Law-Making Activity as a Type of Legal Process

Full Text

Юридический процесс представляет собой строго правовую (процессуально-правовую) деятельность указанных в нормативных правовых актах субъектов по созданию правовых норм либо обеспечению реализации действующих норм материального права. К его разновидности следует относить правотворческую деятельность. Правотворческий процесс является весьма важным видом юридической деятельности. Благодаря ей создаются правовые нормы, качественно изменяющие регулирование общественных отношений. Социальная ценность норм, создаваемых в результате правотворчества, проявляется в отражении объективных закономерностей общественных отношений и нацеленности на достижение интересов развития данного общества. В правотворчестве необходимо учитывать объективные закономерности общественных отношений с целью их совершенствования. Цель правотворчества должна носить созидательный характер, только тогда правовая норма приобретёт социальную ценность. Правильно отмечают в юридической литературе, что смысл и значение правотворчества заключаются в избрании такого варианта регулирования, который бы отвечал интересам и целям народа и государства, способствовал социальному прогрессу. Субъекты правотворческой деятельности выполняют ответственную, сложную и объемную работу по рассмотрению многочисленных проектов нормативных правовых актов. В настоящее время показатели работы нижней палаты российского парламента очень высоки. Так, в 2017 г. парламентарии обсудили 1 811 законопроектов. Объем работы в Государственной Думе РФ огромен, при таких условиях возникают различные сложности, излишняя нагрузка может привести к ухудшению результативности законотворческого процесса, снижению качества законов, возникновению правотворческих ошибок и т.д. Погрешности правотворчества напрямую оказывают воздействие на эффективность правореализационного процесса. В связи с этим возрастает необходимость изучения правотворческого процесса, выявления общих взаимосвязанных проблем между правотворческим и правореализационным процессом, а также поиска путей и средств их эффективного решения. Проблемы существуют как в практической деятельности, так и в юридической науке. Основная проблема заключается в том, что отсутствует единое официальное определение правотворческого процесса. В теории права существует множество определений правотворчества, большинством ученых отмечается процессуальный характер правотворчества. Одни ученые определяют правотворчество как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. Другие ученые рассматривают его как осуществляемую в особом порядке государственно-властную, управленческую деятельность компетентных органов, направленную на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний. Первое определение по своему объему уже, нежели второе. В нем речь идет только о формировании и принятии нормативных правовых актов. Согласно следующей точке зрения правотворчество представляет собой специфическую деятельность по выработке и принятию нормативных правовых актов, либо в судебном и административном прецеденте, либо в придании юридической силы религиозным правилам и общинным традициям, либо в комбинировании некоторых из этих способов правообразования. Под правотворчеством также понимают юридическую деятельность, направленную на создание, изменение, поправку, прекращение действия (отмену) нормативных правовых актов. В современной юридической науке также полагают, что «сущность правотворчества связана с созданием, изменением либо отменой правовых норм и представляет собой деятельность государства и уполномоченных субъектов». Необходимо отметить, что сущность правотворческого процесса следует определять через систему его основных признаков. 1. Правотворческий процесс представляет собой, прежде всего, сознательно-волевую, интеллектуально-творческую деятельность его участников, осуществляемую в пределах времени и пространства. Данная деятельность предполагает активное познание, анализ социальных, экономических, политических отношений, потребностей членов общества; социальное взаимодействие, общение с целью выявления проблем общества и государства. Участники правотворчества должны обладать волей, определенным уровнем сознания для достижения результатов правотворчества. Правотворчество требует определенного уровня знаний, компетенций, практического опыта и иных профессиональных качеств. Действительно, успешная деятельность по созданию норм права зависит в первую очередь от образованности и правовой культуры законодателя, его подлинного отношения к творческой миссии. Создание нормы права, облечение её в правовую форму - это сложный интеллектуальный и творческий процесс, поскольку в результате правотворчества создается качественно новое средство воздействия на общественные отношения. 