Государственные регистры сведений о населении в субъектах Российской Федерации в свете выхода закона «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации»

Полный текст

В настоящее время вопросы цифровизации, идентификации личности, осуществления государственных и муниципальных услуг в удобном для населения формате, эффективного межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов являются наиболее актуальными и определяющими вектор развития российской экономики и права. Об этом, в частности, говорится в Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»² и в утвержденной национальной программе «Цифровая экономика 2024»³. К указанным актам необходимо отнести и Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»⁴, целью издания которого было, в частности, достижение «цифровой трансформации» и «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, таких как здравоохранение, образование, и государственного управления; увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95 процентов; увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателями 2019 г. и т. д.

Очевидно, что первоочередное внимание, развитие и стремление к цифровой трансформации наиболее явно проявляется в последнее десятилетие, однако нельзя утверждать, что ранее отсутствовали попытки и механизмы достижения цифровой трансформации в области государственного управления, предоставлении государственных и муниципальных услуг и идентификации населения. Последнее прежде всего выражается принятием постановления Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)»⁵, целями которой согласно паспорту являются:

• повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти;
• повышение оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг;
• внедрение единых стандартов обслуживания населения; повышение эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий;
• повышение эффективности управления внедрением информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти и др.

Частью федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)», утвержденной Правительством РФ в 2002 г. (далее по тексту — постановление Правительства № 65), является и создание государственных регистров населения (далее по тексту — ГРН) в субъектах Российской Федерации. Государственные регистры населения были созданы в двух субъектах Федерации: постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.09.2004 № 1472 «Об утверждении Положения о Государственном регистре населения Санкт-Петербурга»⁶ в г. Санкт-Петербурге и постановлением Администрации Псковской области от 16.09.2010 № 348 «О создании государственной информационной системы «Регистр населения Псковской области»⁷ в Псковской области.

Несмотря на принятое постановление Правительства РФ № 65 и поставленные последним задачи перед органами государственной власти, на практике существовали проблемы в реализации программы «Электронная Россия».

Во-первых, внедрение ГРН осуществлялось в условиях «правового пробела». Вступившее в юридическую силу 28 января 2002 г. постановление Правительства РФ № 65 стало одним из первых нормативно-правовых актов, ставивших предметом правового регулирования цифровизацию и трансформацию права, экономики, предоставления государственных и муниципальных услуг, эффективного взаимодействия общества и государства, муниципальных органов и органов государственной власти между собой. Федеральный закон № 152 «О персональных данных»⁸ был принят только спустя четыре года после начала действия и реализации программы «Электронная Россия».

В условиях отсутствия смежного федерального законодательства не существовало правовой дефиниции государственного регистра населения на муниципальном, региональном, федеральном уровнях, а также четкого регламента использования ГРН [1, с. 2]. Восполнять пробелы были призваны региональные акты: постановление Правительства Санкт-Петербурга «Об утверждении Положения о Государственном регистре населения Санкт-Петербурга» 2004 г. и принятое в 2010 г. постановление Администрации Псковской области «О создании государственной информационной системы «Регистр населения Псковской области». На практике в указанные правовые акты несколько раз вносились изменения в связи с превышением пределов полномочий региональных властей. Так, в частности, в Положении Санкт-Петербурга был убран пункт о сборе данных из органов ЗАГС⁹.

Во-вторых, ГРН не могла реализовываться без нарушения прав и свобод человека и гражданина в части неразглашения персональных данных, в нарушение ч. 1 ст. 23 Конституции РФ¹⁰ о сохранении личной и семейной тайны и неприкосновенности частной жизни.

Необходимо отметить, что не все правоведы согласны с тем, что реализация ГРН идет вразрез с Конституцией РФ. Так в качестве аргумента используется тезис о том, что система ГРН предполагает наличие персональных данных, не относящихся к личной тайне физического лица, и, в связи с этим, невозможно нарушение ч. 1 ст. 23 Конституции РФ [2, с. 30]. В условиях отсутствия специализированного закона на момент реализации программы «Электронная Россия» указанный подход вполне мог стать основой для легитимации программы.

