Local government or local arbitrariness: on the setting of priorities for the municipal community

Full Text

К онституция России в части второй ста- тьи 3 устанавливает1, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соот- ветствии с этим принципы демократии долж- ны лежать в основе функционирования всех публично-правовых институтов, в том числе и местного самоуправления, так как именно местная власть непосредственно взаимодейст- вует с населением. Исходя из теории, местное самоуправление создается и осуществляется в первую очередь для решения населением вопросов местного значения. Российское законодательство2 развивает данное положение, подчеркивая самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, его ответственность за указанную деятельность, а также устанавливает ключевой базис для реализации местного самоуправления - интерес самого населения с учетом исторических и иных местных традиций. Ввиду того что местное самоуправление является единственным и обязательным институтом местной публичной власти в Российской Федерации, С. В. Крамаренко предлагает Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (принята все- народным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. под полномочиями населения (местного сооб- щества) как основного субъекта местного само- управления понимать совокупность правомочий и обязанностей населения по самостоятельному решению вопросов местного значения3. В продолжение Светлана Викторовна отмечает, что ответственность населения за осуществление местного самоуправления должна рассматриваться как позитивная юридическая ответственность, представляющая собой осознанное, инициативное и заинтересованное участие местного сообщества в решении вопросов местного значения в целях обеспечения наиболее благоприятных условий их жизнедеятельности на соответствующей территории. Как отмечается Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, необходимо поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют ка- чество жизни4. Однако что можно наблюдать в реалиях? Зача- стую мы видим полностью пассивное поведение Крамаренко С. В. Развитие институтов непосредствен- ной демократии в местном самоуправлении: теоретико- правовые и прикладные аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 3. Послание Президента Российской Федерации Феде- ральному собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 декабря. местного сообщества. Специалисты5 в области избирательного права отмечают низкий порог явки на муниципальных выборах, что во многом свидетельствует об отношении муниципального сообщества непосредственно к самому местному самоуправлению. Реализация непосредственной демократии на местном уровне связана с серь- езными проблемами и препятствиями как юри- дического, так и социально-психологического порядка. Причин, послуживших этому, можно назвать довольно много, начиная социально-психоло- гическими, заканчивая философскими и эконо- мическими, в том числе можно отметить сло- жившуюся ситуацию безразличия граждан к возникающим общественным проблемам, от- страненности от процессов их решения. В рамках настоящего аналитического исследования пред- лагается сконцентрировать внимание на пробле- мах правового характера. Муниципальное сообщество является непо- средственным источником власти в пределах муниципального образования, однако, выступая первоосновой для формирования выборных ор- ганов местного самоуправления, а также избра- ния выборных должностных лиц, население му- ниципального образования довольно стеснено в иных, сопряженных с выборами процессами, например, Федеральный закон № 131-ФЗ не со- держит норм: во-первых, устанавливающих возможность населения контролировать деятельность орга- нов местного самоуправления; во-вторых, наделяющих население муни- ципального образования правом на выдвижение инициативы об удалении главы муниципально- го образования в отставку (данная инициатива представлена исключительно депутатам пред- ставительного органа местного самоуправления и высшему должностному лицу субъекта РФ); в-третьих, устанавливающих обязатель- ность общедоступности проектов муниципаль- ных правовых актов исполнительно-распоря- дительных и представительных органов власти муниципального образования, имеющих обще- обязательный характер и затрагивающих права и свободы человека и гражданина (на данный момент установлена обязанность по обнародова- нию только принятых общеобязательных реше- ний и муниципальных правовых актов); в-четвертых, определяющих необходи- мость установления ответственности за наруше- ние проведения такой формы непосредственной демократии, как публичные слушания (на дан- ный момент некоторые субъекты установили ад- Любарев А. Е. Активность избирателей на федераль- ных, региональных и муниципальных выборах в Россий- ской Федерации // NB: Проблемы общества и полити- ки. 2013. - № 8. С. 138-209. министративную ответственность за нарушение данных прав жителей муниципального образо- вания, однако этиология данного правонаруше- ния пока однозначно не выработана); в-пятых, устанавливающих приоритетность реализации таких форм самоорганизации населе- ния муниципального образования, как террито- риальное общественное самоуправление. Отмеченные замечания отнюдь не являют- ся исчерпывающим перечнем, данный список может быть выстроен много шире и содержа- тельнее, однако ключевым элементом здесь выступает выявленная в замечаниях тенден- ция по умалению роли местного сообщества в решении вопросов местного значения, что, как полагает автор, постепенно приводит к со- циально-политической пассивности населения муниципального образования, его дистанциро- ванию от решения собственных проблем. Бесспорно, наличие представительного ор- гана местного самоуправления, который, исходя из своего названия, выступает элементом сис- темы представительства интересов общества, посредником в реализации его