The modern concept of public power

Full Text

Ф еномен власти в отношениях и сооб- ществах людей1 имеет множество ха- рактеристик (личная, общественная, корпоративная, социальная, экономическая, публичная, государственная, политическая, во- енная и т. д.). Известно, что нередко такие опре- деления используются в научной литературе, а иногда и в законодательстве (не только рос- сийском) достаточно вольно, об этом писалось не раз. Типичный пример - характеристика собственной власти субъекта федерации (в пре- делах его предметов ведения и полномочий) как государственной власти. В данной статье рассматривается понятие только одной из раз- новидностей социальной власти - публичной власти, ее содержание и разновидности. Ее ор- ганизационные формы упоминаются, но их анализ заслуживает особого внимания. Коллективистко-волевая концепция власти В научной литературе существуют разные от- веты на вопросы: что такое власть, каковы ее признаки? Иногда зарубежные авторы (осо- бенно в США) прибегают к простой формуле: власть - это когда А поступает так, как этого Применение термина «власть» к отношениям в стаде животных, в колониях пчел и муравьев, на наш взгляд, неточно. По-видимому, чаще всего в таких случаях имеют место привычки животных или насекомых, закрепленные на генетическом уровне, безусловные и условные рефлек- сы (например, при обращении дрессировщика со зверем), хотя некоторые политологи использовали для таких от- ношений термин «власть». См.: Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. P., 1966. Pp. 17. хочет Б, но нередко (особенно в Западной Ев- ропе) используют формулировку М. Вебера (1868-1920), который констатировал: власть - это «возможность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению»2. Впрочем, по этому вопросу, как и по некоторым другим, М. Вебер находился под определенным влияни- ем К. Маркса и Ф. Энгельса, которые еще ранее характеризовали власть как присвоение чужой воли, навязывание чужой воли3. Существует множество концепций вла- сти. Учитывая российские и зарубежные ис- следования, мы исходим из интегративной коллективистско-волевой концепции власти, неразрывно связанной с интересами, противо- речиями, руководством, волей и принуждением в сообществах людей. Согласно этой концепции власть - явление, имманентно присущее кол- лективу, сообществу. В коллективе (сообществе) у его участников существуют общие интересы и общие дела (иначе не было бы коллектива, будь то семья или бригада рабочих). Общность интересов предполагает естественное согласо- вание воль и руководство коллективом в форме авторитета. Вместе с тем у участников коллектива есть свои личные и частные интересы. Они по- рождают противоречия в коллективе (в форме различий и даже противоположностей). Авто- ритет недостаточен для их устранения. Чтобы коллектив не распался (это может относиться и к семье, и к общественному объединению, Weber M. Economy and Society. Vol. 1. N. Y., 1968. Pp. 53. Маркс К., Энгельс Ф. Собрание сочинений. Т. 18. С. 302. и к сообществу страны), руководство автори- тета сочетается или перерастает в руководство обязывания и, соответственно, принуждения (большинства к бунтующему меньшинству или, напротив, если меньшинство обладает для это- го какими-то особыми рычагами). Воля одних подчиняется воле других и практически ниве- лируется, кроме отдельных выступлений (дру- гое бывает в революциях). Коллективы, сообщества неодинаковы. Не будем говорить о временных коллекти- вах (например, политические демонстрации), но и в постоянных, устойчивых коллективах характер власти различается коренным обра- зом. Личная родительская власть в семье или отношения в своеобразном объединении хозя- ина и слуги (его вряд ли можно назвать коллек- тивом), власть в общественном объединении, в локальном сообществе муниципального обра- зования, в обществе страны имеют существен- ные особенности. Не во всех подобных коллек- тивах существует социальная власть, и не всегда последняя становится публичной властью (в об- щественных объединениях - это социальная корпоративная власть). Публичная власть - особая власть. Она создает специфические пра- вила поведения в сообществе (правовые нор- мы), обладает особыми формами публичного принуждения (на определенном уровне вплоть до смертной казни) и реализуется в своеобраз- ных организационно-правовых формах. На наш взгляд, существует только один род сообществ, где возникает и существует в ее раз- новидностях публичная власть. Это террито- риальный публично-правовой коллектив, об- разуемый жителями определенной единицы в ее государственных или административ- но-территориальных границах (особым обра- зом решается вопрос о