Федеральная территория: развитие конституционно-правового регулирования

Полный текст

В результате проведенной конституционной реформы 2020 г. в Конституции Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 67 был закреплен статус нового публично-правого образования, а именно федеральной территории. Подобная поправка была направлена на регулирование территориального устройства государства. Создаваемые федеральные территории могут образовываться в рамках федерального закона. Одной из особенностей подобных территорий является их тип публично-правого образования в сравнении с другими субъектами Российской Федерации.

Уже сейчас отмечается, как развивается правовое регулирование нового публично-правового образования и какие с ним происходят изменения. Текущие пробелы, образующиеся в законодательстве в части правового регулирования федеральных территорий, еще не выявлены в полной мере, а порядок осуществления публичной власти на федеральной территории уже претерпевает изменения в связи с совершенствованием российского законодательства.

Как было отмечено выше, новый тип организации власти зафиксирован в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ. Первоначально правовой порядок формирования федеральных территорий закреплен в Законе о поправке к Конституции от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». На первый взгляд, создание федеральных территорий представляется возможным с соблюдением требований и предписаний, установленных в нормативно-правовых актах. Однако такое предположение преждевременное. Предполагается, что подобный подход будет закреплен в последующем, а организация публичной власти на федеральных территориях будет регулироваться федеральным законом [1, с. 21–25]. Сейчас такого порядка, закрепленного на законодательном уровне, еще не разработано.

Правовой статус федеральной территории «Сириус» регулируется действующим Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории “Сириус”» (далее ― Закон № 437-ФЗ)¹. В данном законе закреплено правовое регулирование организации публичной власти в новом федерально-правовом образовании, в том числе и особенности, свойственные публично правовому статусу федеральной территории, описанные ниже.

В первую очередь, необходимо провести анализ изложения и закрепления в нормативно-правовых источниках термина «федеральная территория». В Конституции РФ, а именно в ч. 1 ст. 67, указано, что «на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом»². Термин «федеральная территория» введен, однако, несмотря на фактическое присутствие, в научной среде уже зародилась дискуссия относительно его толкования. Такому положению способствует и то, что определение «федеральная территория» так и не закреплено на законодательном уровне. Это позволяет выделить присутствие дискуссии по данному вопросу как одну из проблем правового регулирования статуса федеральных территорий.

Второй не менее важной особенностью является законодательное регулирование и закрепление статуса федеральных территорий нормативно. Закон № 437-ФЗ определяет федеральную территорию как публично-правовое образование, имеющее общегосударственное значение [2, с. 51–58]. Также федеральный закон детализирует организацию и особенности осуществления публичной власти на федеральной территории «Сириус». Федеральная территория «Сириус» действует на основании собственного федерального закона и внутреннего Устава. Необходимо отметить, что правовое регулирование организации публичной власти на федеральной территории «Сириус» претерпевает изменения. Новеллы в данной части вступили в силу 10 июля 2023 г. на основании Федерального закона от 10.07.2023 № 287-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»³.

В соответствии с Федеральным законом основные изменения относятся к главе 4 Закона № 437-ФЗ, а именно к организации публичной власти на федеральной территории «Сириус». Внешний финансовый контроль на федеральной территории осуществляется отдельным органом ― контрольно-счетным органом федеральной территории «Сириус». Ранее подобный контроль осуществлялся в соответствии с законодательством Российской Федерации. Отметим, что контрольно-счетный орган федеральной территории «Сириус» стал основным в системе органов федеральной территории наряду с органами публичной власти, избирательной комиссией федеральной территории «Сириус» и иными органами, создаваемыми на федеральной территории в случаях, предусмотренных Уставом.

Дополнительной особенностью Федерального закона, внесшего изменения в Закон № 437-ФЗ, является уделение особого внимания соблюдению Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»⁴. В Законе № 437-ФЗ закреплена процедура увольнения представителей органов публичной власти федеральной территории, таких как члены Совета федеральной территории «Сириус», председатель Совета федеральной территории «Сириус», заместитель председателя Совета федеральной территории «Сириус», а также глава администрации федеральной территории «Сириус».

Анализ данных поправок и документации Законопроекта № 266491-8⁵ позволяет предположить, что основанием для внесения изменений послужила цель соблюдения современного бюджетного законодательства Российской Федерации, а также Федерального закона от 06.03.02020 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Кроме того, внесенные поправки направлены на расширение контроля за соблюдением порядка реализации своих полномочий органами публичной власти федеральной территории «Сириус».

