Turn as a legal phenomenon

Abstract

Deals with theoretical and practical aspects of the concept of “turn” and its legal regulation.

Full Text

Общие положения теории очередей Вынесенное в заголовок настоящей статьи понятие «очередь» является общеизвестным, весьма широко распространенным обществен- ным явлением: пожалуй, не найти человека (за исключением разве что малолетнего), кото- рый бы никогда не был участником процесса, именуемого очередью. Толковый словарь В. И. Даля определяет по- нятие «очередь» как «порядок, посменность, по- следовательность одного за другим, поперемен- ное следованье; принятый порядок следованья одного за другим»1. Словарь русского языка С. И. Ожегова дает пять значений данного термина: 1) порядок в сле- довании кого-нибудь, чего-нибудь (поставить на очередь - включить в общий порядок следо- вания кого-нибудь, чего-нибудь); 2) чье-нибудь место в таком порядке; 3) люди, расположив- шиеся один за другим для получения или совер- шения чего-нибудь; 4) отдельный завершенный участок, часть в последовательном строитель- стве, сооружении чего-нибудь; 5) определенное количество патронов, выпущенных пулеметом (или автоматом) в один прием2. В настоящей статье понятие «очередь» рас- сматривается в первых трех из перечисленных значений. Весьма интересным и поучительным для по- знания сущности рассматриваемого понятия яв- ляется подход, используемый в так называемой теории массового обслуживания3, одним из раз- делов которой является теория очередей. Теория Гурченков С. Очередь для внеочередников // ЭЖ- Юрист. 2009. № 9. Кокс Д. Теория очередей / Пер. с англ. / Д. Кокс, У. Смит. М.: Мир, 1966. С. 418. Теория массового обслуживания - математическая дис- циплина, изучающая системы, предназначенные для об- служивания массового потока требований случайного ха- рактера (случайными могут быть как моменты появления требований, так и затраты времени на их обслуживание). [Большая советская энциклопедия: В 30 т. М.: Советская энциклопедия, 1974. Т. 15. С. 455]. очередей изучает системы, в которых требования, застающие систему занятой, не теряются, а ожи- дают ее освобождения и затем обслуживаются в том или ином порядке (часто с предоставлением приоритета определенным категориям требова- ний). Выводы данной теории используются для рационального планирования систем массового обслуживания. Применение методов теории оче- редей необходимо даже в простейших случаях для правильного понимания статистических законо- мерностей, возникающих в системах массового обслуживания4. Согласно упомянутой выше теории массового обслуживания под очередью понимается после- довательность требований (или заявок), которые, заставая систему обслуживания занятой, не вы- бывают, а ожидают ее освобождения (затем они обслуживаются в том или ином порядке)5. Про- цесс образования очереди носит, как правило, стохастический6 характер (процесс называется стохастическим, если он состоит из случайных переменных, значения которых меняются во вре- мени). Поясним указанный механизм возникнове- ния очереди на трех простейших примерах. Пример первый: пусть на конкретный момент времени в поликлинике ведет прием пациентов один терапевт, к которому поступает случай- ный поток клиентов, обращающихся за ока- занием медицинской помощи. Если в момент обращения конкретного больного врач свобо- ден, то он (больной) сразу начинает обслужи- ваться и никакой очереди не возникает. В про- тивном же случае (когда одновременно желают попасть на прием два и более человек) больной становится в очередь, и доктор обслуживает кли- ентов одного за другим в порядке их обращения. Большая советская энциклопедия: В 30 т. М.: Совет- ская энциклопедия, 1975. Т. 19. С. 46. Лопатников Л. И. Экономико-математический сло- варь. М.: Дело, 2003. Стохастический (гр. stochasus - догадка) - случай- ный, вероятностный. [Современный словарь иностран- ных слов. М.: Русский язык, 1993. С. 582]. Другой пример. В воинскую часть, дислоци- рованную в закрытом военном городке, прибы- вает для прохождения военной службы офицер с семьей и заявляет о необходимости в служеб- ном жилом помещении. Если на данный момент времени в жилищном фонде военного городка имеется свободная служебная квартира, то она предоставляется семье данного офицера. Если же