Prosecutor’s Supervision and Management of the Inquiry on Political Crimes in the Russian Empire (Regulatory Framework)

Full Text

Одной из функций прокуратуры является надзор за органами, которые проводят расследование преступлений. Для всестороннего анализа современных правовых проблем полезным является изучение исторического опыта. А в этом отношении одним из актуальных вопросов, который получил неоднозначную оценку, является прокурорский надзор и руководство дознанием по политическим преступлениям в Российской Империи после проведения судебной реформы 1864 г. В указанный период одним из направлений деятельности прокуратуры было руководство дознанием, а также надзор за его проведением. При этом министерство юстиции особое внимание обращало «на правильное и успешное производство дознаний о политических преступлениях», которые затрагивали сами основы существовавшего режима. Прокуроры также придавали особое значение «неослабному наблюдению» за производством таких дознаний, количество которых было значительным и постепенно увеличивалось. За 20 лет среднегодовое количество обвиняемых по таким дознаниям возросло более чем в 4 раза (с 615 в 1884-1890 гг. до 2599 в 1901-1903 гг.). Этот рост продолжался и в дальнейшем. Если в 1897-1900 гг. по политическим преступлениям ежегодно возбуждалось от 1 052 до 1 216 дознаний, то в 1909 г. - 1 975 дел. При этом, по многим конкретным дознаниям привлекались десятки и даже сотни обвиняемых. Например, в середине 70-х годов ХIХ в. по делу «193-х» в качестве обвиняемых было привлечено до 2 тыс. человек, в 1897 г. по делу о противоправительственном движении среди духоборов привлечен 321 человек, в 1906 г. по делу Совета рабочих депутатов - более 250 обвиняемых. С 1871 г. основным органом, который проводил дознание по государственным преступлениям, была жандармерия - офицеры корпуса жандармов при содействии нижних чинов этого корпуса. В 1884 г. к проведению дознаний об оскорблении лиц императорского дома привлечены жандармские полицейские управления железных дорог, а с 1906 г. на них возложено проведение дознаний по всем без исключения политическим преступлениям, совершенным в полосе отчуждения железных дорог. В установленных законом случаях жандармерию заменяла общая полиция. А по особо важным делам для производства дознания император мог назначить специальное лицо. Дознание по политическим преступлениям было двух видов: 1) формальное (уголовно-процессуальное) дознание, которое проводилось в порядке, определенном законом от 19.05.1871 и Уставом уголовного судопроизводства (далее - УУС), и 2) дознание в административном порядке (административное, охранное производство), которое проводилось на основании Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14.08.1881. Прокурорский надзор за дознанием первого вида осуществлялся на общих основаниях, а за дознанием второго вида был ограничен крайне узкими пределами. Формальное дознание проводилось при наличии признаков государственного преступления, когда были очевидные факты виновности лица в его совершении. Такое дознание отличалось от полицейского дознания по общим преступлениям более широкими правами жандармерии. По общим преступлениям дознание было негласным и проводилось только для удостоверения в том, является ли происшествие преступлением и кто его совершил; при этом следственные действия не проводились. А формальное дознание по государственным преступлениям, по разъяснению специального пособия для жандармов, по существу, было предварительным следствием, но только произведенным офицерами корпуса жандармов под наблюдением прокуратуры. При формальном дознании (в отличие от общего полицейского дознания) могли проводиться не только необходимые розыскные, но и следственные действия, в том числе осмотры, освидетельствования, обыски, выемки и допросы (ст. 1041 УУС). В связи с этим формальное дознание иногда называлось «дознание-следствие», а жандармы - «политическими следователями». Формальное дознание должно было проводиться под надзором прокуратуры. Однако на практике в некоторых случаях это требование не исполнялось, так как в прокуратуру о начатом расследовании не сообщалось, а представлялись уже оконченные дознания. В 1870-е годы даже были высказаны предложения вообще отменить прокурорский надзор за дознанием по государственным преступлениям, и этот надзор передать губернаторам и шефу жандармов. На практике отсутствие прокурорского надзора приводило к различным нарушениям, в том числе фальсификациям доказательств, протоколов следственных действий и т.