоружения возникает, становится, признавая при этом определенные обязательства государств в области разоружения, налагаемые на них международным правом. В ряде современных российских учебников по международному праву разоружение рассматривается как принцип-идея. Такую позицию разделяют И.И. Лукашук и М.В. Андреев. Так, Игорь Иванович отмечал, что если такой принцип и существует, то он представляет собой принцип-идею, а не норму позитивного права. Обязательства государств в этой области сформулированы в принципе неприменения силы. Основной объем регулирующего действия принципы-идеи осуществляют через конкретные нормы, отражаясь в их содержании и направляя их действие. Вместе с тем они и сами по себе служат регулятором международных отношений. Данную позицию разделяют представители казанской школы международного права, считая ее более взвешенным подходом к рассмотрению принципа разоружения. В то же время, как отмечает Е.С. Андреева, идея не может быть правовым принципом, поскольку идея не регулирует международные отношения. Идея может стать принципом международного права, пройдя процесс признания ее в качестве правовой нормы. В результате идея реализуется как международно-правовой принцип посредством признанного международно-правового обычая или в качестве договорной нормы. В настоящее время вряд ли можно говорить о формировании принципа разоружения как правового регулятора международных отношений, носящего обязательный характер и имеющего явно выраженное правовое содержание. При аргументации положения о том, что разоружение является принципом международного права, более приемлемой, на наш взгляд, представляется позиция С.А. Малинина. В Уставе ООН имеются положения, прямо касающиеся разоружения (ст. 11, 26, 47). Хотя эти статьи посвящены определению полномочий двух главных органов - Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности, в них имеется указание на то, что принцип разоружения является общим принципом сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности. При этом Генеральная Ассамблея уполномочивается рассматривать общие принципы. Статья 26 Устава ООН возлагает на Совет Безопасности ответственность за выработку планов создания системы регулирования вооружений, имея в виду содействие установлению и поддержанию международного мира и безопасности. В статье нет прямого указания на разоружение. Отсутствие в ст. 26 прямой ссылки на разоружение следует рассматривать как известный недостаток формулировки статьи. Это и является причиной того, что в западной доктрине международного права разоружению отводится второстепенная роль, практически не рассматривается как правовой принцип. Но в ст. 26 Устава ООН речь идет о регулировании вооружений, включающем в себя и возможное разоружение. Данное положение вытекает из ст. 47 Устава ООН, которая предусматривает в качестве одной из функций Военно-Штабного Комитета по оказанию помощи Совету Безопасности ООН задачу регулирования вооружений до возможного разоружения. Тем самым, ст. 47 имеет важное значение для уяснения истинного смысла ст. 26 Устава ООН. Таким образом, формула разоружения выражена в Уставе ООН в самом общем виде. Устав ООН не определяет конкретных форм и объема разоружения. Право решения этих вопросов предоставляется в итоге самим государствам. Однако необходимо подчеркнуть, что в Уставе ООН не установлено никаких пределов, до которых могло бы идти разоружение: нет ни одного положения, которое препятствовало бы осуществлению самых радикальных мер в этой области, вплоть до полного упразднения вооружений. Международно-правовые нормы о разоружении характерны значительной «разбросанностью» по источникам. Они содержатся в ряде международно-правовых актов, предметом которых является запрещение производства и применения определенных видов оружия. Приняты многосторонние договоры об ограничении обычных видов оружия, в международном праве действуют нормы в отношении торговли оружием. Если разоружение закреплено в Уставе ООН и других международно-правовых актах в качестве нормы международного права, то эта норма должна содержать определенные обязательства государств. Как отмечает О.В. Богданов, содержание принципа полного разоружения состоит в признании необходимости упразднения средств ведения войны и возложении на государства обязательства выработать документ, который обуславливал бы порядок и сроки ликвидации вооруженных сил. Следовательно, заключение договора о всеобщем и полном разоружении завершит формирование международно-правового принципа разоружения. Сходной позиции придерживается С.А. Малинин, который пишет, что на основании положений, закреплённых в Уставе ООН, у государств еще не возникает прямой обязанности разоружиться. Эта обязанность должна быть опосредована через другие нормы, предписывающие государствам осуществлять такие действия, и создание государствами таких норм выступает в качестве их обязанности. Содержание принципа разоружения состоит в обязанности государств и главных органов ООН разработать мероприятия по практическому осуществлению разоружения. Отказ от заключения такого соглашения означает нарушение принципа разоружения. Р.