свободной квартиры нет, то офицер и его семья включаются в очередь на получение жилья. Третий пример: пассажир выходит из вагона электрички метро и направляется к эскалатору. Если это раннее утро или поздний вечер и пас- сажиров мало, то данный пассажир без каких- либо задержек и очередей становится на эскала- тор. Если же это час пик, то пассажир попадает на эскалатор не сразу, а спустя несколько минут, медленно продвигаясь в неорганизованной тол- пе себе подобных, пока не наступит его черед ступить на движущееся полотно эскалатора. Как можно избежать очереди или хотя бы снизить время ожидания? Это можно осуществить различными спосо- бами, например: а) увеличить количественные характеристики объекта, являющего предметом ожидания лиц, находящихся в очереди (число врачей, однов- ременно ведущих прием больных; количество квартир для обеспечения нуждающихся в жилье; количество единиц транспорта для обслужива- ния пассажиров на маршруте; число кассовых аппаратов в магазине и т. п.); б) увеличить качественные характеристики объекта ожидания (повышение профессиона- лизма и интенсивности работы лиц и органов, оказывающих услуги; внедрение новых техноло- гий и оборудования, способствующих сокраще- нию времени на обслуживание одного клиента и т. п.); в) сократить число претендентов на то или иное благо, за получением которого образуется очередь. Однако этот способ является, по нашему мнению, наиболее деструктивным. Например, вряд ли можно было бы признать правильной ликвидацию очереди военнослужащих на жи- лье путем отказа государства от взятых на себя обязательств по предоставлению жилищных гарантий данной категории граждан (по прин- ципу «нет права на жилье - нет и очереди»). Или ликвидировать очередь на устройство детей в детское дошкольное учреждение в населенном пункте путем ликвидации самого этого детского учреждения. Классификация очередей Лучшему познанию любого явления всегда способствует проведение его классификации по различным основаниям (классифициро- вать - распределять по группам, разрядам, классам, категориям, подразделениям7). Под классификацией в юридической науке понима- ется распределение предметов по группам (клас- сам) на основании какого-либо общего призна- ка, свойства, характеризующегося различными формами проявления. При этом каждый обосо- бленный класс образуют явления, представляю- щие собой какую-либо форму признака, взятого основанием классификации8. Попробуем провести классификацию в отно- шении такого общественного и правового явле- ния, каковым является очередь (см. рис. 1). Согласно теории очередей с точки зрения возможности удовлетворения требований или Ожегов С. И. Указ. соч. С. 237-238. Сырых В. М. История и методология юридической на- уки. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 285. По возможности удовлетворения требований одним и тем же предметом По способу регулирования очередности удовлетворения требований замкнутая очередь линейная очередь саморегулируемая очередь очередь, регулируе- мая правом По форме вовлеченности очередников в процесс ожидания По дисциплине обслуживания очередников живая очередь виртуальная очередь обычная очередь очередь с приоритетами Рис. 1. Классификация понятия «очередь» заявок очередников одним и тем же предметом (объектом) очереди подразделяются на замкну- тые и разомкнутые (или линейные). В первом случае обслуженные требования могут возвращаться в систему и вновь посту- пать на обслуживание. Например, комната в общежитии образовательной организации, освобожденная одним студентом, завершив- шим курс обучения, предоставляется дру- гому студенту, поступившему на обучение. Один и тот же объект (комната в общежитии) находится в длительном обороте и пооче- редно удовлетворяет потребности в жили- ще многих лиц (естественно, с дискрецией по времени). В качестве другого примера зам- кнутой очереди можно привести очередь отдыхающих к аттракциону в парке: отка- тавшись установленное время, клиенты ос- вобождают места в аттракционе, а их места занимает очередная группа отдыхающих. Один и тот же предмет (аттракцион) после- довательно обслуживает потребности значи- тельных масс посетителей. Во втором типе очередей обслуженные тре- бования не возвращаются в систему: например, квартира, предоставленная гражданину