Budget and legal property relations of the formation of budget revenues

Abstract

Article discusses relationships that provide budget revenues formation. Author researches frameworks of the budget relationships, their subjects, analyzes legal regulation of them.

Full Text

И мущественные отношения по формирова- нию доходов бюджетов традиционно вклю- чаются в предмет бюджетного права. Они прямо упоминаются в ст. 1 БК РФ в составе отноше- ний, регулируемых БК РФ. В то же время в БК РФ имеется лишь несколько норм, посвященных регу- лированию соответствующих отношений. Сюда в первую очередь можно отнести ст. 40 и 218 БК РФ. Интересно, что первая из них помещена в матери- ально-правовой части, а вторая - в процессуаль- ной части БК РФ. Это, видимо, свидетельствует о том, что правовая природа и особенности данных отношений еще не до конца изучены. Имущественные отношения по формированию доходов бюджетов призваны обеспечить функцио- нирование доходной части бюджетов. Данные от- ношения обслуживают как поступление доходов в соответствующие бюджеты, так и возврат доходов в предусмотренных в законе случаях. Можно сказать, что имущественные отношения по формированию доходов бюджетов обеспечивают взаимодействие бюджетного права (бюджета) и раздела государ- ственных и муниципальных доходов. Имущественные отношения по формирова- нию доходов бюджетов по характеру являются обя- зательственными. Они опосредуют перемещение материальных благ (денежных средств) на единый счет соответствующего бюджета либо с единого счета соответствующего бюджета (при возврате до- ходов). С учетом бюджетно-правового характера данных отношений, они складываются между раз- личными публично-правовыми образованиями. Имущественные отношения по формирова- нию доходов бюджетов тесно связаны с налого- во-правовыми имущественными отношениями и другими имущественными отношениями, охва- тываемыми разделом государственных и муни- ципальных доходов. С учетом положений ст. 40 БК РФ имуще- ственные отношения по формированию доходов бюджетов начинаются с момента поступления средств на счета органов Федерального казна- чейства, предназначенные для распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ (счета № 40101). Отношения, связанные с возвратом доходов из бюджетов в случаях, предусмотренных в законе, воз- никают в момент списания средств с единого счета соответствующего бюджета (именно с единых счетов осуществляется возврат доходов). Определенные ос- нования для такого вывода содержатся в последнем абзаце ст. 218 БК РФ, который включает в исполнение бюджетов по доходам перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осущест- вления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевремен- ное осуществление такого возврата и процентов, на- численных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответ- ствующие счета Федерального казначейства, предна- значенные для учета поступлений и их распределе- ния между бюджетами бюджетной системы РФ. Что касается окончания рассматриваемых от- ношений, то, в соответствии с п. 2 ст. 40 БК РФ, денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной си- стемы РФ с момента их зачисления на единый счет этого бюджета. Технически едиными счетами соот- ветствующих бюджетов являются счет федераль- ного бюджета (счет № 40105), счета региональных бюджетов (счета № 40201) и счета местных бюдже- тов (счета № 40204)1. Кроме того, необходимо учитывать, что дохо- ды могут возвращаться плательщикам в случаях, предусмотренных в законе. Моментом оконча- ния данных отношений, как представляется, яв- ляется поступление средств на счет № 40101, при- надлежащий Федеральному казначейству. Даль- нейшее перечисление средств со счета № 40101 на счета плательщика осуществляется в рамках отношений, регулируемых нормами раздела го- сударственных и муниципальных доходов. Бюджетное право регулирует отношения, свя- занные с распределением доходов между различны- ми бюджетами. Оно не устанавливает те или иные 1 Номера счетов определены в Правилах ведения бухгал- терского учета в кредитных организациях, расположен- ных на территории РФ: утв. Положением ЦБ РФ 16.07.2012 № 385-П // Вестник Банка России. 2012. № 56. Ст. 57. доходы (за исключением межбюджетных трансфер- тов) и не регулирует процесс поступления их в бюд- жетную систему (на счет № 40101). Применительно к законам о бюджете по этому поводу высказал свою позицию Конституционный Суд РФ. В Постановле- нии от 23.04.2004 № 9-П2 он указал, что «федераль- ный закон о федеральном бюджете создает надлежа- щие финансовые условия для реализации норм, за- крепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материаль- ных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменя- ет прав и обязательств, и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять по- ложения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материаль- ных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы. Из этого следует, что в Российской Федерации как правовом государстве - в силу вытекающих из Конституции Российской Федерации требова- ний - федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами». Бюджетное право определяет нормативы распределения доходов между бюджетами. Такие нормы содержатся в БК РФ, в законах субъектов РФ, а также в законах (решениях) о бюджете. В на- стоящее время примером являются ст. 50, 51, 56, 57, 61, 611, 