п.. Полномочия прокуратуры по руководству и надзору за жандармским дознанием были более ограниченными по сравнению с аналогичными полномочиями в отношении полицейского дознания. Это было связано с тем, что жандармерия занимала более независимое от прокуратуры положение, чем общая полиция. Руководство со стороны прокуратуры дознанием осуществлялось в форме ее указаний по делам, а надзор проявлялся в согласовании с прокуратурой определенных действий чинов жандармерии и полиции, в присутствии работников прокуратуры при проведении следственных действий, в изучении материалов дознания, отмене незаконных решений, рассмотрении жалоб на действия жандармерии и полиции, решении вопросов их ответственности за допущенные нарушения и т.п. Прокуратура имела право давать жандармерии обязательные для нее указания как о начале дознания, так и о производстве различных следственных действий, об аресте, освобождении арестованных и т.п. Прокуратура должна была уведомляться как о совершенных государственных преступлениях, так и о начале дознания. А в случае «недоумений» в исполнении поручения прокуратуры жандармы за их разрешением должны были обращаться непосредственно к тому, кто дал это поручение (ст. 261 УУС). Несмотря на обязательность предложений прокуратуры, в некоторых случаях она не была безусловной. В соответствии с Инструкцией инспектору секретной полиции 1883 г. (§ 6), если прокуратура предложила провести обыск или арест, а по соображениям розыскного свойства необходимо было в течение некоторого времени их не производить, то начальник жандармского управления обязан был с этими соображениями устно ознакомить прокурора судебной палаты. Если прокурор признавал эти соображения неуважительными, то обыск или арест необходимо было провести, однако предварительно о возникшем разномыслии начальник жандармского управления должен был по телеграфу сообщить в департамент полиции и по возможности ждать ответ. Инструкция отделению по охранению общественной безопасности и порядка в С.-Петербурге от 23.05.1887 установила, что, если в интересах розыска требование прокуратуры об аресте, обыске, выемке и т.п. не могло быть исполнено немедленно, то вопрос о приостановке его исполнения представлялся на разрешение департамента полиции. Аналогичные оговорки в начале ХХ в. были сделаны также в Положениях о розыскных и охранных отделениях. На практике были случаи оспаривания жандармерией указаний прокуратуры об освобождении арестованных. Бывший генерал жандармерии А.И. Спиридович вспоминал, что по одному из дел, которое он расследовал в 1901 г., прокуратура торопила его с освобождением арестованных. Однако он категорически заявил прокурору, что пока не разберется в деле, никто освобожден не будет. А когда прокуратура продолжала торопить его с освобождением, он протестовал и по этому поводу дал телеграмму министру внутренних дел. При проведении дознаний возникал вопрос о конкуренции указаний прокуратуры и непосредственного жандармского начальства, между которыми могли быть противоречия. В связи с этим приказ по Отдельному корпусу жандармов № 101 за 1905 г. установил, что в случае несогласия прокуратуры с требованиями начальника управления жандармы должны запросить письменное предложение прокуратуры и о нем немедленно доложить начальнику управления. Первоначально нормативные акты не предусматривали согласование решений и действий жандармерии с прокуратурой. Однако на практике такое согласование осуществлялось. Например, архивные материалы за 1884 г. свидетельствуют о том, что Харьковское губернское жандармское управление при проведении формального дознания арестовывало и привлекало лиц в качестве обвиняемых по согласованию с прокуратурой Харьковского окружного суда. В дальнейшем согласование с прокуратурой определенных действий жандармерии стало предусматриваться законами и ведомственными нормативными актами. Закон от 07.06.1904 по делам о государственных преступлениях под прокурорский надзор поставил осмотр и выемку почтовой или телеграфной корреспонденции. Если раньше на их проведение требовалось разрешение министра внутренних дел, которое давалось по согласованию с министром юстиции (ст. 1035 УУС), то по новому закону на их проведение требовалось согласие прокуратуры (ст. 1035 УУС). А 02.09.1905 товарищ министра внутренних дел Д.