границах подвижной об- щины малочисленного коренного населения). Однако собственная публичная власть его насе- ления (свои предметы ведения и полномочия, собственные избираемые органы власти дан- ного сообщества, свои нормативные правовые акты и др.) существует не во всех таких обра- зованиях. Существуют виды территориальных единиц, управляемые сверху назначенными органами или должностными лицами. Соб- ственная публичная власть действует в разви- том территориальном публичном сообществе, которое имеет публичные (а не частные) инте- ресы, характеризуется внутренними социаль- ными противоречиями (в том числе в форме социальных различий), само формирует свои органы публичной (а не иной) власти, которые в соответствии с конституцией и законом впра- ве на разных ступенях сообщества применять Территориальное публично-правовое сообщество и его виды Территориальные публично-правовые со- общества (коллективы) - это естественно сложившиеся группировки людей, живущих на территориях с государственными и адми- нистративно-территориальными границами разного рода. К их числу относятся: 1) само госу- дарственно-организованное общество той или иной страны в государственных границах (та- кие общества в разных странах, например в Гер- мании, Китае, Саудовской Аравии, различаются по своей природе коренным образом, членами ООН являются 193 государства); 2) население, народ, этническая общность, организованные в рамках определенного субъекта федерации (Татарстан в России или штат Техас в США) и яв- ляющиеся частью народа государственно-орга- низованного общества той или иной страны; население (сообщество) автономного тер- риториального образования (Андалузия в Испании или Шотландия в Великобритании); население (сообщество) регионального (рай- он и др.) и общинного (небольшой город, круп- ное село) муниципального образования. Такие территориальные образования обладают соб- ственными предметами ведения и полномочи- ями, закрепленными в конституциях и законах государства и в своих правовых актах, принима- емых ими (в том числе в уставах муниципаль- ных образований). В них существуют выборные представительные органы, они создают иные органы публичной власти (исполнительные, судебные)4, используются местные институ- ты представительной демократии (решения об их использовании принимают местные орга- ны). Таких типичных для нашего времени тер- риториальных публично-правовых сообществ в мире много: существует 193 государства, состо- ящих в ООН, более 400 субъектов федераций, около 200 автономий, сотни тысяч муниципаль- ных образований (например, в России их более 24 тыс., во Франции - 36 тыс.). Вместе с тем есть и такие территориаль- ные сообщества, самостоятельность которых юридически ограничена. Их коллективист- ские качества имеют незавершенный характер, а то и вовсе отсутствуют. Самыми распростра- ненными из них являются сообщества жителей административно-территориальных единиц. Их жители (граждане) участвуют в выборах законодательных органов государства, главы государства, вышестоящих представительных органов, но своих представительных и иных органов не создают. Делами такого сообщества неодинаковые (иногда только минимальные) меры публичного принуждения. Автономные и муниципальные образования собственных судов не создают. (соответственно, административно-террито- риальной единицы) управляет назначенный сверху чиновник - администратор (при нем иногда создается совещательный совет из его окружения, а также представителей обществен- ности), или руководство делами такого сооб- щества (и единицы) разделено между назна- ченным чиновником и избранным местным советом (в этом случае территориальное сооб- щество является как бы наполовину муници- пальным образованием). Примером первого рода является 12 административных округов (префектур) в Москве, которые объединяют группы муниципальных образований. Округом (и, следовательно, его незавершенным терри- ториальным сообществом) руководит префект, назначенный правительством субъекта РФ - города Москвы. Примером второго рода могут служить департаменты во Франции. В округах Москвы, 19 районах Санкт-Петербурга, округах, созданных в иных крупнейших городах (Ека- теринбурге, Нижнем Новгороде, Омске и др.) в первом случае «окружную» публичную власть сообщество не формирует, она создается «свер- ху». Во втором случае она частично (наполови- ну) существует, поскольку наряду с назначен- ным префектом действует избранный местный совет департамента. Полномочия между назна- ченным префектом департамента и выборным советом разделены, но последний имеет менее значимые полномочия. В России созданы также своеобразные адми- нистративно-территориальные единицы