Современное состояние и тенденции развития науки финансового права

Полный текст

Финансовое право ― это отрасль права, которая постоянно развивается. И как результат, характерной чертой норм этой отрасли права является их самая высокая мобильность по сравнению с другими отраслями права. С учетом этого на каждом отдельном отрезке времени вполне естественно говорить о каких-то новых, реально проявившихся изменениях или уже заметно наметившихся тенденциях развития этой отрасли права.

Современное состояние финансового права характеризуется заметными изменениями в предмете этой отрасли, что сейчас уже отмечено в науке. Однако очевидно, что эти изменения произошли в результате принципиально новых, уже заметно проявившихся и наметившихся тенденций в развитии финансового права.

В целом представляется, что главной тенденцией в развитии финансового права как отрасли является все более и более расширяющийся сектор финансово-правового регулирования децентрализованных финансов. Так, в советское время в науке финансового права был выделен в 1978 г. единственный финансово-правовой институт децентрализованных финансов ― институт финансов государственных предприятий (объединений) и отраслей народного хозяйства¹, что нашло отражение в учебнике «Советское финансовое право», изданном в этом же году. Этот институт финансового права научно актуален и сегодня, поскольку в новом контексте институт финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий существует и по сей день, а финансы этих субъектов, в отличие от советского времени, урегулированы Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г.²

В советское время институт финансов государственных предприятий (объединений) и отраслей народного хозяйства свидетельствовал о расширении предмета финансового права, который тогда определялся через категорию «финансовая деятельность государства», а кроме того ― о расширении системы финансового права, в которую тогда впервые помимо финансово-правовых институтов централизованных финансов стал включаться и правовой институт децентрализованных финансов. В этом смысле с 1978 г. начала меняться парадигма финансово-правового регулирования, которая стала в большей мере корреспондировать финансовой системе государства того времени, включавшей в себя не только централизованные, но и децентрализованные финансы [1].

Анализ дальнейшего развития системы финансового права показывает, что фактически финансово-правовой институт финансов государственных предприятий, появившийся в науке в последней трети XX в., открыл новый сегмент финансово-правового регулирования ― сегмент «децентрализованные финансы», который разнообразно проявился в новое время и продолжает весьма активно развиваться сегодня. Так, начиная с 2004 г. в финансово-правовой науке стали появляться диссертации, посвященные финансово-правовым исследованиям учреждений [2–4]. А в 2011 г. научный анализ государственных учреждений был уже проведен в докторской диссертации [5]. В ней отмечалось, что государственные учреждения имеют цели и задачи публичного характера. Они формируют свои финансовые фонды за счет бюджетных средств и собственных доходных источников. А в конечном итоге, существует целая система финансовых правоотношений, в которых государственные учреждения являются субъектом [5]. Видимо, интуитивное научное чувствование того, что государственные и муниципальные учреждения являются не просто субъектами финансового права, а их финансово-правовой статус тяготеет к осмыслению в качестве финансово-правового института, заставляет ученых продолжать исследования в этой области [6, 7]. В этом смысле можно говорить о тенденции формирования и осмысления в науке финансово-правового института финансов государственных и муниципальных учреждений³.

Помимо отмеченного, в современных условиях в финансово-правовой науке уже осмыслен и определен как финансово-правовой институт финансов госкорпораций. Этому способствовал целый ряд научных исследований [8–10], а также сама актуальность финансовой деятельности госкорпораций в настоящее время [11].

Наконец, сегодня в практике публичных финансов весьма активно проявляют себя публично-правовые компании. К их числу относятся: «Роскадастр», «Фонд развития территорий», «Единый заказчик в сфере строительства», «Военно-строительная компания». Однако пока в науке нет системных финансово-правовых исследований этой группы финансов. Между тем тенденция рассмотрения финансов публично-правовых компаний как финансово-правового института уже наметилась [12]. Таким образом, современная тенденция развития финансового права тяготеет к расширению этой отрасли права, в частности, за счет осмысления целого ряда децентрализованных финансов как финансово-правовых институтов. Конечно, нельзя не заметить, что сегодня есть и другие тенденции развития этой отрасли права в аспекте ее структуры. К этим тенденциям можно отнести появление следующих новых институтов финансового права: института обязательного аудита в общей части финансового права и института деофшоризации в особенной части [13]. Кроме того, в бюджетном праве вполне обоснованно выделяются институт казначейских платежей [14] и обсуждается вопрос о выделении института казначейского обслуживания. Появилась тенденция к обоснованию формирования в науке финансово-правового института возврата и зачета фискальных платежей [15].