Детальнее необходимо описать систему органов публичной власти федеральной территории «Сириус», значимость которых возрастает с каждым годом с момента вступления в силу Закона № 437-ФЗ.

Система органов публичной власти федеральной территории «Сириус» состоит из:

• органов публичной власти, включая Совет федеральной территории;
• контрольно-счетного органа;
• администрации.

В Совет федеральной территории (далее ― Совет) входят 17 членов. Девять членов Совета избираются населением, трое назначаются Указом Президента РФ, трое назначаются по распоряжению Правительства РФ и один назначается распоряжением Краснодарского края (субъекта, из которого произошло выделение федеральной территории «Сириус»). Совет федеральной территории выполняет функцию ключевого органа правления. Совет назначает Главу администрации федеральной территории, входящего в Совет.

Также к обязанностям вышеупомянутых органов публичной власти относится осуществление местного самоуправления. Органы публичной власти взаимодействуют с федеральными органами государственной власти Российской Федерации напрямую. Как известно, между двумя звеньями имеются еще муниципальный и региональный уровень власти. Однако при взаимодействии органы публичной власти федеральной территории могут их миновать. Это было реализовано с целью прямого взаимодействия с Президентом РФ⁶. Немаловажное значение играет тот момент, что фактически органы государственной власти Краснодарского края не имеют значимого влияния на публичную власть в федеральной территории «Сириус», кроме единственного члена в Совете.

Приведенное выше описание позволяет отметить свойственную для федеральных территорий особенность, а именно автономность федеральной территории. Подобная автономность закрепляется за федеральной территорией при отделении ее от субъекта Российской Федерации.

В научной среде отмечаются дискуссии относительно процесса становления новых территориальных единиц и объяснения выбора именно способа отделения федеральной территории от субъекта. Подобный подход не является тождественным истории становления федеральных территорий в иностранных государствах. В зарубежной практике тип управления на федеральных территориях отличается и приобретает собственные черты, характерные для того или иного государства, его устройства. Например, штаты или провинции. В процессе исторического преобразования штаты и провинции, а также иные пространства под федеральным управлением становились частью субъекта федерации либо объединялись для новых самостоятельных территорий, где система публичной власти носила подконтрольный формат или была автономной.

Случаи, когда субъект распадался на отдельные федеральные территории, встречались в мировой истории. В 2019 г. в Индийском Союзе штат Джамму и Кашмир перестал существовать и разделился на две союзные территории. В Конституции того же Индийского Союза предусмотрена централизованная реорганизация федеративного состава, имеется самостоятельный механизм отторжения территории. В Конституции Российской Федерации подобного механизма еще не предусмотрено. Его неприменение основано на том, что текущий опыт выделения федеральной территории из состава субъекта достаточно успешен, к тому же индийская и российские модели формирования федеральных территорий не идентичны, и механизм отторжения территории нарушает конституционные основы Российской Федерации, в частности речь идет о прекращении существования субъекта, который был бы разделен на несколько федеральных территорий.

В текущем российском законодательстве отсутствует регулирование вопросов создания или упразднения потенциальных федеральных территорий, которые будут выделяться из субъектов Российской Федерации. И это тоже становится основанием для новых обсуждений.

В конституционно-правовой среде встречаются различные позиции относительно Закона № 437-ФЗ. К одному из существенных вопросов данных дискуссий относится организация и осуществление публичной власти, а именно роль населения. В Законе № 437-ФЗ, в Уставе федеральной территории отсутствует правовое регулирование вопроса об участии местного населения в выборах органов государственной власти субъекта, из которого федеральная территория была образована, Краснодарского края, так же не поднимается этот вопрос и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации. Подобный пробел обуславливает появление в последующем ограничений прав местного населения федеральной территории «Сириус» или иных федеральных территорий, образованных в будущем.

Дополнительно стоит отметить, что в первых проектах Закона № 437-ФЗ были включены государственные должности федеральной территории и государственная гражданская служба федеральной территории. Но в последующих редакциях законопроекта они были исключены [3, с. 28–33].

Согласно Конституции Российской Федерации предусмотрено три варианта собственности по критерию принадлежности прав: частная, государственная и муниципальная. Так как у федеральной территории имеется своя собственность, в таком случае ее можно отнести и к государственной. Однако в данной части возникает дихотомия права. Если собственность относится к государственной, то она относится либо к федеральной, либо к региональной. В связи с чем собственником имущества фактически является Российская Федерация или субъект Российской Федерации, а не федеральная территория. Отсюда вытекает, что конструкция федеральной территории, с точки зрения собственника, требует создания и закрепления на законодательном уровне самостоятельной категории государственной собственности.