с осо- бым статусом - АТЕОС. Это прежние автоном- ные округа (субъекты РФ) на территории иного субъекта РФ (области или края), объединивши- еся теперь с краем или областью и утратившие статус субъекта РФ. В России есть подвижные (кочевые) родовые общины коренных малочис- ленных народов, создающие свои органы само- управления. В этом случае вопрос о собственной публичной власти такого сообщества решается иначе, чем в случае с административно-терри- ториальной единицей. В Норвегии, Швеции, Финляндии существу- ют сообщества саамов, создавшие свои «саам- ские парламенты», которые, однако, не при- нимают законы (но правительства государств обязаны запрашивать их мнения при решении определенных вопросов). В Австралии, Канаде, США, Новой Зеландии созданы резервации для коренных народов (индийцев, маори). Такие об- разования имеют некоторые признаки террито- риальных сообществ, но полного самоуправле- ния не имеют. В резервациях есть племенные советы и иногда даже своя полиция (США), но они находятся под контролем федеральных властей (но не властей штатов). Не являются в полной мере территориальными сообществами с необходимыми элементами коллективизма союзные или федеральные территории (владе- ния) в Индии, США, Австралии, тоже находя- щиеся под управлением федеральных властей. Их выборные органы (если они есть) имеют в основном совещательный характер. Таким образом, с разными территориальными сооб- ществами людей связаны различные виды пуб- личной власти и упоминаемые ниже террито- риальные публично-правовые образования. Понятно, что на территории всех террито- риальных публично-правовых сообществ осу- ществляется суверенная власть государства, распространяющаяся на всю его территорию, действуют органы вышестоящих публично-пра- вовых образований (управления, отделы госу- дарственных министерств, суды государства и др.). Они осуществляют на такой территории полномочия вышестоящей публичной власти, те полномочия, которые предоставлены им кон- ституцией и законами государства (например, в субъектах федераций и муниципальных обра- зованиях федеративного государства действуют территориальные подразделения органов ис- полнительной власти федерации и соответству- ющего субъекта федерации). Таким образом, на территории того же самого публично-право- вого образования действуют разные виды пуб- личной власти, их органы с соответствующим уровнем полномочий. Однако всегда действует общий принцип: суверенной является только государственная власть, действующая от имени всего общества. От нее юридически (но не соци- ально) другие виды публичной власти получают свои полномочия. Публичная и государственная власть Определение «публичный(ая/ое)» применялось еще в Древнем Риме. Так римляне обозначали то, что является государственным, и то, что яв- ляется общим, общественным (например, мор- ское побережье, куда доступ был открыт всем). Публичное и государственное отождествля- лось, само государство также считалось общим достоянием: республика в переводе - общее, публичное дело (res - вещь, дело и publica - общее). Разработанные римскими юристами институты частного права были с некоторыми изменениями во времена рецепции заимство- ваны европейскими странами, а вместе с ними, хотя и в меньшей степени, перешли и некото- рые понятия публичного права. В частности, было воспринято отождествление публичной и государственной власти, что можно отчетливо увидеть и в работах дореволюционных россий- ских авторов. Марксизм не прервал, а продолжил эту по- нятийную традицию (само существо государственной власти стало пониматься по-новому, как диктатура определенного класса). На сосед- них страницах своей работы «Происхождение семьи, частной собственности и государства» Ф. Энгельс использует как тождественные тер- мины: 1) die öffentlicher Gewalt, die öffentlicher Macht (переведен на русский язык как «публич- ная власть») и 2) die Staatsmacht, die Staatsgewalt. Основной признак государства Энгельс ха- рактеризует как öffentlicher Gewalt. Слова Staatsmacht, Staatsgewalt допускают только од- нозначный перевод - государственная власть. Что же касается öffentlicher (Gewalt, Macht) то в своей основе это «публичный(ая/ое)», ос- нова этого слова - offen - в смысле общий, открытый для всех, хотя в некоторых словосо- четаниях öffentlicher может быть переведен как «государственный» (например, ein öffentlicher Angestelter - публичный служащий, для рос- сийского менталитета: находящийся на государ- ственной службе). Ф. Энгельс в числе главного признака государства как особого явления, сме- нившего первобытно-общинную организацию, назвал публичную власть (öffentlicher Gewalt). В российских учебниках по