Однако в данном случае, говоря о современном состоянии финансового права, важно акцентировать внимание именно на финансово-правовых институтах децентрализованных финансов, ибо именно они формируют сегодня новый подход к раскрытию содержания предмета финансового права. И, таким образом, определяют современное состояние этой отрасли права.

Вопрос о предмете финансового права имеет непосредственно статусное, принципиальное значение для характеристики отрасли, ибо служит главным навигатором для ориентации в правоприменении. Особенно явно это проявляется в судебной деятельности, поскольку суд в процессе рассмотрения дела должен определить: из какого отраслевого правоотношения возник спор и, соответственно, нормы какой отрасли права подлежат применению при разрешении дела.

Научная мысль сегодня тяготеет к пониманию того, что все отношения, составляющие предмет финансового права, входят в сферу публичных финансов, т.к. они опосредуют публичные денежные фонды, которые обеспечивают публичный интерес государства и муниципальных образований. Поэтому, говоря кратко, предметом финансвого права являются отношения в сфере публичных финансов, обеспечивающие публичный интерес государства и муниципальных образований.

Однако надо учитывать, что предметом финансового права логически охватываются не все отношения в сфере публичных финансов, а только те, которые обеспечивают именно государственный и муниципальный публичный интерес, а не какой-то иной. Это важно, ибо публичный интерес в обществе не ограничивается только государственным и муниципальным, он включает в себя, в частности, конфессиональные интересы, которые обеспечиваются за счет конфессиональных финансовых ресурсов, интересы различных общественных объединений (партий, народных фронтов и т.д.), которые также обеспечиваются за счет денежных фондов этих объединений и т.д. Однако отношения, составляющие предмет финансового права, идентифицируются только через публичный интерес государства и муниципальных образований.

Так сложилось исторически в силу объективных причин возникновения финансового права как правового феномена в XIX в. [16, 17].

С учетом существования финансово-правовых институтов децентрализованных финансов можно утверждать, что отношения, составляющие предмет финансового права, опосредуют централизованные и децентрализованные публичные денежные фонды.

К централизованным денежным фондам относятся:

• государственные денежные фонды,
• муниципальные денежные фонды.

К децентрализованным денежным фондам относятся:

• денежные фонды государственных и муниципальных унитарных предприятий,
• денежные фонды государственных и муниципальных учреждений,
• денежные фонды негосударственных субъектов, выполняющих возложенные на них законом или указами Президента РФ публичные задачи, обеспечивающие публичный интерес государства.

Централизованные денежные фонды государства и муниципальных образований являются самыми большими по объему и обеспечивают самые разные публичные интересы. В числе этих фондов Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ; местные бюджеты, государственные внебюджетные фонды ― Социальный фонд и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, а также территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

К децентрализованным денежным фондам относятся финансовые фонды государственных и муниципальных унитарных предприятий, денежные фонды учреждений, а также негосударственные денежные фонды, субъекты которых обременены осуществлением публичной функции. К последним сегодня следует относить, прежде всего, финансы некоммерческих организаций, в числе которых финансы государственных корпораций и публично-правовых компаний. В частности, это финансы госкорпораций «Росатом», «Роскосмос», «Агенство по страхованию вкладов» и т.д., а также финансы публично-правовых компаний «Роскадастр», «Фонд развития территорий», «Единый заказчик в сфере строительства», «Военно-строительная компания».

Движение публичных финансов, опосредующее все вышеназванные денежные фонды, осуществляется благодаря публичной финансовой деятельности, которая включает в себя: а) финансовую деятельность государства; б) финансовую деятельность муниципальных образований; в) финансовую деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также иных субъектов, выполняющих возложенные на них публичные задачи государства через негосударственные денежные фонды.

В этом смысле в данной статье хотелось бы акцентировать внимание на том, что финансовая деятельность субъектов финансового права, формирующих децентрализованные финансы (госкорпораций, публично-правовых компаний, учреждений и др.) существует как самостоятельная,[4] но в конечном итоге обеспечивает публичный интерес государства как такового и муниципальных образований.

Таким образом, нельзя не учитывать, в том числе и при определении предмета финансового права, что публичный интерес государства и муниципальных образований, на который направлено все финансово-правовое регулирование, обеспечивается как государством и муниципальными образованиями в русле их финансовой деятельности непосредственно, т.е. через органы публичной власти, так и опосредованно, т.е. через финансовую деятельность различных организаций (госкорпораций, государственных и муниципальных учреждений, публично-правовых компаний, государственных и муниципальных унитарных предприятий), специально созданных для выполнения публичных задач государства.