Ф. Трепов в циркуляре № 4150 установил, что по согласованию с прокуратурой должен решаться вопрос о привлечении лиц к дознанию в качестве обвиняемых. Одним из способов осуществления надзора за дознаниями по государственным преступлениям было личное присутствие работников прокуратуры при проведении следственных действий. На практике такое присутствие признавалось общим правилом, хотя закон не устанавливал его обязательность по всем дознаниям. А после принятия 07.06.1904 закона, который протоколам дознаний о государственных преступлениях придал значение следственных актов, на практике присутствие прокуратуры стало признаваться обязательным при проведении всех следственных действий. Например, прокурор Киевской судебной палаты 27.09.1904 предложил начальникам губернских жандармских управлений обо всех предполагаемых следственных действиях заблаговременно уведомлять прокуроров окружных судов с таким расчетом времени, чтобы командированные ими для надзора работники прокуратуры могли присутствовать при всех следственных действиях. А департамент полиции в ноябре 1904 г. разъяснил, что время производства отдельных следственных действий жандармский офицер должен назначать только по предварительному согласованию с работником прокуратуры, наблюдающим за производством дознания. Если же в согласованное время работник прокуратуры не прибыл, то производство намеченного следственного действия необходимо было отложить до его прибытия или до другого согласованного с ним более удобного времени. В отсутствие работника прокуратуры, не прибывшего к назначенному им самим времени, следственные действия могли быть проведены только в виде исключения в случаях совершенной невозможности отложить их производство без ущерба для дела; однако об этом необходимо было поставить в известность прокуратуру. И практика показала, что по дознаниям о государственных преступлениях при проведении следственных действий работники прокуратуры присутствовали не всегда. Специальное пособие для чинов жандармерии разъясняло, что акты, которые были составлены в присутствии работника прокуратуры, он должен был подписать. И на практике работники прокуратуры, присутствовавшие при проведении конкретных следственных действий, в некоторых случаях действительно подписывали протоколы. Однако закон такое требование не предусматривал. О необязательности подписей прокуроров разъясняло и жандармское начальство. В связи с этим неточным является утверждение Т.М. Лаврик о том, что «акты, которые были составлены в присутствии прокурора, в обязательном порядке должны были быть им подписаны». Прокуратура осуществляла надзор также путем изучения материалов дознания, которые жандармерия представляла ей после окончания расследования или которые прокуратура затребовала для проверки по своей инициативе. По результатам изучения дел прокуратура имела право требовать дополнения дознания (ст. 2618 УУС). В то же время во многих случаях прокуратура направляла в суд дела, по которым не были собраны достаточные доказательства. Об этом свидетельствует большое количество оправдательных приговоров по политическим делам. Например, в 1910 г. оправдан почти каждый третий подсудимый (1 335 чел., т.е. 30,7%). Объясняя в 1908 г. министру юстиции причины оправдательных приговоров по политическим делам, председатель Томского окружного суда говорил о том, что эти дела прокуратура направляла «совершенно не в обычном порядке», так как по ним обвинительные акты составлялись и «в таких случаях, когда по другим делам, несомненно, было бы направление дела на прекращение за недостаточностью данных». Бывший начальник Киевского охранного отделения А. И. Спиридович в своих воспоминаниях писал: «Прокурорское око смотрело зорко, и мы очень считались с ним». Осуществляя надзор, прокуроры выявляли различные нарушения, в том числе факты фальсификаций, подбрасывания доказательств совершения государственных преступлений и т.п. Прокуратура реагировала на такие нарушения и доводила дела до суда, а министр юстиции о выявленных нарушениях докладывал императору. В связи с этим нельзя согласиться с категорическим выводом А.Г. Короткова о том, что по политическим делам прокурорский надзор «осуществлялся чисто номинально». В то же время такие факты не исключались, так как, по замечанию К.П. Краковского, в ходе реализации закона от 19.05.1871 между прокуратурой и жандармерией постепенно установились новые отношения. На практике были примеры, особенно в начале ХХ в., когда прокуратура не только не реагировала на нарушения, но и попустительствовала им, когда при производстве дознания товарищи прокурора «дремали». По этому поводу А.Ф. Кони еще в 1878 г. отмечал, что прокурор стал нередко утрачивать «свое первоначальное значение блюстителя закона и беспристрастного наблюдателя за правильностью действий лица, производящего дознание». Вопрос о нарушениях со стороны прокуратуры в 1907 г. был даже предметом обсуждения в Государственной думе. Факты явных нарушений закона «отдельными представителями прокуратуры» признавали и сами работники прокуратуры. С учетом изложенного спорным представляется вывод Ю.