В отсутствие российского федерального закона в качестве источника права, регулирующего вопросы безопасности и защиты персональных данных при их передаче и обработке, российские правоведы предлагают использовать «Конвенцию о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных»¹¹, подписанную и ратифицированную Российской Федерацией [3, с. 20]. Действительно, во время вступления в силу постановления Правительства РФ № 65 и принятия целевой федеральной программы «Цифровая Россия», а также во время создания ГРН в отдельных субъектах РФ уже вступил в юридическую силу указанный международный нормативно-правовой акт. Однако нельзя не отметить, что единственный правовой акт, принятый в 1981 г., уже не отвечал условиям современной жизни, в частности новым компьютерным технологиям и иным цифровым разработкам. Также необходимо указать, что названная конвенция содержит положение об обязанности сторон, содержание которой заключается в принятии всех необходимых мер по обеспечению защиты персональных данных, прежде всего, в своем национальном праве, что было сделано лишь после принятия ФЗ «О защите персональных данных» в 2006 г.

Таким образом, по мнению авторов, принятая в 1981 г. «Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных», очевидно, не может считаться основным регулирующим нормативно-правовым актом. Также очевидно, что законодатель спешил с созданием информационного регистра без должного правового обеспечения¹².

Во-вторых, говоря о проблемах создания ГРН и цифровой трансформации государственных и муниципальных услуг, необходимо говорить о значительных финансовых вложениях субъекта для реализации программы, утвержденной постановлением Правительства № 65. В соответствии с п. 3 указанного постановления и паспортом федеральной целевой программы «Электронная Россия», субъекты РФ принимают активное участие не только в обеспечении информационной поддержки населения по вопросам деятельности органов государственной власти, трудоустройства и занятости, социально-экономическом развитии региона и т. д., но и в финансировании важнейших государственных проектов, в частности вышеуказанной программы. В связи с отсутствием должного финансирования ГРН не могла быть реализована во всех субъектах России [2, с. 30]. Указанная проблема возникла, во-первых, из-за недостаточности федеральных средств, выделенных на создание ГРН и достижение целей программы «Электронная Россия», а также ввиду непосильных затрат за счет средств регионального бюджета. Также необходимо принять во внимание и то, что в некоторых регионах отсутствует развитая информационно-коммуникационная инфраструктура, в частности телекоммуникационная сеть «Интернет», что повышает затраты на ее создание.

Таким образом, существует пробел между относительно слабо развитыми в техническом отношении субъектами РФ и «преуспевающими» регионами уже с распространенной информационной, телекоммуникационной инфраструктурой, из-за чего также возникают проблемы, связанные с реализацией поставленных задач и целей по созданию ГРН во всех субъектах РФ.

Рассматриваемое постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)» принято более 19 лет назад, и в связи с этим большинство существовавших проблем решены, в частности, были приняты важнейшие нормативно-правовые акты в сфере защиты персональных данных (ФЗ «О персональных данных»), а также федеральный закон № 168-ФЗ «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» от 8 июня 2020 г.¹³, закрепляющий правовые основы информационного регистра населения, включая его принципы, цели и задачи, а также сведения, содержащиеся о личности в регистре населения, таким образом, устраняя существующие неточности.

По мнению авторов, принятый ФЗ № 168, ставящий предметом правового регулирования установление правовых основ единого федерального регистра населения, нарушает права и свободы человека и гражданина в части неприкосновенности частной жизни. Безусловно, Федеральный закон о регистре сведений о населении основывается на легитимирующих правовых нормах. Однако легитимирующее обоснование вовсе не означает полное соответствие праву. Нельзя не согласиться с утверждением, что государство в лице соответствующего органа всегда сможет создать для себя максимально благоприятные условия для обработки персональных данных граждан, не руководствуясь ни интересами последних, ни интересами общества и бизнеса¹⁴. Для устранения такого варианта событий ФЗ о регистре должен соответствовать и принципу федерального закона о регистре, отображенному в ст. 5 (в части недопустимости объединения баз данных), и Конституции Российской Федерации (ст. 23 о неприкосновенности частной жизни).

