Information and Analytical Activities of the Russian Prosecutor’s Office: Genesis and Evolution

Full Text

Значение качественного информационно-аналитического обеспечения органов прокуратуры сложно переоценить. Ввиду достаточно обширных функций прокуратуры РФ, определяющих многочисленные направления ее деятельности, прокуроры вынуждены постоянно и регулярно обеспечивать выявление, сбор, накопление и обработку информации о нарушениях законов. Помимо определения состояния законности, выделения в связи с этим приоритетных направлений деятельности, обеспечения их качественной реализации, в том числе путем выявления проблемных вопросов (участков или объектов надзора), выбора организационных и иных мер по их решению, целью информационно-аналитической работы выступает также информирование соответствующих органов власти о состоянии законности и результатах своей работы. В этой связи информационно-аналитическое обеспечение прокуратуры стабильно вызывает интерес исследователей. Уделялось внимание и истории этого вопроса, однако эти работы затрагивали в основном период современной прокуратуры Российской Федерации. Вместе с тем, изучение регулярных информационно-аналитических докладов и иных обобщающих документов, подготавливаемых всеми звеньями системы прокуратуры, позволяет сделать вывод, что качество этой работы, составляющей основу практической деятельности прокурора, оставляет желать лучшего. Совершенствование информационно-аналитической деятельности прокуратуры вряд ли сможет обойтись без задействования научного подхода, на необходимость которого прямо указывал С.М. Иншаков. Таким образом, представляется вполне объяснимой наша заинтересованность в исследовании истоков или генезиса информационно-аналитической деятельности органов прокуратуры, проблемы которой регулярно обозначаются прокурорами всех уровней. Злободневная проблема качества подготовки информационно-аналитических документов имеет давние корни. Еще по Указу Петра I от 27.04.1722 «О должности генерал-прокурора» последний был обязан «донестъ» о выявленных нарушениях «помесячно, или понедельно, как указ иметь будет», и при этом приоритетно требовалась своевременность прокурорского «репорта», причем иногда даже в ущерб достоверности: «Буде же весма не вымыслом, то оному в вину не ставить, понеже лутче доношением ошибится, нежели молчанием». И далее государь уточняет, имея ввиду качество таких документов: «Однакож, ежели то часто будет употреблять, то не без вины будет». Губернский прокурор, который назначался сенатом по предложению генерал-прокурора, должен был «доносить наместническому правлению все то, что до сведения его дойдет, касательно до губернского правления обязанности», а также в соответствии с «Учреждением для управления губернией Всероссийской Империи» от 07.11.1775 предоставлять генерал-прокурору различные донесения и отчеты. Прокуроры сообщали множество сведений о самых разных фактах провинциальной жизни: о проступках представителей власти, о результатах рекрутских наборов, о состоянии торговли, о потерях и даже о состоянии хлебов и трав. Безусловно, обобщение значительного числа сведений и фактов уже тогда требовало от прокуроров заметных аналитических способностей, умений и навыков, требования к которым постоянно усиливались. Судебный Устав Российской Империи 1864 г. уже содержал более детальные и конкретные указания по осуществлению информационно-аналитической работы, не утратившие значимости до сих пор: «если по отчету откажется значительное уменьшение или увеличение количества дел какого либо рода, или же дел вообще, то в представлении означаются по возможности причины, от коих произошло увеличение или уменьшение дел и ускорение или замедление в их ходе». Генерал-прокурор и его подчиненные строго требовали от губернских прокуроров не только неукоснительно и точно выполнять возложенные на них обязанности по предоставлению информации, но и при составлении служебных документов (отчетов, рапортов, ведомостей) приводить конкретные примеры. Так, в письме прокурора Харьковской судебной палаты подчиненному прокурору Курского окружного суда говорится о том, что после поступления и изучения отчетов о деятельности прокурорского надзора по округу, присылаемых ежегодно, согласно 178 статьи Учрежденного Судебного Устава составляется общий отчет, который направляется в министерство юстиции. По мнению вышестоящего прокурора, в этих отчетах, ограниченных исключительно цифровыми данными, отсутствовала общая характеристика деятельности прокурорского надзора, и указывалось «о желательности и целесообразности присоединения к этим цифровым отчетам еще и сведений общего свойства, охватывающих главные предметы устройства и деятельности прокурорского надзора». Особое внимание обращалось, в том числе, и на общую характеристику деятельности губернских административных присутствий и роль прокурорского надзора в них, вопросы, возникающие из неточностей или пробелов закона или недоразумений по их применению, особо выдающиеся дела и казусы; отношение