Л. Бобров отмечал, что, когда тот или иной принцип международного права требует для своей реализации конкретизирующих его норм, создание таковых составляет правовую обязанность государств, уклонение от которой есть нарушение этого принципа. Тем самым мы видим, что обязанности государств в области разоружения по своему характеру отличаются от других обязательств, вытекающих из принципа поддержания мира и безопасности, которые содержат выражение конечного результата определенного образа действий государств (разрешать споры мирным путем, не прибегать к силе или угрозе силой). Поскольку выработка взаимоприемлемого соглашения в силу известных причин представляет определенную трудность, на наш взгляд работа в данном направлении должна быть инициирована ООН, а именно - Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности. Устав ООН определяет порядок рассмотрения планов разоружения, который предусматривает наличие двух этапов - разработка планов в рамках ООН и рассмотрение этих планов непосредственно государствами и заключение между ними договора о разоружении. Разработка планов разоружения в рамках ООН возложено на Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности с некоторым разграничением функций между ними: Генеральная Ассамблея осуществляет определение общих принципов разоружения, Совет Безопасности - разработку конкретных планов в этой области. При этом не исключена возможность участия Генеральной Ассамблеи в разработке планов разоружения. Согласно п. 2 ст. 11 Устава ООН Генеральная Ассамблея не только вправе обсуждать общие принципы, но и любые вопросы, относящиеся к поддержанию мира и безопасности, и давать в отношении их рекомендации соответствующим государствам и Совету Безопасности. В данном правиле имеются исключения: любой вопрос, по которому необходимо предпринять действие передается Генеральной Ассамблеей Совету Безопасности до или после обсуждения; Генеральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомендации в отношении спора или ситуации, которые являются предметом рассмотрения Совета Безопасности. Что касается данных исключений, понятно, что планы разоружения не подпадают под споры или ситуации. Но подпадают ли планы разоружения под «действие»? Думается, нет. Исключительной прерогативой Совета Безопасности является применение принудительных мер. Невозможность принятия Генеральной Ассамблеей постановлений лишь относительно применения санкций свидетельствует о том, что под термином «действие», указанным в п. 2 ст. 11, понимаются только принудительные действия. Планы разоружения не подпадают под «принудительные действия» или «принудительные меры». Следовательно, Генеральная Ассамблея может рассматривать конкретные планы разоружения и делать в отношении них рекомендации государствам и Совету Безопасности. Статьи 22, 29, 68 Устава ООН предусматривают возможность создания главными органами ООН вспомогательных органов для осуществления ими своих функций. Правовое положение этих органов характеризуется их полным подчинением главным органам, правом последних давать им обязательные указания, выполнение которых является прямой обязанностью вспомогательных органов. Одним из вспомогательных органов, создание которого предусмотрено в Уставе ООН, является Военно-Штабной Комитет (далее - ВШК). Роль ВШК заключается в том, чтобы давать советы и оказывать помощь Совету Безопасности по всем вопросам, относящимся к военным потребностям Совета Безопасности в деле поддержания мира и безопасности, к использованию войск, предоставленных в его распоряжение, и к командованию ими, а также к регулированию вооружений и к возможному разоружению. Отказ от создания постоянных автономных войск ООН не позволил ВШК работать по своему назначению, поскольку Секретариат ООН, а не ВШК стал центром по управлению военной деятельностью ООН. Тем самым, у ВШК осталась только консультативная функция в связи с работой Совета Безопасности ООН. Номинально ВШК, продолжая существовать и поныне, не выполняет предписанных ему Уставом ООН функций, превратившись в подобие клуба военных представителей в составе миссий государств-членов ООН без каких-либо реальных обязанностей, поскольку предусмотренные в ст. 43-45 Устава ООН соглашения о выделении военных контингентов в распоряжение Совета Безопасности так и не были заключены. Более того, в п. 300 окончательного документа Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам отмечена необходимость исключения ст. 47 (о Военно-Штабном Комитете) из Устава ООН, а также всех ссылок на этот вспомогательный орган в ст. 26, 45 и 46. О необходимости возрождения деятельности и реформирования ВШК в разное время высказывались отдельные юристы-международники. Высказывались соображения о возможности возложения на ВШК некоторых дополнительных функций, помимо изложенных в Уставе ООН, с тем, чтобы использовать его не только при проведении миротворческих операций, но и в других целях. Так, А.М. Юркевич отмечает возможность организации ВШК срочной помощи странам мира, пострадавшим в результате природных и техногенных катастроф, подавление международных террористических организаций, участие в постконфликтном миростроительстве. Профессор Р.