теории государства и права в соответствии с тезисом Ф. Энгельса всегда указывалось, что публичная власть - ос- новной признак государства. Эта характеристи- ка сохранилась в российской литературе и в на- стоящее время. В 1884 г., когда Ф. Энгельс издавал свою ра- боту, такое отождествление могло быть понят- но. Тогда практически не существовало других публично-правовых образований, кроме госу- дарства. Субъекты федераций не привлекали внимания специалистов (тогда было несколь- ко федераций, почти все из них находились в далекой Америке, в Европе - только Швейца- рия), да и позже эта проблематика не получила должного освещения5. Создание территориаль- ных автономных образований конституциями не предусматривалось. Муниципальные обра- зования по традиции существовали вследствие милости монархов, на основании их жалован- ных грамот. Отождествление публичной и го- сударственной власти не вызывало в то время критики научного сообщества. В настоящее время ситуация кардинально изменилась. Как сказано выше, появилось мно- жество различных территориальных публич- но-правовых сообществ и соответствующих им территориальных публично-правовых обра- зований. Такие публично-правовые образования М. Х. Фарукшин и А. М. Фарукшин в своем исследова- нии отмечают, что в зарубежных странах «нет специаль- ных сравнительных исследований места и роли субъектов федерации», это «белое пятно», однако природа власти имеют собственные предметы ведения и пол- номочия (местного значения в муниципальных образованиях, автономного значения в террито- риальных автономных образованиях, региональ- ного значения на уровне субъекта федерации, го- сударственного значения на общенациональном уровне), свои органы (например, законодатель- ные собрания в субъектах РФ, парламент в Шот- ландии, глава Республики Татарстан, правитель- ство Нижегородской области, советы и мэры в муниципальных образованиях Франции и др.). В пределах своей компетенции они издают нормативные акты, подлежащие исполнению на их территории. В них проводятся референду- мы по вопросам, относящимся к предметам ве- дения таких образований, используются другие институты непосредственной демократии (в том числе проводятся выборы представительных и исполнительных органов - губернаторов, мэ- ров). Основные законы субъектов РФ устанав- ливают, что находящиеся в составе государства публично-правовые образования осуществляют собственную власть на своей территории в пре- делах, установленных Конституцией и законами государства предметов ведения и полномочий. Это важнейшая новелла российского подхода (в зарубежных федерациях вопрос о власти тер- риториальных публично-правовых образований не решается никак). В качестве примера сошлемся на положения ст. 7 Устава Воронежской области в редакции 2010 г.: «…Жители Воронежской области осу- ществляют свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти Воронежской области»6. Аналогичная форму- лировка (с частными редакционными измене- ниями) повторяется во всех основных законах субъектов РФ. О формулировке «государствен- ная власть Воронежской области» (аналогич- ные формулировки содержатся в других основ- ных законах субъектов РФ) мы скажем ниже, в данном случае важно обратить внимание на словосочетание «своя власть». Население каждого публично-правового обра- зования, созданного в соответствии с конституци- ей и законами на базе соответствующего публич- ного территориального коллектива, осуществляет свою власть в пределах своих предметов ведения. Отрицать это невозможно. Тот, кто подвергался штрафу по законам субъекта федерации, к кому были применены иные наказания (в США вплоть до тюремного заключения, а иногда и до смерт- ной казни по законам субъектов федерации, да и в России мировой судья, а это суд субъекта РФ, может назначить наказание до трех лет лише- ния свободы), ощутил это на себе. субъекта федерации не рассматривается и в их книге. См.: Фарукшин М. Х., Фарукшин А. М. Субъекты федераций: сравнительное исследование. Казань, 2009. С. 4. Устав Воронежской области. Комментарий. Воронеж, 2010. С. 36. Осуществляемая на части территории го- сударства власть публично-правового образо- вания, иного, чем государство, не может быть названа государственной властью. Формулиров- ка основных законов субъектов РФ об их «го- сударственной власти» порождена неточными положениями ст. 5, 73, 77 и др., которые говорят о государственной власти субъектов РФ и их ор- ганов. Это положение в значительной мере обу- словлено ситуацией в России во время и по- сле «парада суверенитетов». Конституция РФ в 1993 г. исправила положения Федеративного договора 1992 г. о государственном суверените- те республик в