населения к суду и его органам и особые сведения, относящиеся к данному округу и представляющие значение по мнению составителей отчетов. Обращает на себя внимание то, что во многом эти замечания и требования к качеству информационно-аналитических документов не утратили своей актуальности. С момента учреждения советской прокуратуры (постановление ВЦИК от 28.05.1922, утвердившее Положение о прокурорском надзоре) прокуроры были вправе требовать информацию от всех действующих в губернии административных учреждений и должностных лиц в виде необходимых им сведений и материалов. Причем эти требования являлись «для означенных учреждений и лиц обязательными» (п. 15). По сути, речь идет о таком важном этапе информационно-аналитической работы как сбор информации. Результаты ее анализа оформлялись в виде отчетов о деятельности губернских прокуроров и их помощников, которые они представляли каждые три месяца прокурору республики и в губернский исполнительный комитет. Развитие информационно-аналитической деятельности органов прокуратуры выражалось и в появлении методических рекомендаций по ее осуществлению. В одном из первых практических пособий для прокуроров подчеркивалось значение таких отчетов и отмечалось, что сведения, которые помещались в отчетах, «нужны для того, чтобы сделав по ним соответствующие выводы о состоянии отдельных мест аппарата, можно было предпринять те или иные шаги к устранению больных мест». При оценке выполнения плана работы уже в то время обязательно указывалось, насколько он исполнен. Отражая дух того времени, прокуратура Ивановской области в отчете за 1924 г. акцентирует внимание на «ударных участках работы» (т.е. приоритетных направлениях). Выделение отдельных направлений, а также усиление информационно-аналитической деятельности прокуроров, как и сейчас, сопровождалось соответствующими организационно-структурными изменениями. Так, в Московской области в 1923 г. были утверждены штаты губернской прокуратуры, включавшие организационно-инструкторское отделение. Таким образом, на этом этапе развития информационно-аналитической деятельности еще советской прокуратуры появились специальные подразделения, которые преимущественно ее и реализовывали. В 1922-1923 гг. уже сформировались такие направления деятельности губернской прокуратуры, как анализ политического положения в губерниях и состояния преступности, политико-массовая работа в формах выступлений прокуроров на показательных процессах, рабочих и крестьянских собраниях, публикации в губернских и уездных газетах, усиленное реагирование на заметки в печати с указанием на злоупотребления и правонарушения. Развивалась работа не только по надзору за законностью действий местных органов власти, по выявлению и пресечению должностных преступлений (прокуратура руководила деятельностью органов дознания), но и аналитическая, а также методическая составляющая деятельности. Так, на основе анализа практики работы Московской губернской прокуратурой была выработана подробная инструкция о порядке ведения дознаний, где «подробно и в самом популярном изложении развиты определения Уголовно-процессуального кодекса» и «указаны практические приемы по ведению дознаний по наиболее типичным делам». В рамках надзора за следствием прокуратурой анализировалось соблюдение законных сроков расследования, уменьшение количества незаконченных дел, а также причины возвращения дел на доследование. Обязанность предоставления прокурорами всех звеньев информации о состоянии законности на поднадзорной территории в виде сводных отчетов закреплялась в Положении о судоустройстве РСФСР (п. 67, 69), утвержденном постановлением ВЦИК от 19.11.1926. Прокурор РСФСР, который одновременно являлся наркомом юстиции, представлял ежегодно в Президиум ВЦИК сводный отчет о деятельности всех подведомственных ему прокуроров, а равно и прокуроров автономных республик. Губернские прокуроры представляли ему отчеты о деятельности прокуратуры своей губернии и своих помощников каждые полгода. Отчет представлялся в виде доклада (как и сейчас, объемом до 50 страниц), к нему прикладывались таблицы с теми или иными цифровыми данными, однако статистические формы отсутствовали. Окружные, участковые (межрайонные), районные прокуроры направляли свои отчеты губернскому прокурору. В дальнейшем в Центральной камере губернской прокуратуры были образованы отделения, в том числе организационно-инструкторское, которое имело целью организационно-плановую работу, информационное обеспечение, а также инструктирование помощников прокурора во всей губернии. Деятельность этих подразделений была неразрывно связана с информационно-аналитической деятельностью. Такое усложнение структуры прокуратуры привело к соответствующим изменениями в структуре информационно-аналитических документов, которые стали более объемными и подробными. В 30-е годы ХХ в. была установлена типовая структура областной прокуратуры, в связи с чем организационно-инструкторские отделения реорганизовали в организационно-инструкторские