М. Горячковской и А.Г. Короткова о том, что в период 1870-80-х годов прокуратура «утратила реальные полномочия по надзору за законностью уголовного преследования государственных преступлений». В действительности же вопрос был не в законодательной сфере (в отношении формального дознания закон не лишал прокуратуру ее надзорных полномочий), а в правоприменительной деятельности. По оценке в 1907 г. бывшего прокурорского работника и директора департамента полиции А.А. Лопухина, влияние прокуратуры на ход дознания имело «случайный» характер, однако и такой надзор для жандармерии «оказался чрезмерно стеснительным». Жандармы в некоторых случаях жаловались на то, что на почве формальностей прокуратура стремилась воспрепятствовать раскрытию противоправительственных преступлений. Для выявления политических преступлений часто применялись способы, которые не отличались своей этичностью и были связаны с нарушением свободы частных лиц, применение которых закон допускал только для расследования уже выявленного преступления и только при наличии достаточных фактических оснований. А в связи с тем, что прокуратура реагировала на выявляемые нарушения, прокурорский надзор рассматривался как определенная преграда действиям жандармерии. Средством преодоления этой преграды в период обострения революционной ситуации стали Временные правила от 01.09.1878 об особых мерах к ограждению общественного спокойствия, а затем - Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14.08.1881, которые наделили жандармерию и полицию особыми полномочиями, не подлежавшими прокурорскому надзору. А.А. Лопухин, еще являясь директором департамента полиции, 28.12.1904 отметил, что действия, стоявшие «на границе между легальным и недозволенным», не имели определенных признаков государственных преступлений и не подлежали уголовному преследованию, однако совершавшие их лица причиняли государству существенный вред. В связи с бессилием в этом вопросе полиции правительство оказалось вынужденным предусмотреть «подсобный к судебному порядок» и установить процедуру исследования, доступную полиции. В результате появился новый вид дознания (административное, охранное производство), на который, по общему признанию, не распространялся прокурорский надзор. Министерство внутренних дел в 1885 г. разъяснило, что дознание на основании Положения об охране проводится без участия прокуратуры. Комитет министров говорил о появлении особого «охранного производства дознаний о государственных преступлениях», которое устраняло «применение общих правил о расследованиях при участии прокуратуры». А в циркуляре прокурора Киевской судебной палаты от 30.04.1898 № 397 отмечалось, что прокурорскому надзору не подлежала не только оперативно-розыскная («разведочная») деятельность жандармерии (что было и ранее), но и действия, предпринимаемые на основании Положения об охране. Закон от 14.08.1881 предусмотрел возможность проведения охранного производства в двух случаях: 1) когда не было оснований для производства формального дознания и необходимо было собрать достаточные данные для его производства, т.е. установить признаки преступления; 2) когда необходимо было удостовериться в политической неблагонадежности лица, т.е. таких его действиях, которые, хотя и не были предусмотрены Уложением о наказаниях, однако свидетельствовали «о противоправительственном его направлении» и поэтому являлись опасными для государственного порядка и общественного спокойствия; это производство проводилось в том же порядке, как и формальное дознание, однако называлось не дознанием, а «перепиской». Первый вид охранного дознания фактически появился раньше 1881 г., однако тогда он необоснованно проводился в рамках дознания на основании закона от 19.05.1871. В связи с необоснованностью возбуждения многих формальных дознаний на основании этого закона А.Ф. Кони еще в 1878 г. отметил, что появился «особый род дознаний, производимых не о преступлении, а на предмет отыскания признаков государственного преступления». По охранному производству жандармерия и полиция имели право проводить аресты, обыски и другие следственные действия, на которые прокурорский надзор не распространялся. Так как охранное расследование проводилось без участия прокуратуры, жандармерия получила «большую свободу действий». Прокурор С.-Петербургской судебной палаты П.