составе РФ, но не смогла испра- вить положения о республиках в составе РФ как государствах (ч. 2 ст. 5), о государственной вла- сти субъектов РФ, их органов. Государственная власть осуществляется на всей территории государства и, разумеется, на территории каждого из публично-правовых образований, но это власть государства, а не того или иного публично-правового образования. Вряд ли можно утверждать, что на территории РФ существуют 23 государства (сама РФ и 22 го- сударства-республики) и 86 государственных властей (РФ и 85 субъектов РФ). Во всех странах на территориях публично-правовых образова- ний (это части государственной территории) действуют созданные государством органы и назначенные от имени государства должност- ные лица (например, губернаторы штатов в Ин- дии и губернатор автономных Аландских остро- вов в Финляндии, федеральные суды в России, главные управления, отделы и отделения мини- стерств и ведомств в субъектах РФ и крупных муниципальных образованиях и т. д.). Нередко эти должностные лица наделяются не только специальной, но и общей компетенцией, на- пример префекты во Франции, выполняющие задачи государства на местном уровне (их нет только в низовых муниципальных образова- ниях - коммунах), или регирунгспрезиденты (представители правительств земель в Герма- нии). Власть государства и власть иных публич- но-правовых образований - это власть одного социального типа и в принципе одинакового (хотя не одного и того же) характера. И то и дру- гое объединяется общим термином - публич- ная власть. Она имеет свои разновидности, высшей из которых является суверенная госу- дарственная власть. Социально она представ- ляет согласованные интересы общества, сфор- мулированные в итоге борьбы и сотрудничества различных социальных сил. Другие виды пу- бличной власти юридически получают полно- мочия от нее, но социально - от соответствую- щего территориального публичного сообщества (коллектива). Он является источником «своей» власти в рамках этого коллектива и выражением его воли. В основных законах субъектов РФ есть формулировки, непосредственно указывающие на это. Например, ст. 4 Устава Ставропольского края 1994 г. устанавливает: «Источником госу- дарственной власти в Ставропольском крае яв- ляется его население». В основных законах субъектов РФ верно го- ворится о своей власти. В пределах своих пол- номочий она распространяется на всю террито- рию публично-правового образования и на всех находящихся на этой территории физических и юридических лиц. В Москве иностранец будет отвечать за безбилетный проезд в трамвае по за- конам субъекта РФ (Москвы) так же, как и граж- данин, а нарушающий тишину в установленные часы ночного времени - по постановлениям муниципального собрания города. В этом отно- шении публичная власть пределах своих полно- мочий территориально универсальна, она обла- дает правом публичного принуждения в любом публично-правовом образовании, хотя формы принуждения, которые можно использовать, конечно, неодинаковы. Отмеченная выше констатация «своей» вла- сти верна, но недостаточна. Население, народ, сообщество субъекта федерации, автономии, муниципального образования - часть народа всего общества. Публичная власть территори- ального публично-правового образования вы- ражает не только «свои», но и общие интересы всего народа. Поэтому, говоря о «своей» власти, формулировки основных законов территори- альных частей государства должны учитывать и общие интересы народа, всего общества в гра- ницах государства, которые имеют доминиру- ющее значение. По крайней мере, так должно быть. Иначе это может вести к местничеству и даже сепаратизму, как это бывало. В иных, чем государство, публично-правовых образованиях их «местная власть» не может быть социально отличной от власти государства: у них общая социальная природа. Кратковременные периоды правления в штате Керала Коммуни- стической партии в капиталистической Индии не нарушают этого принципа (они кратковремен- ны и исключения). Народ (население) субъекта федерации, автономного или муниципально- го образования - часть народа государствен- но-организованного общества. При нарушении социального единства (как и в некоторых дру- гих случаях, например при нарушении законов) последует государственное принуждение. Такие или подобные меры предусмотрены и осущест- влялись во многих государствах с давних времен (вспомним о борьбе федеральных войск в 1861- 1865 гг. против властей южных штатов США, за- нявших совершенно иную позицию по вопросу об освобождении рабов-негров). В обычных условиях социальная природа власти в государстве и государственных образо- ваниях одинакова и не должна быть иной. От- сюда следует