в по- рядке очереди по договору социального най- ма, может быть им приватизирована. В данном случае объект (квартира) выбывает из системы обеспечения очередников и для удовлетворения их требований необходимо изыскивать новые объекты (путем строительства жилья, покупки квартир, выделения субсидий и ссуд на их при- обретение и т. п.). В зависимости от способа регулирования оче- реди можно подразделить на две группы: само- регулируемые очереди и очереди, урегулирован- ные правом. Наиболее распространенной разновидно- стью саморегулируемых (или стихийно ор- ганизованных) очередей являются очереди в магазинах, билетных кассах, при посадке в транспорт и т. п. Люди, объединенные очере- дью, как правило, самостоятельно регулируют последовательность и порядок удовлетворе- ния своих требований. Чаще всего критерием очередности удовлетворения требований яв- ляется фактор времени: раньше встал в оче- редь - раньше получишь вожделенное благо. Существенную роль в регулировании таких очередей играют нормы морали, нравственно- сти: общепринято, что приоритетом пользуют- ся пожилые граждане, беременные женщины, инвалиды и т. п. Очереди, урегулированные правом, - это такие очереди, в которых как сам порядок включения в очередь, так и последователь- ность удовлетворения требований очередни- ков определяются нормами права. При этом данный класс очередей можно подразделить на две разновидности: а) очереди, урегулированные законом, на- пример: очередь наследников по закону (ст. 1141- 1145 ГК РФ); очередность удовлетворения требо- ваний кредиторов при процедуре банкротства юридических лиц (ст. 134 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятель- ности (банкротстве)»); очередность удовлетво- рения требований взыскателей (ст. 111 Федераль- ного закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве») и др.; б) очереди, урегулированные подзаконными нормативными правовыми актами. По степени вовлеченности очередников в процесс ожидания различаются живая и вирту- альная очереди. В повседневной жизни люди чаще всего име- ют место с так называемыми живыми очередями, когда в непосредственном контакте между собой, буквально выстроившись друг за другом в заты- лок (к билетной кассе, к кассиру в супермаркете, ко входу в трамвай и т. п.) или сидя плечо к пле- чу (к врачу, к работнику, выдающему справки, и т. п.), люди ожидают момента, когда они будут обслужены. Однако в последние годы все более широкое распространение получают виртуальные оче- реди, в которых отсутствует непосредственный контакт очередников друг с другом, а каждый из них знает (или имеет право знать) лишь свой номер в очереди. Классическим примером такой очереди является очередь на получение жилых помещений, которая ведется в уполномоченных органах в бумажном или электронном виде либо и в том и в другом одновременно. Так, например, с вступлением в силу приказа министра оборо- ны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. № 1280 «О предоставлении военнослужащим Вооруженных сил Российской Федерации жи- лых помещений по договору социального най- ма и служебных жилых помещений» очередь на получение жилых помещений в Вооруженных силах стала еще более виртуальной: если рань- ше очередь велась в каждой воинской части (гарнизоне), то теперь создана единая очередь в масштабе Вооруженных сил; все нуждающиеся в жилых помещениях военнослужащие включе- ны в единый реестр военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в жилых помещениях, пре- доставляемых по договору социального найма. Виртуальные очереди получают все большее распространение и в других сферах, например: запись к врачу по телефону, оформление заказов на какие-либо услуги через Интернет и т. п. Очень важной для познания феномена оче- реди является градация очередей по дисци- плине обслуживания (или дисциплине выбо- ра из очереди), которая «определяет порядок выбора требований для обслуживания из сово- купности требований, уже поступивших и нахо- дящихся в очереди»9. По данному основанию различаются два вида очередей: обычная очередь, когда выбор требований осуществляется в порядке их поступления (это наиболее распространенный способ выбора по- следовательности удовлетворения требований очередников); очередь с приоритетами, когда при выбо- ре