Благодаря финансовой деятельности государства собираются, распределяются и используются финансовые ресурсы через централизованные государственные денежные фонды. Эти денежные фонды самые большие по объему и за счет них обеспечивается выполнение всех государственных задач и функций. Вместе с тем движение публичных финансов обеспечивает и финансовая деятельность муниципальных образований. Именно благодаря этой деятельности происходит процесс собирания, распределения и использования централизованных муниципальных фондов денежных средств. Фактически за счет финансовой деятельности государства и муниципальных образований обеспечивается развитие большей части отношений, составляющих предмет финансового права. И в этом участвуют различные органы публичной власти.

Помимо отмеченного, в современных условиях собирание, распределение и использование финансовых ресурсов на публичные нужды государства и муниципальных образований осуществляют традиционно государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также государственные и муниципальные учреждения, все имущество которых, в том числе и финансовые ресурсы, является собственностью государства или муниципального образования. А они обладают на это имущество правом хозяйственного ведения или оперативного управления. Соответственно, их финансовая деятельность непосредственно обеспечивает публичные интересы собственника ― государства или муниципального образования.

Аналогичной финансовой деятельностью занимаются негосударственные субъекты, обремененные осуществлением публичной функции в интересах государства. В их числе госкорпорации и публично-правовые компании. Одна из главных причин этого явления заключается в том, что государство стало все чаще передавать решение своих задач негосударственным субъектам, на аутсорсинг, наделяя их в силу закона и указов Президента РФ соответствующими финансовыми ресурсами. Деятельность этих субъектов, поскольку она финансово направлена на обеспечение публичного интереса государства, также следует рассматривать как публичную финансовую деятельность.

Главная роль в системе отношений публичных финансов принадлежит финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Отношения сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, составляющие предмет финансового права, подразделяются в зависимости от функций финансовой деятельности на следующие группы отношений:

а) отношения мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные денежные фонды;

б) отношения распределения финансовых ресурсов государства;

в) отношения использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований;

г) отношения государственного и муниципального финансового контроля за движением финансовых ресурсов государства и муниципальных образований;

д) отношения эмиссии денежных знаков.

В первую группу включаются отношения по взиманию в бюджеты налогов и сборов; неналоговых доходов, страховых взносов и др. Во вторую группу включаются, в частности, межбюджетные отношения, т.е. отношения по выделению дотаций, субвенций, субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, а из последнего — бюджетам муниципальных образований и т.д. В третью группу включаются отношения по государственным и муниципальным расходам, т.е. по выделению денежных средств из бюджетов публично-правовых образований, и некоторые иные. В четвертую группу входят отношения по осуществлению бюджетного и налогового контроля, финансового контроля за использованием средств государственных внебюджетных фондов, финансов государственных унитарных предприятий, финансов учреждений, финансов госкорпораций и публично-правовых компаний. В пятую группу включаются все отношения в связи с эмиссией денежных знаков.

Государство непосредственно, т.е. как субъект финансового права, осуществляет финансовую деятельность через законодательные органы публичной власти. Финансовая деятельность составляет часть их компетенции (ст. 104, 106 Конституции РФ). Оно устанавливает и взимает налоги и сборы, рассматривает и утверждает бюджеты, а также рассматривает и утверждает отчеты об их исполнении. Иначе говоря, через органы законодательной власти государство реализует свои суверенные права в области финансов.

К числу уполномоченных органов государства, реализующих финансовую деятельность, относятся исполнительные органы публичной власти. Они осуществляют финансовую деятельность как часть своей компетенции или в качестве специальной компетенции. Финансовая деятельность является частью компетенции Правительства РФ, органов исполнительной власти общей компетенции на уровне субъектов РФ. Так, Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет, а органы исполнительной власти субъектов РФ — соответствующие бюджеты субъектов РФ. К органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовую деятельность, относятся Министерство финансов РФ и находящиеся в его ведении Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, а также подчиненные ему финансовые органы субъектов Федерации.

Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность через представительные и исполнительные органы муниципальных образований. Так, представительные органы муниципальных образований утверждают местный бюджет, а исполнительные органы формируют и исполняют местный бюджет. Также представительные органы вводят местные налоги (ст. 132 Конституции РФ). Кроме того, органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, получают межбюджетные трансферты в различных формах из бюджетов субъектов РФ и т.д. (ст. 100 Бюджетного кодекса РФ).