другой вывод. Публичная власть представляет собой целостную систему, и это должно находить свое отражение в конституци- ях. Пока этого не сделано отчетливо ни в одной конституции государств мира. Основные особенности моделей публичной власти и территориальных публично-правовых образований Из вышесказанного следует, что в современном мире существует несколько разновидностей, моделей публичной власти, имеющих свои особенности. Это суверенная государственная власть, государствоподобная власть субъекта федерации, автономная публичная власть, му- ниципальная публичная власть (в ее вариантах целостной или разделенной с назначенным чи- новником) и общинно-родовая власть в публич- но-правовых образованиях коренных малочис- ленных народов. Своеобразие государственной власти за- ключается в том, что она суверенна и верховна, распространяется на всю территорию государ- ства (в том числе и на корабли, самолеты, пла- вающие и летающие под флагом государства), остальные модели публичной власти действу- ют только в рамках своей территории. Государ- ственная власть вправе ограничивать власть других публично-правовых образований, кото- рые, в свою очередь, не могут ее ограничить. В отношении других моделей публичной вла- сти государственная власть имеет учредитель- ный характер. В конечном счете она создает публично-правовые образования (например, образование субъектов федерации в Индии или их изменения даже без их согласия, нужно толь- ко выслушать мнение штата) или подтверждает создание иных публично-правовых образова- ний и юридически наделяет их публичной вла- стью (Россия). Предметы ведения и полномо- чия публичной власти иных, чем государство, публично-правовых образований прежде всего опираются на конституцию, иные законы госу- дарства, а затем уже на собственные основные источники права (например, на конституции и уставы субъектов федераций), автономий (например, Конституция Каракалпакской Ре- спублики в Узбекистане) или уставы муници- пальных образований, которые должны соот- ветствовать конституции государства. В Конституции РФ (ст. 5, 73, 77) власть субъектов Федерации называется государствен- ной, так же названа власть субъектов федера- ции в конституции Венесуэлы 1999 г. Однако, как говорилось, вряд ли эта позиция верна. На территории субъектов РФ, как и на всей го- сударственной территории, государственная власть представлена федеральными законами, указами президента РФ, постановлениями пра- вительства, нормативными правовыми актами других государственных органов, а также дея- тельностью «делегата» государственной власти на местах - главных управлений министерств, федеральных судов, органов прокуратуры и т. д. Собственная публичная власть субъекта федерации - это государствоподобная власть государствоподобного (государственного) об- разования с большими (США) или меньшими (Индия) качествами государственности. Иной подход ведет к путанице в законодательстве. Он уже привел к тому, что в законодательстве России появились две (или значительно боль- ше?) разновидности государственной собствен- ности на землю, а также государственной служ- бы (РФ и 85 субъектов Федерации) и т. д. В конституциях и законах других федераций (кроме Венесуэлы) отсутствуют характеристи- ки публичной власти субъектов федерации, однако в конституции Мексики 1917 г. и Швей- царии 1999 г. упоминается их суверенитет, прав- да в вопросах внутреннего значения и в рамках федеральной конституции. Ясно, что речь идет не о государственном суверенитете, и употре- бление самого термина «суверенитет» в данном контексте не совсем верно. Иерархически собственная власть субъек- та федерации подчинена федеральной госу- дарственной власти с учетом принципа вер- ховенства федерального права и возможности осуществления федерального принуждения в отношении субъекта федерации. В то же вре- мя субъекты федерации обладают исключи- тельными полномочиями (на конституцион- ном уровне это закрепляется путем выделения перечня их предметов ведения или путем за- крепления за ними остаточных полномочий)7. Субъекты федераций, как правило, имеют свои конституции (в России конституции имеют только республики, а остальные субъекты РФ - уставы, в Индии у штатов своих конституций нет). Иногда они имеют собственное граждан- ство (например, в США), однако практического значения такое гражданство не имеет. Автономная публичная власть существу- ет в двух разновидностях как законодательная Для публичной власти других публично-правовых образований такие разграничения и выделения полно- мочий нехарактерны. Исключение составляют автоном- ные территориальные образования в Испании и Италии. В конституции Испании 1978 г. определяется 