требований для обслуживания отдельным из очередников отдается преимущество (прио- ритет) перед всеми остальными. В специальной литературе выделяются две разновидности очередей с приоритетами: а) си- стема, в которой приоритет распространяется только на субъекты, включенные в очередь (она именуется системой с относительными приори- тетами); б) «в крайних случаях обслуживающий прибор может прервать обслуживание требо- ваний низшего приоритета для того, чтобы не- медленно приступить к обслуживанию высшего приоритета. Такую систему мы назовем систе- мой с абсолютными приоритетами»10. В переводе с математического на юридиче- ский язык под относительными приоритетами понимается то, что именуется удовлетворением требований в первую очередь (первоочередники), а под абсолютными приоритетами - удовлетво- рение требований вне очереди (внеочередники). Учитывая важность данного вопроса, остано- вимся на нем отдельно. Соотношение понятий «очередник», «пер- воочередник» и «внеочередник» Как указывалось выше, дисциплиной очере- ди называют правило или набор правил, опре- деляющих порядок обслуживания клиентов Кокс Д. Указ. соч. С. 35. Там же. С. 36. в очереди. Наиболее распространенным являет- ся правило: первым прибыл, первым обслужен. Согласно этому клиенты в очереди обслужи- ваются в хронологическом порядке прибытия, и никакие другие характеристики на порядок обслуживания влияния не оказывают. Это пра- вило считается наиболее справедливым. Одна- ко в жизни нередко возникают ситуации, когда для отдельных категорий граждан необходимо предоставить определенные преимущества. Эти преимущества находят свое выражение в поня- тиях «первоочередное» и «внеочередное» обес- печение. Для лучшего понимания соотношения ука- занных понятий обратимся к схеме (см. рис. 2). Допустим, за получением какого-либо блага образовалась очередь из 25 получателей (очеред- ники о1 - о25). Основным критерием порядка удовлетворения требований очередников явля- ется время их включения в данную очередь. Однако одновременно с этим отдельные очередники из числа включенных в очередь согласно законодательству могут иметь опре- деленные преимущества перед остальными, например обладать правом на первоочередное обеспечение. Так, согласно Федеральному закону от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» предусмотрен первоочередной порядок: а) предоставления права на вступление в жилищно-строительные (жилищные) коопе- ративы либо на получение земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов военнослужащим-гражданам, проходя- щим военную службу по контракту, и гражда- нам, уволенным с военной службы по дости- жении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными меро- приятиями, общая продолжительность воен- ной службы которых составляет 10 лет и более, а также военнослужащим-гражданам, прохо- дящим военную службу за пределами терри- В очередники внеочередники Благо, на получение В которого претендуют получатели о1 п1 (о2) о2 п2 (о4) о3 п3 (о25) о4 о25 первоочередники В Рис 2. Соотношение понятий «очередник», «первоочередник», «внеочередник» тории Российской Федерации, в районах Край- него Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными кли- матическими или экологическими условиями (п. 12 ст. 15); б) предоставления мест в государственных и муниципальных общеобразовательных и до- школьных образовательных учреждениях и лет- них оздоровительных лагерях детям военнослу- жащих по месту жительства их семей (п. 6 ст. 19); в) предоставления органами государственной службы занятости населения в первоочередном порядке работы в государственных организа- циях гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей (п. 5 ст. 23). При наличии в общей очереди лиц, имеющих по закону право на первоочередное обеспечение, такие лица, оставаясь в общей очереди, одновременно включаются в отдельный список (в примере, приведенном на рис. 2, таким правом обладают очередники под номерами о2, о4 и о25 и, как первоочередники, они в льготной очереди получают номера, соответственно, п1, п2 и п3). На практике могут иметь место ситуации, когда лица, имеющие право на первоочередное обеспечение каким-либо благом (например, на получение санаторно-курортных путевок), составляют большинство в общем числе очередников. В