2. Правотворческий процесс - процессуально-правовая деятельность. В рамках правотворческого процесса участники совершают действия, принимают решения в том порядке и по тем правилам, которые установлены в нормах процессуального права. В современной России действует множество процессуально-правовых предписаний, регламентирующих создание норм права. Так, в Конституции РФ содержатся основные принципы построения правовой системы (ст. 15), предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71-76), полномочия органов местного самоуправления (гл. 8). В ст. 105-108 Конституции РФ устанавливается процедура принятия федеральных законов Государственной Думой РФ, их рассмотрения и одобрения в Совете Федерации, направления Президенту для подписания и обнародования. В Основном законе устанавливаются также специальные процессуальные предписания по поводу внесения констиуционных поправок и пересмотре положений Конституции (гл. 9). В постановлении ГД РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» подробно регламентируется порядок рассмотрения законопроектов в ГД РФ. В процессе законотворчества применяются также Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленные письмом Аппарата ГД РФ от 18.11.2003 № вн2-18/490, и Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов, разработанные Аппаратом ГД РФ в 2013 г. Особая законотворческая процедура установлена в отношении законов о бюджете, налогах, сборах и страховых взносах. В разд. V-VII части III Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) подробно определены требования по вопросам составления, рассмотрения и утверждения законов о бюджете. Особенности вступления в силу актов законодательства РФ о налогах и сборах предусматриваются в ст. 5 НК РФ. На региональном уровне порядок создания норм права регламентируется в положениях конституций республик и уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Также процессуально-правовые предписания могут содержаться в специальных нормативных правовых актах субъектов РФ. Следует также отметить, что действуют подзаконные нормативные правовые акты федерального и регионального уровней, устанавливающие правила организации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере их правотворческой деятельности. Среди них на федеральном уровне - постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (гл. IV, VI, VII Регламента), постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», а также соответствующие нормативные правовые акты федеральных министерств. Федеральные службы и федеральные агентства не обладают правотворческими функциями, однако исключения из правила возможны в случаях, установленных законодательством. К примеру, согласно п. 7 постановления Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» Федеральная налоговая служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Кроме того, Центральный банк РФ в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» уполномочен издавать нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций, которые являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. ЦБ РФ самостоятельно устанавливаются правила подготовки нормативных актов. В настоящее время действует Положение о правилах подготовки нормативных актов ЦБ РФ. Муниципальное правотворчество осуществляется на основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ). Согласно ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования определяет виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (п. 6 ч. 1); порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с БК РФ (п. 9 ч. 1); порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования (п. 10 ч. 1). Муниципальный правотворческий процесс подробно регламентирован в ч. 3-10 ст. 44, ст. ст. 45-48 Федерального закона № 131-ФЗ. По вопросу официального опубликования муниципальных правовых актов применяется документ разъясняющего характера - письмо Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления ГД РФ от 29.04.2016 № 3.20-20/348 «О порядке опубликования муниципальных правовых актов». Локальное правотворчество осуществляется организациями. К примеру, в соответствии со ст. 8 ТК РФ работодатели-организации принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями. Исходя из анализа действующих нормативных правовых актов, следует заметить, что предписания, регламентирующие правотворческую деятельность, содержатся в различных правовых актах, что усложняет их применение. На федеральном уровне отсутствует единый законодательный акт, подробно регламентирующий правотворческий процесс всех его участников. Необходима систематизация соответствующих предписаний в сфере регламентации правотворческого процесса. Ранее были попытки систематизации. Так, ГД РФ 11.11.1996 г. в I чтении был принят законопроект № 96700088-2 «О нормативных правовых актах РФ», направленный на установление единых требований к законам и иным нормативным правовым актам РФ, их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию, опубликованию, толкованию и систематизации, правилам законодательной техники, а также определение способов разрешения юридических коллизий. Но в 2004 г. данный законопроект был отклонён, и в дальнейшем к этому вопросу не возвращались. В целях установления единообразного правотворческого процесса на всей территории Российской Федерации необходимо принятие федерального закона, регламентирующего порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, опубликования, изменения, отмены, систематизации, толкования всех нормативных правовых актов, правила правотворческой техники и т.