Selectivity as the substitution principle the post of head of the subject of the Russian Federation

Abstract

In article one of the basic principles of replacement of a post of the head of the subject of the Russian Federation is considered. The principle of electivity reflects democratic essence of the organization public authority. The content of the principle of electivity is investigated through analysis of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and current legislation.

Full Text

И збрание органов власти является одной из составляющих народовластия, зало- гом устойчивости демократической политической системы. Отношение к различным избирательным процедурам может быть раз- ным (как и к представительной власти в целом), но следует согласиться, что «единственным ре- цептом участия каждого в формировании орга- нов власти, примирения многосоставного обще- ства были и остаются выборы, базирующиеся на принципах всеобщего, равного и прямого из- бирательного права при тайном голосовании»1. Демократические основы формирования всей системы органов государственной власти в Рос- сийской Федерации закреплены действующей Конституцией РФ. Прямое или опосредованное (на заседании представительного органа влас- ти) избрание высшего должностного лица субъ- екта РФ является звеном общегосударственного механизма, значительную роль в котором игра- ют федеральные органы власти. Во-первых, они определяют правила, которыми должны руковод- ствоваться субъекты РФ, осуществляя формиро- вание собственной системы органов власти. Во- вторых, используемые политические процедуры предполагают участие политических «тяжелове- сов» в региональном избирательном процессе. Но какие бы политические технологии ни исполь- зовались, существуют базовые конституционные принципы, определяющие общее направление в организации правового механизма формиро- Вискулова В. В. Конституционное право граждан из- бирать и быть избранными: к условности и динамично- сти основ // Конституционное и муниципальное пра- во. 2015. № 3. С. 32. вания высших органов государственной власти субъектов РФ2. Свободные выборы являются основополага- ющим принципом, нашедшим закрепление в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ. Понятие выборов дает- ся в ст. 2 Федерального закона «Об основных га- рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3. Закон понимает под выборами форму прямо- го волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Но это только один из возможных вариантов за- мещения государственной или иной публичной должности. Конституция не исключает и опос- редованного избрания на высокую должность, что следует из конституционного положения, закрепленного в ч. 2 ст. 3. Осуществление власти народа возможно и опосредованно, через органы государственной власти. Конституция Российской Федерации предус- матривает обязательную выборность Президен- та Российской Федерации и депутатов Государст- венной думы Федерального собрания Российской Федерации, а также отдельных органов и долж- ностных лиц местного самоуправления, что сле- дует из ч. 2 ст. 130. Принцип народовластия как существенный и неотъемлемый элемент основ конституционного строя Российской Федерации Малый А. Ф. О значении принципов организации органов государственной власти субъекта РФ // Ученые записки Казанского университета. Гуманит. науки. 2013. Т. 155. Кн. 4. С. 55-61. Собрание законодательства РФ, 2002. № 24. Ст. 2253. является действующим в силу прямого указания Конституции РФ как при установлении общих принципов организации представительных и ис- полнительных органов государственной власти субъектов Федерации, так и при формировании этих органов. Отсутствие в Конституции РФ прямого ука- зания на порядок замещения должности главы субъекта РФ позволило федеральному и регио- нальному законодателю достаточно свободно трактовать конституционные положения. Кон- ституционный суд РФ также менял свои воззре- ния на процедуру замещения должности главы субъекта РФ, возлагая на федерального законода- теля основную ответственность по определению порядка занятия рассматриваемой должности. Применительно к субъекту РФ Конституция Российской Федерации не препятствует рас- ширению круга выборных органов и должност- ных лиц. Как отметил Конституционный суд РФ в Постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтай- ского края», Конституция РФ не содержит пря- мого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Одна- ко она предусматривает в статье 3 (ч. 2), что на- род осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со стать- ей 32 Конституции РФ, закрепляющей право гра- ждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, форми- рующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Опираясь на этот постулат, суд сделал вывод, что, поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (ст. 5, ч. 