А. Каламкарян поясняет: «Для международных отношений, построенных на господстве права, неприемлемо любое избыточное количество вооружений, выходящих за рамки нужд обороны. Принцип достаточности (достаточности для обороны, недостаточности для нападения) выступает в качестве общего критерия построения мира без войн и насилия. Важнейший путь обеспечения указанного принципа - открытость процесса разоружения. Выработка способов её осуществления может быть поручена Военно-Штабному Комитету ООН». Более предпочтительной является позиция М.Л. Хабачирова, который отмечает, что вопросы управления миротворческими операциями должны осуществляться на региональном уровне: «Было бы эффективнее, если бы эти функции были закреплены за одной организацией в каждом определенном регионе. Такие организации должны стать основной опорой Совета Безопасности ООН и играть важную роль при принятии и реализации решений Совета Безопасности. Совет Безопасности в качестве одного из вариантов реализации положений о ВШК мог бы возложить функции ВШК на такие специально-уполномоченные организации». На наш взгляд, осуществление этой инициативы позволило бы задействовать механизмы региональных организаций (НАТО, ОДКБ, ШОС) в качестве региональной опоры ВШК в универсальной системе коллективной безопасности, контролируемой Советом Безопасности ООН и её Военно-Штабного Комитета. Неотъемлемой частью разоруженческого механизма ООН является Комиссия ООН по разоружению (далее по тексту - Комиссия). Более того, данный форум является одной из наиболее приемлемых площадок для реализации таких международных усилий. Комиссия была учреждена в июне 1978 г. на первой специальной сессии Генеральной Ассамблеи по разоружению (A/RES/S-10/2) в качестве преемника подчиненной Совету Безопасности Комиссии по разоружению, учрежденной резолюцией 502 (VI) от 11.12.1952. Комиссия является совещательным органом, подчиненным Генеральной Ассамблее, и в её функции входит рассмотрение и вынесение рекомендаций по различным проблемам в области разоружения и наблюдение за положением дел в связи с решениями и рекомендациями специальной сессии, посвященной разоружению. Несмотря на то, что Комиссия непосредственно не призвана разрабатывать конкретные проекты соглашений о разоружении, это, на наш взгляд, представляется возможным в силу того, что из функций Генеральной Ассамблеи не исключается возможность рассмотрения конкретных планов разоружения. При этом, деятельность Комиссии не может находиться вне ведения Совета Безопасности ООН, поскольку именно этот орган несет ответственность за выработку окончательных планов разоружения. За время работы Комиссия на основе консенсуса сформулировала принципы, руководящие положения и рекомендации по ряду предметов, которые были одобрены Генеральной Ассамблеей. Так, определённого прогресса удалось достичь в ходе трехгодичного цикла 2015-2017 гг., в повестку дня которого были включены два вопроса: «Рекомендации о достижении цели ядерного разоружения и нераспространения ядерного оружия» и «Практические меры укрепления доверия в области обычных вооружений». По обеим темам на протяжении 3 лет шли интенсивные дискуссии. Наиболее результативной стала работа по подготовке рекомендаций по обычным вооружениям, которые в ходе сессии Комиссии в апреле 2017 г. были приняты консенсусом. Данные рекомендации нашли отражение в Документе А/72/42, который имеет важное значение для процесса разоружения, контроля над вооружениями и международной безопасности в целом. Однако за прошедшее десятилетие договоренность относительно существенных вопросов так и не была достигнута. Эффективную работу Комиссии по-прежнему тормозит такая проблема, как неспособность, а порой банальное нежелание идти на разумные компромиссы ради достижения консенсуса. Постоянно действующим многосторонним переговорным форумом в области разоружения и контроля над вооружениями является Конференция ООН по разоружению (далее по тексту - Конференция). Основная цель Конференции - проведение переговоров и выработка многосторонних договоров по нераспространению ОМУ, контролю над вооружениями и разоружению. В рамках Конференции разработаны такие важные разоруженческие договоры, как Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, Конвенция о запрещении химического оружия, Конвенция о запрещении биологического и токсинного оружия. В декабре 2016 г. Генеральная Ассамблея ООН постановила созвать Конференцию ООН для согласования юридически обязывающего документа о запрете ядерного оружия, который привел к полной ликвидации этого оружия. Участники Конференции работали над текстом проекта с 27 по 31 марта и с 15 июня по 7 июля 2017 г. Всего было проведено 20 пленарных заседаний, на последнем из которых текст разработанного юридически обязывающего документа о запрете ядерного оружия был поддержан 122 государствами. Многие государства вообще не принимали участия в работе Конференции. Текст Договора о запрещении ядерного оружия (далее по тексту - Договор) подразумевает полное ядерное разоружение. В преамбуле Договора говорится о катастрофических последствиях возможного применения ядерного оружия для человека и окружающей среды. Страна, ратифицировавшая документ, гарантирует, что никогда и ни при каких обстоятельствах не будет разрабатывать, испытывать, производить и изготавливать, приобретать иным образом, не иметь во владении и не накапливать ядерное оружие (далее по тексту - ЯО) или другие ядерные взрывные устройства (далее по тексту - ЯВУ). Странам также запрещается передавать кому бы то