Дополнительно необходимо описать изменения, происходящие в налоговом законодательстве и затрагивающие регулирование законодательства в федеральной территории «Сириус». Так, в соответствии с Налоговым кодексом РФ до 1 января 2022 г., до момента вступления в силу Федерального закона от 11.06.2021 № 199-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 1 и 2 Федерального закона „О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход»” в связи с принятием Федерального закона „О Федеральной территории „Сириус”», в федеральной территории применялись нормативно правовые акты муниципального образования, городского округа Сочи Краснодарского края о налогах и сборах, действовавших в соответствии с Налоговым кодексом РФ⁷. С момента вступления в силу вышеупомянутого федерального закона в федеральной территории процесс начала действия или прекращения действия региональных налогов и сборов претерпел изменения. Основное изменение связано с тем, что региональные налоги вводятся в действие и прекращают действие в федеральной территории «Сириус» в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Кроме того, местные налоги и сборы устанавливаются и нормативными актами представительного органа федеральной территории «Сириус» о местных налогах и сборах.

Предоставляемые налоговые льготы в части местных налогов устанавливаются и отменяются как Налоговым кодексом РФ, так и нормативными актами представительного органа федеральной территории «Сириус» о местных налогах и сборах.

Правотворчество в сфере налогового законодательства на федеральной территории «Сириус» продолжает претерпевать изменения. Так, ст. 372.1 Налогового кодекса РФ была дополнена в соответствии с Федеральным законом от 29.05.2023 № 200-ФЗ «О внесении изменений в статьи 217 и 372.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»⁸. В ст. 372.1 Налогового кодекса РФ определяются особенности установления налога и налогообложения в федеральной территории «Сириус». С 29.05.2023 от уплаты налога в федеральной территории «Сириус» освобождены объекты недвижимости образовательных и спортивных организаций на территории «Сириус». Нововведение распространяется на объекты, введенные в эксплуатацию с 1 января 2022 г. и площадью более 15 000 квадратных метров. Данная норма, действующая с середины 2023 г. и распространяющая свое действие на исчисление и уплату налога на имущество организаций начиная с налогового периода 2023 г., позволяет отметить наличие стремления у населения, занимающегося коммерческой и некоммерческой деятельностью, к расширению территориальных границ федеральной территории [4, с. 5]. Можно допустить, что подобное льготное налогообложение в последующем будет распространяться не только на федеральную территорию «Сириус», но и иные федеральные территории. Однако в ст. 372.1 упоминается только федеральная территория «Сириус», что демонстрирует разовость применения налоговых льгот к федеральным территориям.

Анализируя зарубежный опыт правового регулирования федеральных территорий или публично-правовых образований, схожих по правовому регулированию с федеральными территориями в Российской Федерации, можно выделить две основные группы: столичные территории и федеральные территории. К первой категории можно отнести такие государства, как Австралия, Канада, Малайзия. Ко второй же относятся такие государства, как Соединенные Штаты Америки, Федеративная Республика Бразилия, Австралия.

При разграничении двух категорий федеральных территорий за пример взята Конституция Индии. Руководство нестоличными федеральными территориями осуществляется должностными лицами, назначаемыми именно на федеральные территории. В данных федеральных территориях управление осуществляется из федерального центра. Столичные федеральные территории, напротив, обладают большей автономией, как, например, столица Индии ― Дели. В ней представлены избираемые органы законодательной власти и самостоятельно назначаемые органы исполнительной власти. Данные органы подконтрольны федеральному центру.

Продолжая проведение анализа федеральных территорий в зарубежных государствах, следует отметить, что столичные территории могут подразделяться на независимые от федерального центра округа и подконтрольные федеральному центру округа. К независимым от федерального центра относятся федеральный округ Бразилиа. В Конституции Бразилии федеральный округ является полноправным территориальным образованием, где органы государственной власти федерального округа равны по статусу и наделены аналогичным объемом прав и обязанностей, как и органы государственной власти других штатов Бразилии. Однако само устройство обладает особенностями, характерными для данного территориального института. Например, граждане, проживающие на его территории, ограничены в праве местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления находятся в ведении органов власти федерального округа [5, p. 164]. Данный тип федеральных территорий можно сравнить с российской моделью. При этом стоит учесть, что российская модель является самостоятельной и не аналогична бразильской модели формирования федеральных территорий.