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный за- кон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Феде- рации» называет в числе избираемых гражда- нами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Россий- ской Федерации (ст. 2)4. Отсутствие в Конституции прямого указания на порядок замещения должности главы субъ- екта РФ давало основания Конституционному суду РФ варьировать свои правовые позиции, применяя их к сложившейся политической си- туации в стране. Признание за национальным Вестник Конституционного суда Российской Федера- ции. 1996. № 1. законодателем права вносить корректировки в действующее правовое регулирование, уточ- нять его принципиальные положения характер- но и для Европейского суда по правам человека. В его практике содержание принципов не всегда имеет определенные границы, что позволяет ин- терпретировать их с учетом национального ре- гулирования. Он исходит из того, что в области избирательных прав у государств имеются зна- чительные пределы усмотрения. Свою задачу Ев- ропейский суд по правам человека видит в том, чтобы ограничения преследовали правомерную цель, были соразмерны и не влекли за собой утрату реального содержания права. Правовая позиция Конституционного суда РФ, выраженная им в постановлении по Алтай- скому делу, нашла отражение в Федеральном за- коне от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представитель- ных) и исполнительных органах государствен- ной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ). Закон закрепил прин- цип избрания высшего должностного лица субъ- екта РФ на всенародных выборах. В соответствии с Законом № 184-ФЗ высшим должностным лицом субъекта Российской Феде- рации (руководителем высшего исполнительно- го органа государственной власти субъекта Рос- сийской Федерации) мог быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответ- ствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом пассивным избира- тельным правом, не имеющий гражданства ино- странного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Россий- ской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. В период до 2004 г. высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта Российской Федерации) избиралось гражданами Российской Федера- ции, проживающими на территории субъекта РФ, обладающими в соответствии с федераль- ным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избира- тельного права при тайном голосовании. Подобный способ замещения должности гла- вы субъекта РФ в наибольшей степени отвечал принципу народовластия, поскольку должност- ное лицо облекалось доверием народа и чувство- вало свою ответственность перед теми, кто голо- совал за него. В декабре 2004 г. были внесены измене- ния в Федеральный закон № 184-ФЗ «Об об- щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5, которые изменили порядок заме- щения высшей должности субъекта Российской Федерации. Согласно этим изменениям гра- жданин РФ наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента РФ законодатель- ным (представительным) органом государствен- ной власти субъекта Российской Федерации в по- рядке, предусмотренном федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Федерации. Новый порядок замещения должности гла- вы субъекта РФ, установленный федеральным законом от 11 декабря 2004 г. и позднее поддер- жанный Конституционным судом Российской Федерации, вызывал критику и неоднозначно воспринимался региональным законодателем. Например, в Конституции Республики Татарстан (редакция от 14 марта 2005 г.) были сохранены прежние тексты п. 16 ст. 75, ст. 91 и п. 1 и 2 ст. 93, предусматривающие порядок избрания прези- дента Республики Татарстан и некоторые иные организационные меры в связи с вступлением в должность избранного народом президента. Эти нормы сопровождались ссылками на прио- становление их действия, и за ними следовали статьи со знаком «прим», отражавшие новый порядок замещения должности президента. Тот факт, что законодатель Республики Татарстан не изъял прежние нормы, а сохранил их в тексте конституции (хотя бы с оговоркой об их приоста- новлении), свидетельствует о том, что президент Татарстана, парламент республики не исключи- ли возможности возврата в обозримом будущем к всенародному избранию главы республики. Подобная позиция свидетельствовала об отно- шении законодателя Татарстана к нововведению, касавшемуся изменения порядка замещения должности главы республики. Вопрос о наделении полномочиями глав субъ- ектов Российской Федерации бурно обсуждался как среди политиков, руководителей регионов, так и среди юристов и ученых правоведов, по- скольку затрагивал основы конституционного строя Российской Федерации, закрепленные в главе 1 Конституции Российской Федерации. При этом делались ссылки на ст. 5 (ч. 3), 11 (ч. 2, 3), 77, 73, 71 (в части предметов ведения Российской Федерации), 72, а также ст. 85 (ч. 1, 2), согласно которым Президент Российской Федерации в отношении субъектов РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий и свое право приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в определенных ситуациях. По мнению аналитиков, Президент РФ не наделялся Кон- Собрание законодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 4950. ституцией теми полномочиями, которые он по- лучил в результате принятия поправок в Закон № 184-ФЗ. Не без основания утверждалось, что предусмотренные Конституцией Российской Федерации полномочия Президента РФ расши- рены данным федеральным законом. Сторонни- ки принятия новой процедуры полагали, что раз глава государства является представителем всего народа России, он может участвовать в назначе- нии на должность главы субъекта РФ. Поскольку окончательное решение принимается регио- нальным парламентом, то вывод об узурпации Президентом РФ права субъекта РФ самостоя- тельно формировать высший орган исполни- тельной власти не вполне обоснован. Формально законодательный орган назнача- ет главу субъекта РФ на должность, но реалии политического процесса таковы, что решение Президента РФ является решающим. Более того, при отказе Президенту РФ в назначении