Что касается отношений, возникающих в ходе публичной финансовой деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений, а также негосударственных субъектов, обремененных осуществлением публичных задач, возложенных на них государством, то это отношения:

а) опосредующие формирование и использование финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также учреждений;

б) опосредующие формирование и в ряде случаев использование денежных фондов государственных корпораций;

в) опосредующие формирование и использование денежных фондов публично-правовых компаний.

Что касается второй группы отношений, то сегодня государство возлагает публичные задачи на госкорпорации, которые созданы в силу федеральных законов. К примеру, госкорпорация по космической деятельности «Роскосмос» создана в соответствии с ФЗ РФ «О государственной корпорации по космической деятельности „Роскосмос”» от 1 июля 2015 г. А госкорпоорация «Росатом» создана в соответствии с ФЗ РФ «О государственной корпорации по атомной энергии „Росатом”» от 13 ноября 2007 г. Равным образом сегодня существует госкорпорация развития «ВЭБ.РФ», госкорпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех», госкорпорация «Агентство по страхованию вкладов» и др.

Публично-правовые компании также являются унитарными некоммерческими организациями, имеющими публично-правовой характер и действующими в интересах государства⁵. Их учредителями является Российская Федерация, а потому их цели деятельности сугубо государственные ― реализация государственной политики, предоставление государственных услуг, управление государственным имуществом и т.д. На эти цели направлены и денежные фонды, создающиеся этими компаниями.

Госкорпорации и публично-правовые компании осуществляют финансовую деятельность в публичных интересах государства, потому что вправе заниматься предпринимательской деятельностью только для публичных целей, ради которых созданы государством. Соответственно, доходы госкорпорации направлены исключительно на эти цели.

Все отношения, составляющие публичные финансы и входящие в предмет финансового права, могут быть подразделены на имущественные и неимущественные.

В число имущественных отношений, составляющих предмет финансового права, входят отношения по уплате в бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов, сборов, неналоговых платежей; отношения по перемещению денежных средств из бюджета и государственных внебюджетных фондов получателям этих средств, и др. С юридической точки зрения эти отношения являются имущественными, т.к. связаны с перемещением материальных благ в денежной форме [18].

Вместе с тем целый ряд отношений, составляющих предмет финансового права, не опосредуют наличие и перемещение денежных средств, т.е. являются неимущественными. Это отношения по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению и т.д.; отношения, регулирующие порядок взыскания налогов, применение мер налоговой ответственности в рамках налогового права и т.д.

С учетом всего отмеченного современное состояние финансового права таково, что позволяет рассматривать его предмет как совокупность имущественных и связанных с ними неимущественных отношений, возникающих в сфере публичных финансов и обеспечивающих публичные интересы государства и муниципальных образований.

Однако надо обязательно учитывать, что обеспечение публичных интересов государства и муниципальных образований осуществляется как за счет финансовой деятельности государства и муниципальных образований, так и за счет самостоятельной финансовой деятельности иных субъектов, призванных обеспечивать цели и задачи государства и муниципальных образований, а именно: государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений, госкорпораций, публично-правовых компаний.

В связи с этим современное определение предмета финансового права через финансовую деятельность государства и муниципальных образований, что часто встречается сегодня в учебниках финансового права, не совсем реально отвечает сущности тех отношений, которые регулирует финансовое право. Корректнее было бы в этих целях использовать категории «публичные финансы» и «публичные интересы».

¹ Советское финансовое право / под ред. Л.К. Вороновой, Н.И. Химичевой. Москва, 1978 С. 177–214.

² Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

³ Следует отметить, что доказать существование финансово-правового института при наличии у субъекта не только финансовой правосубъектности на взаимоотношения с бюджетом, но и на распоряжение наличествующими у него финансовыми фондами, обеспечивающими публичные интересы государства, совсем не сложно.

⁴ В этой связи стоит принять во внимание, что во всех диссертациях, исследующих правовой режим децентрализованных финансов учреждений, госкорпораций, государственных и муниципальных унитарных предприятий, научный анализ их финансов проводится через их финансовую деятельность, а не финансовую деятельность государства и муниципальных образований.

⁵ Федеральный закон «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.07.2016 № 236-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

Об авторах

Марина Валентиновна Карасева

Автор, ответственный за переписку.
Email: mvsentsova@gmail.com
ORCID iD: 0000-0002-0657-3411
SPIN-код: 9679-4429

д-р юрид. наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ

Список литературы

Дополнительные файлы