группы (действовали до 1933 г.), которые отвечали среди прочих и за вопросы информации. Однако впоследствии от этой практики жесткого установления структуры в областном звене отказались. При этом, уже в августе 1938 г. при прокуроре Союза ССР была организована контрольно-инспекторская группа, повседневная деятельность которой заключалась в наблюдении за органами прокуратуры, предполагающем истребование информации и ее анализ. Особое внимание уделялось соблюдению сроков предоставления информации, подчеркивалась ее роль в установлении постоянной связи районных прокуроров с вышестоящими прокурорами. Как и в современный период, важнейшим источником информации для прокурора были сообщения средств СМИ. Так, 05.04.1924 в соответствии с циркуляром старшего помощника прокурора республики прокуратура стала обязана следить за всеми сообщениями с мест в органах печати о каких-либо нарушениях революционной законности и назначать во всех таких случаях срочное расследование. В докладных записках тех и более поздних лет главным образом отражалось состояние преступности. Так, о ее состоянии на территории г. Калининграда можно судить по докладной записке городского прокурора Дубцова Г.М. своему руководству по итогам 1947 г. В докладе также отражалось качество следственной работы: число задержанных и арестованных, освобожденных из-под стражи, количество письменных указаний о восполнении пробелов в расследовании. Несмотря на достаточно примитивный уровень этого информационно-аналитического документа, можно отметить, что доклады прокуроров стали более обстоятельными. Органами прокуратуры также анализировались данные о числе проверок учреждений, предприятий, колхозов, совхозов по выполнению действующих законов, числе протестов, представлений и исков, их категории, анализировались сведения о лицах, в отношении которых возбуждено дисциплинарное преследование. В целях обеспечения законности судебных приговоров анализировалась и практика участия прокуроров в уголовных делах. Также обобщались показатели о рассмотрении обращений и приема граждан. В послевоенный период особое внимание обращалось на соблюдение льгот вернувшихся с фронта солдат и офицеров Советской Армии и их семей. В 1950-х годах стали распространяться комплексные проверки работы районных и городских прокуратур, продолжилась устоявшаяся практика подготовки ежегодных отчетов с анализом деятельности подчиненных органов прокуратур. На основании такого анализа, как и сейчас, принимались соответствующие управленческие решения. Однако не всегда результаты такого анализа и принимаемые на его основе управленческие решения были бесспорными. Так, в 1956 г. была изменена структура аппарата органов прокуратуры в центре и на местах с упразднением отделов по надзору за органами милиции. Их функции перераспределены между следственными отделами и отделами общего надзора. В период 1963-1969 гг. стали упраздняться сельские прокуратуры, их функции передавались городским прокуратурам, однако время показало ошибочность ранее принятых организационных решений. Впоследствии районные прокуратуры, как и соответствующие отделы были восстановлены вновь. В конце 60-х - начале 70-х годов в структуре областных прокуратур стали вновь создаваться контрольно-инспекторские группы и отделы. В дальнейшем эти подразделения были трансформированы в организационно-контрольные или организационно-аналитические либо эти функции закреплялись за старшими помощниками (помощниками) прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур по организации работы. Такая специализация обусловила дальнейшее развитие информационно-аналитической деятельности в органах прокуратуры. Определенные новации, заметно повлиявшие на развитие информационно-аналитической деятельности, имели место и впоследствии. Ликвидация прокуратуры СССР, появление прокуратуры Российской Федерации естественным образом сказались на объемах информации, поступающей с мест в аппараты вышестоящих прокуратур. В октябре 1998 г. в Генеральной прокуратуре РФ был создан информационно-аналитический центр (впоследствии упраздненный). Регламент Генеральной прокуратуры, утвержденный приказом от 11.12.1998 № 89, для обеспечения взаимодействия структурных подразделений центрального аппарата и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре, комплексного подхода к анализу актуальных проблем прокурорского надзора предусматривал образование и утверждение постоянно действующих рабочих групп по основным направлениям деятельности органов прокуратуры, возглавляемым заместителями Генерального прокурора РФ, а в целях проработки отдельных вопросов - также временных комиссий, с участием в необходимых случаях сотрудников НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, а также членов Научно-консультативного совета. Возможности рабочих групп в информационно-аналитическом обеспечении прокуратуры по-прежнему довольно успешно применяются, позволяя эффективней добиться устранения разобщенности правоприменительной прокурорской практики. В