п. Лучше интегрировать и систематизировать все требования, содержащиеся в различных источниках права, в один закон, нежели заниматься их поисками по всем документам, это упростит задачу создания норм права и приведения их в соответствующую форму. 3. В правотворческом процессе участвуют строго определенные в нормативных правовых актах субъекты. В правотворческой деятельности задействовано большое количество субъектов. В юридической литературе отмечается, что одних только непосредственных субъектов права законодательной инициативы насчитывается 727. Это достаточно много, да и их равноправность условна. С одной стороны, расширение круга субъектов правотворческого процесса может привести к внесению непроработанных законопроектов, утяжелению и даже противоречивости плана законотворческой деятельности. С другой стороны, данная тенденция способствует укреплению начал самоорганизации в правотворческой деятельности, проявлению инициативности и активности уполномоченных участников правотворчества при осуществлении своих полномочий. В качестве участников правотворческого процесса выступают не только органы государственной власти, но и уполномоченные ими субъекты. В юридической литературе отмечается, что одной из важнейших характеристик правотворчества является то, что это деятельность, главным образом, органов государства. Но нормы права в некоторых случаях создаются по уполномочию органов государства общественными организациями, в результате прямого правотворчества народа, либо суда. К уполномоченным субъектам правотворческой деятельности относятся органы местного самоуправления и организации. Исходя из этого, можно выделить правотворчество органов государственной власти и делегированное правотворчество. Делегированное правотворчество, в свою очередь, подразделяется на муниципальное и локальное. Субъекты правотворческой инициативы можно разделить на следующие группы: субъекты правотворческой инициативы; субъекты, принимающие участие в обсуждении проекта законов и иных нормативных правовых актов; субъекты, непосредственно принимающие соответствующие акты. Особое место в правотворчестве занимает Конституционный Суд РФ, который рассматривает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними (гл. IX Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). В соответствии со ст. 87 данного Закона по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности указанных актов и договоров он принимает одно из постановлений: о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции РФ; о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции РФ в данном Конституционным Судом РФ истолковании; о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ. Соответственно, можно сделать вывод о том, что Конституционный Суд РФ обладает некоторыми правотворческими функциями. Согласно ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» Верховный Суд РФ уполномочен рассматривать в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов. Правила производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов определяются в гл. 21 Кодекса административного судопроизводства РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения данного дела судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Соответственно, Верховный Суд РФ осуществляет определенные правотворческие функции, поскольку вправе выносить решение о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части. 4. Правотворческий процесс - это стадийная деятельность. В юридической науке отмечают наличие нескольких этапов формирования нормы права. Рассматривая правотворческий процесс как урегулированную правом последовательность совершения правотворческих действий, ученые выделяют несколько стадий, у каждого свой подход к этому вопросу. Следует выделять следующие стадии правотворческого процесса: правотворческая инициатива; принятие решения о необходимости разработки нормативного правового акта; разработка проекта нормативного правового акта; экспертиза проекта нормативного правового акта; внесение проекта в уполномоченный правотворческий орган; обсуждение проекта в правотворческом органе; принятие нормативного правового акта; определение порядка введения в действие нормативного правового акта; опубликование нормативного правовового акта. 5. И наконец, правотворческий процесс следует рассматривать как деятельность, направленную на создание, изменение, дополнение и отмену действия норм права. Цель правотворческого процесса обусловливается необходимостью урегулирования социальных отношений, обеспечения удовлетворения потребностей общества и государства, эффективной защиты прав и свобод человека, гражданина, прав организаций и интересов государства. Таким образом, правотворческий процесс - это процессуально-правовая, стадийная деятельность указанных в нормативных правовых актах субъектов, направленная на создание, изменение, дополнение и отмену действия норм права.

About the authors

L D Chulyukin

Kazan (Privolzhsky) Federal University

Kazan

V V Guryanova

Kazan Innovational University named of V. G. Timiryasova (IEML)

Email: gurjanova.vera2013@yandex.ru
Kazan

References

Supplementary files