К. Камышанский в 1907 г. разъяснил, что, если обыски проводятся на основании Положения об охране, то судебные власти в такие действия вмешиваться не могут; обыск на основании распоряжения (ордера) градоначальника является законным, и такое распоряжение дается помимо прокурора; а прокурор «является хозяином положения» только, если обыск проводится в порядке Устава уголовного судопроизводства. Такого же взгляда придерживался и министр юстиции. Многие исследователи обращают внимание на то, что Временные правила 01.09.1878 и Положение об охране 1881 г. предоставили жандармерии и полиции право задерживать подозреваемых и проводить обыски «без санкции прокурора». Такой акцент представляется неоправданным, так как закон и до этого не наделял прокуратуру правом санкционировать обыски и аресты; такое право прокуратура не получила и в дальнейшем. Спорным представляется и утверждение А.А. Мухортова о том, что объявление местности в состоянии усиленной или чрезвычайной охраны приостанавливало действие прокурорского надзора. Неточность такого утверждения связана со смешением рассмотренных выше двух видов дознаний. В действительности же в отношении формального дознания действие прокурорского надзора не приостанавливалось даже в условиях особого положения. А в отношении дознаний, которые проводились в порядке Положения об охране, прокурорский надзор вообще не предусматривался изначально. Если в ходе охранного производства выявлялись государственные преступления, то необходимо было приступить к формальному дознанию. Наличие по политическим преступлениям двух видов дознания давало жандармерии возможность при желании искусственно избегать прокурорского надзора, переходя к охранному производству. Например, начальник Волынского губернского жандармского управления 26.06.1879 сообщил генерал-губернатору о том, что он, не доверяя Волынскому губернскому прокурору Шопену, не решился одно из дознаний проводить по закону 19.05.1871; поэтому это дознание проводилось на основании Временных правил от 01.09.1878. Бывший начальник Киевского охранного отделения А.И. Спиридович вспоминал, что по одному из дел он по разным эпизодам преступной деятельности параллельно проводил формальное дознание и охранное расследование. В результате, «кого прокуратура настаивала освобождать по дознанию, тот содержался под стражей в порядке охраны». О противодействии прокурорскому надзору говорил и бывший товарищ министра внутренних дел С.П. Белецкий. По некоторым категориям дел министерство юстиции, вслед за МВД, признавало приоритет охранного производства, т.е. их производство без прокурорского надзора. Например, циркуляр министра внутренних дел от 12.08.1897 № 7587 во всех случаях стачек и забастовок рекомендовал преимущественное направление дел в порядке Положения об охране, так как судебное преследование не всегда было возможно. В связи с этим министр юстиции 20.12.1897 циркуляром № 3516 обязал прокуроров соблюдать особую осмотрительность при возбуждении в указанных случаях формального дознания или предварительного следствия и предоставить административным и полицейским чинам преимущественное право применять правила Положения об охране. Отсутствие нормативных основ для полноценного прокурорского надзора за дознанием в порядке Положения об охране способствовало многочисленным нарушениям со стороны жандармерии и полиции, которые признавало и само министерство внутренних дел. Общепринятым является утверждение о том, что прокуратура не осуществляла надзор за дознанием, проводимым в порядке Положения об охране, которое не требовало участия в нем прокурора. Это можно понимать в том смысле, что закон не требовал согласования с прокуратурой проводимых действий, прокуроры не присутствовали при проведении следственных действий, не изучали материалы, не давали указания, не отменяли решения жандармерии и т.п. Однако постепенно некоторые нормативные акты и практика стали отводить прокуратуре определенную роль в осуществлении надзора за охранным производством. Некоторое расширение полномочий прокуратуры в этом вопросе заключалось в следующем. 1. Некоторые ведомственные нормативные акты стали обязывать жандармерию согласовывать с прокуратурой отдельные свои действия. Например, циркуляр товарища министра внутренних дел от 12.11.1885 № 2669 по фактам преступной деятельности воспитанников средних или низших учебных заведений обязал начальников жандармских управлений до проведения каких-либо следственных действий согласовывать с прокуратурой вопрос о том, необходимо ли в данном случае производство дознания. Если не было оснований для возбуждения формального дознания, то не должно было проводиться и дознание в административном порядке. 