данном случае очередники, не имеющие льгот, рискуют остаться вечными очередниками. Так, например, действующим законодательством предусмотрено более десятка категорий граждан, имеющих первоочередное либо преимущественное право на получение путевок в военные санатории и дома отдыха. Как представляется, данная ситуация могла бы быть разрешена путем нормативного закрепления определенной пропорции распределения путевок между льготниками и обычными гражданами. Первоочередное право следует отличать от внеочередного. Сам термин «вне очереди» не предусматривает какой-либо очередности удовлетворения требований внеочередника; эти требования должны удовлетворяться незамедлительно по возникновении обстоятельств, с которыми закон связывает предоставление внеочередного права (на рис. 2 мы попытались показать, что внеочередники не включаются в какую-либо очередь, им не присваиваются номера и не устанавливается последовательность удовлетворения требований, они обеспечиваются требуемым благом индивидуально и независимо как друг от друга, так и от очередников и первоочередников). Так, например, в ч. 2 ст. 57 ЖК РФ указаны две категории граждан, которым жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди: 1) граждане, жилые помеще- ния которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат; 2) граждане, стра- дающие некоторыми формами тяжелых хрони- ческих заболеваний. При этом каких-либо сроков предоставления им жилья не устанавливается. Как справедливо отмечается экспертами, отсут- ствие в ЖК РФ указания о сроках предоставления жилых помещений вне очереди говорит о том, что жилье должно предоставляться указанным гражданам после их обращения с целью реали- зации принадлежащего им субъективного права на получение жилья вне очереди, а не в порядке какой-либо очереди (по так называемому списку внеочередников), так как обеспечение жильем указанных категорий граждан не терпит отлага- тельства11. Данный вывод основан на официальной правовой позиции по этому вопросу Верховно- го суда Российской Федерации, который в Об- зоре законодательства и судебной практики за III квартал 2007 г., утвержденном Постанов- лением Президиума Верховного суда Россий- ской Федерации от 7 ноября 2007 г., указал, что «предоставление жилых помещений вне оче- реди не предполагает включения граждани- на в какую-либо очередь… Поэтому указанное право должно быть реализовано вне зависи- мости от наличия или отсутствия других лиц, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, и времени принятия их на учет… Вне- очередное предоставление не предполагает какого-либо срока для предоставления жилого помещения». На практике же, к сожалению, можно видеть совсем иную ситуацию. Лица, имеющие право на внеочередное обеспечение жилым помеще- нием, нередко годами вынуждены ожидать по- ложенного им по закону жилья, числясь в ни- какими законами не предусмотренных списках внеочередников. Таким образом, реализация права на внеоче- редное получение какого-либо блага не предпо- лагает включения лица в какую-либо очередь; данное благо должно быть предоставлено неза- медлительно после обращения управомоченного гражданина в соответствующий орган или к со- ответствующему лицу с целью реализации свое- го субъективного права, а не в порядке очереди по списку внеочередников. Подводя итог рассмотрению некоторых тео- ретических аспектов явления «очередь», отме- тим, что данное понятие является важнейшим средством реализации принципа социальной справедливости как общепризнанной ценно- сти современного демократического общества, Гурченков С. Указ. соч. получившей закрепление в основополагающих документах мирового сообщества. С одной стороны, установление определенной очеред- ности удовлетворения требований субъектов обеспечивает равные возможности доступа граждан к указанным благам, с другой сторо- ны, государство, в нормативном порядке уста- навливая определенные приоритеты в удов- летворении отдельных требований некоторых субъектов (первоочередной или внеочередной порядок), использует очередь в качестве важ- нейшей стимулирующей меры общественно полезного поведения граждан, а также как средство компенсации потерь, понесших от- дельными категориями граждан вследствие повреждения здоровья, потери кормильца и других обстоятельств.