При создании нестоличных федеральных территорий преследуются различные цели. В Канаде подобные территории формируются с учетом этнической составляющей населения, в Малайзии статусом федеральных территорий наделены экономические и административные центры, они выступают как муниципалитеты, изъятые от региональных органов власти, и существуют на местном уровне [6, p. 295].

Вышеупомянутые примеры позволяют выделить различия между федеральными территориями в иностранных государствах и в Российской Федерации. Первое различие ― цели создания федеральных территорий. Наиболее приближенной моделью федеральных территорий к отечественному праву можно назвать Малайзию, однако видится явное расхождение по территориальному признаку. Если в Российской Федерации федеральная территория ― это небольшая территория особого значения, то в Малайзии создание федеральных территорий происходит на уровне экономического или административного центра-города [7, p. 498–499]. Второй отличительный аспект ― это формат организации публичной власти на федеральных территориях в Российской Федерации и зарубежных государствах. В Канаде и Индии публичная власть реализуется региональными органами или органами с присвоенным статусом местных органов власти, как, например, в Малайзии. В Российской Федерации публичная власть на федеральной территории ― это новый тип органов федерального управления, который создается дополнительно. Смежный вопрос осуществления публичной власти на федеральных территориях относится и к полномочиям органов. В иностранных государствах объем полномочий формируется из существующих, путем уменьшения полномочий органов или же передачей таких полномочий, но не созданием новых типов публично-правовых органов.

В связи с вышеизложенным, при сравнении моделей создания и реализации публичной власти на федеральных территориях в иностранных государствах и в Российской Федерации, значимым является то, что в настоящей модели создания и правового регулирования федеральные территории в Российской Федерации ― это достаточно новый правовой институт, имеющий лишь некоторые сходства с федеральными территориями, округами других государств. Но при этом представляется возможным имплементировать подходящие элементы из иностранных моделей регулирования федеральных территорий и использовать их в российской правовой системе. Например, назначение представителей органов исполнительной и законодательной власти Президентом РФ.

Таким образом, при изучении правового статуса федеральных территорий отмечается, что в отечественном законодательстве регулирование осуществляется на основании отдельного федерального закона. При выборе данного способа правого регулирования законодатель учитывает особенности единственной существующей федеральной территории. Но стоит учесть и иные способы правового регулирования публично-правового образования. Так, например, перспективным видится подход правовой кодификации законодательства о федеральных территориях. С помощью кодификации законодатель сможет закрепить статус федеральных территорий в общем законе. В нем могут присутствовать положения, регулирующие такие вопросы, как цели создания федеральных территорий, порядок создания федеральных территорий, процедура и порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов публичной власти федеральных территорий, положения о порядке учета мнения субъекта Российской Федерации и жителей муниципального образования. Федеральный закон «О федеральной территории “Сириус”» может стать основополагающим источником права, на основании которого будет создан общий федеральный закон, регулирующий вышеупомянутые вопросы не только для одного нового публично-правового образования, но и для иных, создаваемых в последующем на территории Российской Федерации.

¹ Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории „Сириус”» // СПС «КонсультантПлюс».

² Конституция Российской Федерации: новая редакция: с комментариями Конституционного Суда РФ. Москва: Проспект, 2020, С. 116.

³ Федеральный закон от 10.07.2023 № 287-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

⁴ Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «О противодействии коррупции» // СПС «КонсультантПлюс».

⁵ Паспорт проекта Федерального закона № 266491-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения состава и особенностей полномочий органов публичной власти федеральной территории «Сириус»)» // СПС «КонсультантПлюс».

⁶ Сочинский округ Колумбия ― почему центр «Сириус» станет федеральной территорией / А. Пушкарская, С. Козловский, О. Шамина, Т. Сазонов // СПС «КонсультантПлюс».

⁷ Федеральный закон от 11 июня 2021 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 1 и 2 Федерального закона „О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход»” в связи с принятием Федерального закона „О федеральной территории „Сириус”» // СПС «КонсультантПлюс».

⁸ Федеральный закон от 29.05.2023 № 200-ФЗ «О внесении изменений в статьи 217 и 372.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Об авторах

Илья Александрович Семенов

Автор, ответственный за переписку.
Email: ilysem@yandex.ru
ORCID iD: 0009-0004-6991-5425

аспирант

Список литературы

Дополнительные файлы