Неприкосновенность частной жизни является конституционной гарантией, понятие и содержание которой нормативно не закреплено, и в связи с этим вплоть до 2012 г. существовала неясность. Конституционным судом в определении от 28.06.2012 № 1253-О отмечается, что частная жизнь — это та область жизнедеятельности человека, которая относится к отдельному лицу, касается только его и не подлежит контролю со стороны общества и государства, а также отдельно говорится и о том, что неприкосновенность частной жизни включает в себя запрет сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия. На основании ч. 2 ст. 7 ФЗ № 168 очевидно, что включению в единый федеральный реестр подлежат персональные данные, которые в то же время составляют его личную и семейную тайну, тем самым, автоматическое включение в реестр персональных данных будет являться нарушением конституционной гарантии человека и гражданина.

Недавно принятый ФЗ № 168, ставящий своим предметом правового регулирования создание единой федеральной системы персональных данных, будет реализован, в частности, с использованием сведений из региональных государственных регистров населения, о чем, например, свидетельствуют п. 5 и п. 6 ст. 11 указанного нормативно-правового акта. Рассматриваемый закон «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации», вступил в силу 8 июня, однако лишь в части и немало положений остались «неактивными», окончательно указанный акт вступит в силу лишь в 2026 г., и до 2023 г. продолжают действие созданные ранее ГРН в субъектах РФ, что подтверждается ч. 8 ст. 14 ФЗ № 168.

Создание информационных регистров не является популярной мерой среди населения России. Так, негативная позиция граждан не допустила появления подробной нормы об общефедеральном государственном регистре в федеральном законе о персональных данных¹⁵. Несмотря на протесты населения, руководство государства демонстрирует упорство в создании баз персональных данных без возможности отказа от подобной практики. Похоже, что агрессивная цифровизация — это путь достижения «цифровой трансформации» и «цифровой зрелости» в России.

Примечания:

1 Работа выполнена при финансовой поддержке Гранта Президента РФ № НШ-2668-2020.6 «Национально-культурные и цифровые тренды социально-экономического и политико-правового развития Российской Федерации в XXI веке».

2 О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.10.2020).

3 О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (вместе с «Положением о системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»): постановление Правительства РФ от 02.03.2019 № 234 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.10.2020).

4 О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года: указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.10.2020).

5 О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)»: постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.10.2020).

6 Об утверждении Положения о Государственном регистре населения Санкт-Петербурга: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 07.09.2004 № 1472 //СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.10.2020).

7 О создании государственной информационной системы «Регистр населения Псковской области»: постановление Администрации Псковской области от 16.09.2010 № 348 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.10.2020).

8 О персональных данных: федеральный закон от 27.07.2006 г. № 152 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.10.2020).

9 Решение от 22.12.2005 № 3-451/05 Санкт-Петербургского городского суда г. Санкт-Петербург // СПС «Судебные и нормативные акты РФ» (дата обращения: 04.10.2020).

10 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.10.2020).

11 О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных: конвенция Совета Европы от 28.01.1981 // СПС «Гарант» (дата обращения: 04.10.2020).

12 Зорькин В.Д. Право в цифровом мире // Российская газета. 2018. № 7578.

13 О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации: федеральный закон от 08.06.2020 № 168 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.10.2020).

14 Савельев А.И. Научно-практический постатейный комментарий к Федеральному закону «О персональных данных» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.10.2020).

15 Там же.

Об авторах

Дарья Анатольевна Петрова

Автор, ответственный за переписку.
Email: sumarusya@yandex.ru

кандидат политических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права

Антон Дмитриевич Зотов

Email: anton234845@gmail.com

студент юридической школы

Список литературы

Дополнительные файлы