на долж- ность главы субъекта предложенной им канди- датуры предусматривалась процедура роспуска законодательного органа. В Постановлении Конституционного суда Рос- сийской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П6 по делу о проверке конституционности отдель- ных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (пред- ставительных) и исполнительных органов госу- дарственной власти субъектов Российской Феде- рации» высший орган конституционной юстиции подтвердил конституционность нового порядка наделения полномочиями высшего должностно- го лица субъекта Федерации. Обосновывая свою правовую позицию, суд, в частности, указал, что Конституция РФ в целях уравновешивания та- ких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная це- лостность и федерализм, допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Консти- туции РФ, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения пол- номочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффек- тивные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями орга- нов государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции Россий- ской Федерации. При этом должны соблюдаться конституционные принципы и нормы и обеспе- Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 336. чиваться сбалансированное сочетание полномо- чий и интересов России, с одной стороны, и субъ- ектов Федерации - с другой. Хотя Конституционный суд РФ подтвердил конституционность нового порядка назначения на должность высшего должностного лица субъ- екта РФ, единодушия среди судей КС РФ по дан- ному вопросу не было. В своем особом мнении судья Конституционного суда В. Г. Ярославцев отметил, что народовластие является сущест- венным элементом и качественным показате- лем демократического правового государства как такового, отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов орга- нов государственной власти, ведет к искажению самой сути такого государства7. Исключение возможности прямого избрания населением главы субъекта РФ не могло не отра- зиться на политическом процессе. Оппозиция получила серьезный повод для критики дейст- вующей власти. Кроме того, в данном механизме назначения на высшую должность субъекта РФ присутствовал риск коррупционной составляю- щей, что также давало повод для критики. В декабре 2011 г. в Послании Президента Рос- сийской Федерации Федеральному собранию было предложено реформировать политическую систему страны, в частности восстановить вы- боры глав регионов прямым голосованием жи- телей. Соответствующие проекты федеральных законов были внесены Президентом РФ на рас- смотрение Государственной думы. Федеральные законы «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации за- конодательных (представительных) и испол- нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» и «Об ос- новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» приняты Государственной думой, одобрены Советом Федерации и подписаны Пре- зидентом Российской Федерации 2 мая 2012 г. Процедура всенародного избрания гла- вы субъекта РФ вновь получила «прописку» в Федеральном законе № 184-ФЗ. В соответствии со статьей 18 данного закона высшее должност- ное лицо субъекта РФ избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на тер- ритории субъекта РФ и обладающими в соответ- ствии с федеральным законом активным избира- тельным правом. Закон № 184-ФЗ предусмотрел достаточно сложную процедуру замещения должности гла- вы субъекта РФ, которая включает несколько эта- пов. Вестник Конституционного суда Российской Федера- ции. 2006. № 1. Кандидаты на должность высшего должност- ного лица субъекта РФ выдвигаются политиче- скими партиями. Они должны обладать граж- данством РФ, не иметь гражданства или вида на жительство иностранного государства, иного документа, подтверждающего право на постоян- ное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, достичь возраста 30 лет. Закон субъекта РФ может предусмотреть выдвижение на данную должность гражданина РФ в порядке самовыдвижения. Выдвижение кандидата политической парти- ей и выдвижение кандидата в порядке самовыд- вижения должны поддержать от 5 до 10% депута- тов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муници- пальных выборах глав муниципальных образо- ваний субъекта РФ. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ. Хотя Закон № 184-ФЗ усложнил процеду- ру выдвижения кандидата на должность главы субъекта РФ, следует признать, что возврат к пря- мым выборам является важным шагом на пути повышения доверия населения к высшему долж- ностному лицу субъекта РФ. Избрание высшего должностного лица населением субъекта РФ не- посредственно представляет собой высшую фор- му легитимации его полномочий. Он получает их непосредственно от народа, который в соот- ветствии со статьей 3 (ч. 1) Конституции РФ явля- ется «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации». А свободные выборы, в том числе и выборы выс- шего должностного лица субъекта РФ, согласно ч. 3 той же статьи являются высшим непосред- ственным выражением власти народа наряду с референдумом. Исполнительная власть, та- ким образом, становится не простым механиз- мом реализации законодательных установле- ний, а самостоятельным институтом, имеющим конституционное значение и претендующим по меньшей мере на равный статус с законода- телем, обособленность от него и максимально возможную независимость от влияния законода- тельного органа на вопросы осуществления ис- полнительной власти.