ни было ЯО или другие ЯВУ, иметь контроль над таким оружием ни прямо, ни косвенно, а также применять или угрожать их применением. Государствам-участникам не разрешается любое размещение, установка и развертывание любого ЯО или ЯВУ на своей территории или в любом месте, находящемся под их юрисдикцией или контролем. Таким образом, в отличие от существующего положения вещей, когда пять государств, являющихся также постоянными членами Совета Безопасности ООН, обладают ЯО законно, использование ядерных технологий в военных целях подпадает под тотальный запрет. В 20 пунктах изложены условия имплементации договора, порядок выхода из него в том случае, если сохранение статуса страны-участницы договора войдет в противоречие с требованиями национальной безопасности. Депозитарием Договора назначен Генеральный секретарь ООН. В заключительных положениях Договора говорится, что он будет открыт для подписания 20 сентября 2017 г. Подчёркивается, что Договор является бессрочным и открыт для присоединения. Договор вступает в силу по прошествии 90 дней после сдачи на хранение пятидесятой ратификационной грамоты или документа о принятии, утверждении или присоединении. Каждая страна-участник не позднее чем через 30 дней после вступления документа в силу обязана предоставить Генеральному секретарю ООН заявление с информацией о том, владеет ли она или владела ЯО или ЯВУ, ликвидировала ли она свою программу ядерного оружия. Более того, каждое государство-участник побуждает государства, не являющиеся участниками Договора, подписать, ратифицировать Договор или присоединиться к нему, преследуя цель обеспечить всеобщее присоединение к Договору всех государств. Данное положение является определенным новшеством в комплексе международных договоров о разоружении и пока мало представляется, каким образом оно будет реализовано. Как отмечает член Консультативного совета при Генеральном секретаре ООН по вопросам разоружения Владимир Орлов, вступление в силу Договора обернется подтачиванием Договора о нераспространении ядерного оружия. Принимая во внимание позицию эксперта, неизвестно, каким образом Договор о запрещении ядерного оружия скажется на уже действующем Договоре о нераспространении ядерного оружия (далее по тексту - ДНЯО), так как главный документ, регулирующий эту сферу сегодня, обязывает ядерные государства только вести переговоры об эффективных мерах по ядерному разоружению. Напомним, по условиям ДНЯО страны, не обладающие ЯО на момент подписания документа, обязуются не разрабатывать ЯО, а также не принимать подобного вооружения от иностранных государств. Учитывая тот факт, что ядерные государства ратифицировать Договор не планируют и, в том случае если Договор подпишут только безъядерные государства, можно предположить, что документ потеряет всякий смысл, поскольку для неядерных стран Договор лишь продублирует действующие положения ДНЯО. Однако, на наш взгляд, Договор представляется не столь бесперспективным. Очевидно, что его принятие заставит ядерные государства внимательнее относиться к своим обязательствам в отношении разоружения. Особенно это касается предоставления некоторыми странами своих территорий в качестве испытательного полигона государствам, обладающим ядерным оружием. Другое преимущество Договора - запрет на размещение ЯО в юрисдикции неядерных государств, обрастает спорами о том, входит ли в это определение транзит. Анализ права транзитного прохода сложен. Чтобы полностью раскрыть сущность этого понятия, необходимо затронуть его юридическую основу, показать соотношение с суверенитетом и юрисдикцией государства. Принимая во внимание положения Конвенции по морскому праву 1982 г., Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г., а также то, что ни частота, ни продолжительность транзита не оговорены, непонятно, насколько транзит отличается от размещения. При упомянутых выше условиях полное отсутствие ЯО в пределах юрисдикции государств-участников Договора не может быть гарантировано. Введение ядерного оружия на территорию государств-участников исключило бы искомую цель денуклеаризации. После рассмотрения и одобрения планов разоружения в ООН они поступают непосредственно государствам. Необходимость согласования государствами окончательных планов разоружения обусловлена рядом причин, которые, как отмечал О.В. Богданов, состоят в следующем: разоружение связано с обеспечением национальной безопасности государств и должно быть осуществлено таким образом, чтобы все государства были поставлены в равные условия; необходимость согласования вытекает из необходимости соблюдения их суверенитета; в разоружении должны участвовать все государства. Подводя итоги проведенного здесь нами исследования, можно сделать следующие выводы: во-первых, разоружение выступает принципом международного права, налагающим на государства определенные обязательства; во-вторых, вступление в силу Договора о запрещении ядерного оружия придаст юридическому содержанию принципа разоружения более качественный характер, поскольку его реализация будет сопровождаться конкретными, регламентированными действиями.

About the authors

G N Nutsalkhanov

North Caucasus Institute of the All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia)

Email: gamzat940@mail.ru

References

Supplementary files