власти, позволя- ет местному сообществу отойти от данных про- блем, однако статья закона № 131-ФЗ говорит о ре- шении населением вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. В данном случае конструкцию «и (или)» не следует рассматривать в качестве двуполярности участия - либо население реша- ет вопросы местного значения совместно с ор- ганами местного самоуправления (конструкция «и»), либо вопросы местного значения решают только органы местного самоуправления или только население (конструкция «или»). Как полагает автор, данная формулировка основывается на двуполярности деятельности, т. е. необходимости учитывать ситуации, в кото- рых муниципальное образование не имеет пред- ставительного органа местного самоуправления и вынуждено решать вопросы местного значения непосредственно на сходе граждан (конструкция «и»), а также наоборот: в случае формирования представительного органа местного самоуправ- ления сход граждан не может быть юридически правомочен (конструкция «или»). Большинство исследователей в области му- ниципального права полагают, что сегодня возникла реальная потребность приблизить муниципальную власть к населению, повысить активность самого местного населения, усилить его ответственность за процессы, происходящие в сфере местного самоуправления. Необходимы разработка и закрепление правовых механиз- мов, позволяющих жителям муниципального образования ощущать себя единым коллектив- ным субъектом власти (местным сообществом), способным реально влиять на происходящие в сфере местного самоуправления процессы, объективно оценивать эффективность деятель- ности муниципальных органов и должностных лиц. Для этого необходимы поддержание оп- тимального баланса государственных и мест- ных интересов в управлении муниципальными образованиями, а также совершенствование существующих форм участия населения в осуществлении местного самоуправления6. В итоге для решения указанных, а также многих иных проблем в 2014 г. был дан старт широкомасштабной реформе местного самоуправления. В рамках данного реформирования была предложена трансформация института муниципальных выборов. Однако стоит отметить, что подобная трансформация не должна способствовать отдалению депутатов от местного сообщества, а, наоборот, должна быть направлена на формирование представительных органов муниципальных образований непосредственно из населения соответствующего муниципального образования, а также на установление непосредственного контакта выборных лиц с членами местного сообщества. В продолжение этого С. В. Крамаренко отмечает, что применение пропорциональной избирательной системы может быть уместным лишь в наиболее крупных муниципальных образованиях - городских округах и муниципальных районах, в остальных (городских и сельских поселениях), созданных для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения, должна применяться мажоритарная избиратель- ная система7. В завершение статьи необходимо подчерк- нуть, что складывающаяся тенденция послед- них лет в области местного самоуправления по- зволяет судить о том, что на современном этапе не только население не готово к эффективному взаимодействию с местной властью, но и зна- чительная часть муниципальных чиновников не осознает особенностей работы с населением, не может и не хочет относиться к населению как к равноправному партнеру и первоисточнику власти. Таким образом, можно констатировать, что сегодня существует явная недооценка цен- Баженова О. И. О назначении понятия «местное со- общество» при реализации гражданами права на мест- ное самоуправление в Российской Федерации // Консти- туционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 31-35; Крамаренко С. В. Развитие институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении: теоретико-пра- вовые и прикладные аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 4; Шугрина Е. С. Форма и пределы вмешательства органов государственной власти в дея- тельность органов местного самоуправления // Государст- венная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 26. Крамаренко С. В. Развитие институтов непосредствен- ной демократии в местном самоуправлении: теоретико- правовые и прикладные аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 5. ностей и возможностей местного самоуправле- ния как со стороны государственно-властных институтов, так и самого общества. Вместе с тем повышение эффективности му- ниципальной власти и качества жизни населе- ния напрямую связано с развитием демократии в муниципальных образованиях. Именно на эти цели и направлена проводимая в последние годы муниципальная реформа, в рамках кото- рой существенное значение отводится расши- рению возможности непосредственного уча- стия населения в решении вопросов местного значения, правовому закреплению различных форм осуществления населением права на мест- ное самоуправление. Как можно было увидеть из настоящей статьи, еще не все элементы непо- средственной демократии нашли свое достой- ное развитие и продолжение в рамках действу- ющего права, однако сам факт их нормативного развития во многом предопределяет и развитие институтов гражданского общества. Основная цель проводимой реформы в этой части - переход от местного самоуправства, состояния свободы органов местного само- управления, их забюрократизированности, коррупционности и лоббирования частных ин- тересов к местному самоуправлению как форме реализации населением своей власти, реали- зации коллективных интересов, достижения поставленных совместных целей. Однако клю- чевым элементом события данного перехода по-прежнему должен выступить источник влас- ти - местное сообщество, от расстановки прио- ритетов которого во многом зависит и результат проводимых реформ в государстве.

About the authors

A A Maksimov

Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation

Email: aleksandr-law@mail.ru

References

Supplementary files