22 вопроса исключительного ведения автономных сообществ (ч. 1 ст. 148), в конституции Италии 1947 г. области наделяют- ся исключительной компетенцией по любым предметам ведения, кроме тех, которые прямо отнесены к законода- тельной компетенции государства (ч. 4 ст. 117). и административная публичная власть. Первую называют также политической, но представ- ляется, что последнее название менее точно. Большинство автономных образований (если исключить Китай с его 154 территориальными образованиями, наделенными лишь админи- стративной автономией) обладает правом из- давать собственные законы. К ним относится 20 автономных областей в Италии, 17 автоно- мий в Испании, Гренландия в Дании, Шотлан- дия и Северная Ирландия в Великобритании, Республика Каракалпакия в Узбекистане, Авто- номная Республика Нахичевань в Азербайджа- не и др. Территориальных образований, наде- ленных сугубо административной автономией, в мире сравнительно немного (если не считать автономии в Китае): Уэльс в Великобритании, два автономных округа на побережье Никара- гуа, населенных индейскими племенами, Гор- но-Бадахшанская автономная область в Таджи- кистане и др. Еврейская автономная область и сохранившиеся после реорганизации 2006- 2008 гг. четыре автономных округа в России являются субъектами РФ, лишь сохранившими прежние «автономные» названия, и не следует делать ошибку и относить их к публично-право- вым образованиям типа автономий8. В отличие от федераций, где применяется разграничение предметов ведения и полномо- чий между федерацией и ее субъектами, государ- ство лишь выделяет автономным образованиям некоторые, как правило не очень существен- ные, полномочия (более существенные полно- мочия имеют Шотландия, Гренландия9 и неко- торые другие территориальные образования, наделенные законодательной автономией). Что же касается полномочий территориальных образований, наделенных административной автономией, то обычно в конституциях они не регламентируются, в законах государства нередко лишь в общей форме говорится о том, что в автономных территориальных образова- ниях должны учитываться особенности язы- ка, культуры и быта населения, проживающего на соответствующей территории. В Китае, где существуют три разновидности территориаль- ных образований, обладающих административ- ной автономией (пять автономных районов, 30 автономных округов и автономные уезды), кон- ституция 1982 г. предоставляет органам авто- номных образований, структура и порядок соз- дания которых аналогичны органам собственно китайских районов - хань, дополнительные полномочия. При этом органы самоуправления автономных образований могут изменять или См.: Кутафин О. Е. Российская автономия. М., 2006. С. 345. Гренландия, в отличие от ее метрополии - Дании, даже имеет особый договор с Европейским союзом. отменять акты вышестоящих органов, если они не соответствуют местным условиям, с разреше- ния соответствующих органов. Муниципальная публичная власть - не- государственная власть территориального публичного коллектива по вопросам местно- го значения. Она действует в форме местного общинного и регионального (в районах и др.) самоуправления. В странах тоталитарного со- циализма концепция местного самоуправления отвергается, на всех уровнях действует система советов, которые считаются органами государ- ственной власти. В таких странах нет понятия муниципального образования, оно заменяется понятием административно-территориальной единицы. В тех странах, где существуют муници- пальные образования, они различаются доволь- но существенно: от небольших селений до круп- ных городов с миллионом жителей (в России 18 городов имеет более 1 млн жителей). Полномочия городов и сельских поселений неодинаковы, главное различие заключается в доктринальной классификации муниципаль- ных образований на единицы общинного типа (такими единицами могут быть и самые крупные города) и единицы регионального типа, в кото- рые территориально (но не по подчиненности) входят другие муниципальные образования. Существуют различные системы местного самоуправления, принято выделять англосак- сонскую, романо-германскую и латиноамери- канскую модели. Главное их отличие состоит в наличии или отсутствии в муниципальных образованиях назначенных «сверху» (обычно правительством, иногда - субъектами федера- ций в федеративном государстве) чиновников, наделенных общей компетенцией (губернато- ров, префектов и др.). В соответствии с рома- но-германской моделью соответствующие лица назначаются в региональные муниципальные образования, где осуществляют полномочия, принадлежащие государству (иногда также субъекту федерации)10. Наряду с ними действу- ют избранные