современных крупных прокуратурах для осуществления информационно-аналитической работы действуют специальные аналитические (организационно-методические) отделы в управлениях аппарата. Так, в прокуратуре Москвы в составе организационно-контрольного управления действует отдел аналитического обеспечения. В составе управления по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции создан организационно-аналитический отдел. В Генеральной прокуратуре РФ специальные подразделения для осуществления информационно-аналитической деятельности в настоящее время значительно укрупнены (например, Главное организационно-аналитическое управление включает, в том числе, отделы информационного и аналитического обеспечения, действующие в составе информационно-аналитического управления) и являются неотъемлемым атрибутом ее структуры. Современное состояние информационно-аналитической деятельности во многом определяется и возрастающей ролью информационных интернет-технологий, иных средств передачи и аналитической обработки, размещения информации. Примером нового качества информационно-аналитического (аналитического) обеспечения служат сайты прокуратур, в том числе сайт прокуратуры Псковской области, на котором даже создан специальный раздел «Статьи и аналитика». Качественные изменения в характер и содержание информационно-аналитической работы привносит Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2025 года, утвержденная приказом Генерального прокурора РФ от 14.09.2017 № 627. Продемонстрированное усиление значения информационно-аналитической составляющей в деятельности прокурора отмечают и иные исследователи, констатируя, что «информационный импульс лежит в основе всех вариантов «улучшений», «преобразований» и «реорганизаций». Некоторые авторы даже сделали вывод о возникновении нового направления прокурорской деятельности - регистрационно-аналитического, опираясь на передачу прокуратуре функции правовой статистики. Другие полагают, что нельзя рассуждать вообще об информационно-аналитической работе, о ней нужно говорить только как о работе, обеспечивающей выполнение задач и функций, возложенных на прокуратуру законом. Разделяя в целом мнение о необходимости выделения аналитического (а точнее говоря, информационно-аналитического) направления в самостоятельное направление прокурорской деятельности, пусть даже и обеспечивающего, организационного характера, хотелось бы отметить следующее. Как верно сказано, информационно-аналитическая работа относится к факторам, обеспечивающим организационное единство прокурорской системы и взаимодействие составляющих её звеньев. Поэтому эта работа должна «пронизывать» всю систему, подчиняться единым правилам, соответствовать единым требованиям. С учетом этих позиций, а также опираясь на проведенное исследование истории прокуратуры, напрашивается вывод об определенном дуализме информационно-аналитической работы, которая, с одной стороны, является обязательным, хотя и вспомогательным, элементом, традиционно обеспечивающим каждодневную внешнефункциональную деятельность прокуроров, и в то же время, с другой стороны, является самостоятельным, по сути, направлением работы, требующей выделения отдельной организационной структуры (подразделения, группы, отдельной должности). То есть информационно-аналитическая работа с момента зарождения прокуратуры в России является и начальной стадией на всех направлениях прокурорско-надзорной деятельности (сбор, обработка, обобщение и анализ информации), и важным фактором, обеспечивающим единство прокурорской системы, в том числе путем информирования руководства о состоянии дел на местах и проблемах, требующих принятия соответствующих управленческих решений. Однако в законе о прокуратуре информационно-аналитическая деятельность прокурора, несмотря на свою значимость и перманентный характер, прямо не упоминается. В связи с этим напрашивается предложение о включении соответствующей нормы в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1«О прокуратуре Российской Федерации», нормы, которая обязывала бы прокурора осуществлять информационно-аналитическую деятельность, например, в целях реализации уже установленного законом требования об информировании как Генерального прокурора РФ, так и федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, а также населения, о состоянии законности. Таким образом, исследование генезиса информационно-аналитической деятельности и ее организации в определенной степени позволяет, опираясь на накопленный и творчески переработанный прокурорский опыт, взглянуть с нового ракурса на проблемные вопросы сбора, обработки, анализа и использования информации прокурорами. Оценивая исследованные исторические документы, позволяющие обозреть обозначенный вопрос, можно с уверенностью констатировать, что с развитием органов прокуратуры эволюционирует и информационно-аналитическая составляющая прокурорской деятельности.

About the authors

E B Khatov

Academy of General Prosecutor’s Office of the RF

References

Supplementary files