2. Прокуратуре было предоставлено право изучать материалы некоторых охранных дознаний. Циркуляр департамента полиции от 10.12.1897 № 11610 разъяснил, что по делам о рабочих стачках, волнениях и беспорядках, которые расследовались в порядке Положения об охране, начальники жандармских управлений должны безотлагательно сообщать прокурорам судебных палат о существе полученных данных, а при дальнейшем производстве дела в порядке охраны предоставлять уполномоченным работникам прокуратуры возможность знакомиться с ходом и обстоятельствами дела или же по их требованиям сообщать им эти сведения. 3. Закон не предоставлял прокуратуре право проверять обоснованность арестов, которые проводились в охранном порядке. Однако на практике в некоторых губерниях она предупреждалась о предстоящем проведении таких арестов и выясняла их основания. Кроме того, министр юстиции требовал, чтобы прокуроры осуществляли надзор за формальной стороной этого вопроса - за наличием постановлений об аресте и за соблюдением сроков содержания под стражей. И на практике прокуроры нередко требовали освобождения задержанных, в отношении которых не были продлены сроки ареста. 4. В некоторых губерниях перед групповыми «ликвидациями» начальники жандармерии докладывали прокурору положение дела, и для наблюдения за будущим дознанием назначался товарищ прокурора. Сразу же после производства обыска товарищ прокурора вместе с жандармами осматривал вещественные доказательства и давал необходимые указания и разъяснения. 5. По указаниям министра юстиции прокуроры давали оценку имевшихся в жандармских управлениях и в охранных отделениях негласных сведений и результатов проведенных в охранном порядке арестов и обысков для решения вопроса о необходимости возбуждения уголовного преследования. Например, министр юстиции М. Акимов 28.01.1906 по просьбе министра внутренних дел обязал прокуроров окружных судов в случае обращения к ним начальников губернских жандармских управлений оказать им содействие в выяснении того, кто из содержащихся под стражей в порядке положения об охране может быть немедленно привлечен к формальному дознанию или предварительному следствию и по какой статье закона. А новый министр юстиции И.Г. Щегловитов по просьбе министра внутренних дел 14.07.1906 циркуляром № 3768 поручил подчиненным прокурорам безотлагательно (т.е. уже без обращения к ним жандармерии) ознакомиться с материалами «ликвидаций» для решения совместно с начальниками ГЖУ вопроса о том, какие дела могли бы быть направлены для производства предварительного следствия или формального дознания и какие подлежат направлению для решения вопроса об административной высылке лиц на основании Положения об охране. 6. Достаточность оснований для уголовного преследования прокуроры должны были изучать и по собственной инициативе. Например, прокурор Харьковской судебной палаты С.С. Хрулев из копий постановлений об арестах в порядке Положения об охране установил, что задержанные нередко обвинялись в совершении государственных или даже общеуголовных преступлений. В связи с этим он 19.09.1906 потребовал, чтобы прокуроры окружных судов изучали поступающие к ним копии постановлений об арестах и рассматривали вопрос о необходимости возбуждения формального дознания или предварительного следствия. 7. В наиболее важных случаях при наличии соответствующих запросов прокуроры проверяли законность проведенных обысков. Например, прокурор С.-Петербургской судебной палаты П.К. Камышанский 05.05.1907 по вызову членов Государственной думы выехал на место проведения обыска в квартире депутата Озола и подтвердил его законность как проводившегося по ордеру охранного отделения на основании Положения об охране. А в Омске прокуратура признала необоснованным обыск, который в октябре 1908 г. на основании военного положения был проведен у члена Омского окружного суда Кудрявого по инициативе губернатора и по распоряжению начальника Омского жандармского управления. Таким образом, можно сделать вывод о том, что прокурорский надзор и руководство дознанием по политическим делам имел ограниченные правовые возможности. При этом по сравнению с руководством и надзором за полицейским дознанием по общим преступлениям формальное дознание по политическим преступлениям находилось под более тщательным надзором прокуратуры, которая реагировала (хотя и не всегда) на выявляемые нарушения. В то же время охранное производство, которое в наибольшей степени затрагивало личную неприкосновенность граждан, закон почти полностью вывел из-под прокурорского надзора. Несмотря на это, постепенно ведомственные нормативные акты и практическая деятельность выработали некоторые формы осуществления прокурорского надзора и за охранным производством.

About the authors

V P Gorbachev

Donetsk Regional Bar Association

Email: gorvp58@mail.ru

References

Supplementary files