населением муниципальные со- веты и мэры, которые решают вопросы мест- ного значения. В рамках латиноамериканской модели эти должностные лица избираются на- селением муниципий, но затем утверждаются не только как муниципальные руководители (председатели муниципальных советов и главы исполнительной власти муниципий), но и как государственные чиновники или чиновники субъектов федерации. Англо-американская модель не предпо- лагает назначения чиновников, наделенных общей компетенцией. В некоторых странах, В низовые (общинные) муниципальные образования такие чиновники не назначаются. в том числе европейских, в наиболее крупных административно-территориальных единицах нет выборных муниципальных советов. Такие единицы не являются муниципальными обра- зованиями, осуществляющими местное само- управление, хотя иногда в них при назначен- ных представителях государства или субъекта федерации существуют совещательные советы из чиновников и местных общественных деяте- лей (Германия, Финляндия). Общинно-родовая публичная власть пред- ставлена двумя формами: родовыми советами коренных малочисленных народов в России и са- амскими парламентами в некоторых Скандина- вских странах. Саамы в Финляндии, Норвегии, Швеции создали свои органы, с которыми пра- вительства обязаны консультироваться по во- просам, затрагивающим интересы саамов (в пер- вую очередь это касается природных ресурсов и вопросов, связанных с выпасом оленей). Саамы этих стран, осуществляя сотрудничество, созда- ли нечто вроде международного саамского пар- ламента, который также не принимает законы. В России действует развитое федеральное законодательство о коренных малочисленных народах Севера, Сибири и Дальнего Востока. В рамках и в соответствии с федеральным за- конодательством законы такого рода приняты также в тех субъектах Федерации, где живут эти народы. В российской литературе развитие за- конодательного регулирования и организация управления в общинно-родовых образованиях детально исследованы В. А. Кряжковым11. Публично-правовые образования коренных малочисленных народов существуют в специфи- ческой форме общин, являющихся юридически- ми лицами. Община вправе осуществлять ком- мерческую деятельность. Публично-правовой характер общин обусловливает особенности дан- ной модели публичной власти. Община создает- ся учредителями - российскими гражданами, принадлежащими к коренному малочисленному народу, на добровольной основе по заявлениям принадлежащих к данному этносу лиц, желаю- щих вступить в нее. Общины включают не толь- ко отдельных представителей коренных мало- численных народов, но и целые семьи. Система управления общиной строится на основе представительства и институтов не- посредственной демократии. Высшим органом является общее собрание (сход) ее членов, пра- вомочное рассматривать и решать любые вопро- сы ее жизнедеятельности в рамках федерально- го законодательства, законов соответствующего субъекта Федерации и муниципальных поста- новлений, если община действует на территории муниципального образования. К исклю- чительным полномочиям общего собрания отнесено принятие устава общины, избрание правления, решение вопросов о реорганизации, самороспуске и т. д. Органом исполнительной власти является избираемое правление (совет) общины, председатель правления является официальным представителем общины. Кроме того, общины могут избирать уполномочен- ных, которые по определенным вопросам будут представлять общину в отношениях с органами публичной власти и юридическими лицами. Моделям публичной власти соответствуют различные публично-правовые образования, от государства (это особый тип, о чем сказано выше) до муниципального образования со свои- ми органами публичной власти. Анализ публич- но-правовых образований нуждается в особом рассмотрении. В данном случае скажем лишь, что такое образование - это территориальное структурно-функциональное формирование территориального публичного сообщества (кол- лектива), обладающее в рамках конституции и законов государства собственной публичной властью, использующее ее для осуществления задач всего государственно-организованного об- щества и организации жизнедеятельности опре- деленных сторон своего территориально-пуб- личного коллектива, несущее ответственность перед вышестоящим сообществом и публич- но-правовым образованием за действия (бездей- ствие) своих органов и должностных лиц. В статье рассмотрены все же, видимо, не все возможные модели публичной власти. Жизнь богаче, она постоянно вносит свои коррективы.

About the authors

V E Chirkin

Institute of State and Law Russian Academy of Sciences

Email: vechirkin@yandex.ru

References

Supplementary files