612, 62 БК РФ. Именно указанные нормы реализуются в имущественных отношениях по формированию доходов бюджетов. Однако помимо вышеуказанных норм матери- альные отношения регулируются также нормами, которые создают определенное направление дви- жения бюджетных средств в соответствии с уста- новленными нормативами, то есть устанавливают механизм движения бюджетных средств в систе- ме бюджетных счетов. Сюда в настоящее время можно отнести ст. 40 БК РФ, которая предусма- тривают, что органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка РФ выписки со своих счетов осуществляют перечис- ление указанных доходов на единые счета соот- ветствующих бюджетов. Именно эта норма созда- ет движение бюджетных средств, обеспечивая их поступление на единые счета В качестве субъектов имущественных бюд- жетных правоотношений традиционно рассма- 2 Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 9-П «По делу о проверке конституционно- сти отдельных положений Федеральных законов “О феде- ральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” и при- ложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 19 (ч. 2). Ст. 1923. триваются публично-правовые образования. Это связано с тем, что именно они обладают правом собственности на бюджетные средства. В связи с этим, с точки зрения права собственности, пу- блично-правовые образования имеют право на получение доходов и право на распределение бюд- жетных доходов между другими бюджетами3. Как было указано выше, основной задачей бюджетного права при формировании доходов бюджетов является распределение доходов меж- ду бюджетами различных публично-правовых образований. В связи с этим следует признать, что публично-правовые образования находятся на обеих сторонах имущественных отношений по формированию доходов бюджетов, то есть эти отношения складываются между различными публично-правовыми образованиями. Выступают публично-правовые образования в бюджетных имущественных правоотношениях по формированию доходов бюджетов в лице соот- ветствующих органов. В настоящее время состав этих органов, а также их право выступать от име- ни тех или иных публично-правовых образований вызывает споры как в науке, так и на практике. Дело в том, что современное бюджетное законо- дательство основывается на принципе кассового исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы через Федеральное казначейство. Иными словами, в соответствии со ст. 2151 БК РФ, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казна- чейством, которое является федеральным орга- ном исполнительной власти. В связи с этим толь- ко Федеральное казначейство (то есть федераль- ный орган) с учетом положений, регулирующих банковскую деятельность, имеет реальный доступ к соответствующим бюджетным счетам, реальную возможность совершать по ним операции. Сложившееся правовое регулирование было предметом оценки со стороны Конституционно- го Суда РФ. Субъекты РФ оспаривали соответствие ст. 2151 БК РФ Конституции РФ, в том числе с точки зрения ограничения их «права самостоятельно ис- полнять свой бюджет, поскольку неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Российской Фе- дерации, а именно самостоятельное кассовое обслу- живание исполнения своих бюджетов, передается федеральному органу исполнительной власти; тем самым необоснованно ограничивается право субъек- та Российской Федерации самостоятельно распоря- жаться принадлежащей ему собственностью - сред- ствами бюджета субъекта Российской Федерации»4. 3 См., напр.: Карасева М.В. Финансовое правоотноше- ние. М.: Норма, 2001. С. 102, 103. 4 Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 № 10-П «По делу о проверке конституционно- сти положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Со- брание законодательства РФ. 2007. № 2. Ст. 400. Конституционный Суд РФ признал ст. 2151 БК РФ соответствующей Конституции РФ, но в ре- золютивной части особо указал, что содержащаяся в ней норма предполагает, что Федеральное казна- чейство не вправе распоряжаться средствами бюд- жета субъекта РФ при том, что проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него с обя- зательным предоставлением финансовому органу субъекта РФ отчетности о кассовом исполнении бюджета осуществляется Федеральным казначей- ством в целях централизованного учета информа- ции о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий РФ по финансовому регулированию, обеспечиваю- щему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную органи- зацию межбюджетных отношений. Таким образом, с точки зрения Конституци- онного Суда РФ, полномочия распоряжения еди- ными счетами региональных и местных бюджетов не переданы Федеральному казначейству. Следует отметить, что в одном из своих постановлений также по вопросу о компетенции публично-пра- вовых образований как субъектов бюджетного права Конституционный Суд РФ указал, что ста- тус субъектов РФ и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в от- ношении денежных средств и иного имущества и выступают в соответствующих правоотношениях в лице своих органов. Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоря- жения которыми принадлежит уполномоченным органам, исполняющим бюджет. Распоряжение денежными средствами, находящимися на бюд- жетном счете, является необходимым элементом реализации права собственности на средства со- ответствующих бюджетов, относящихся к казне субъектов РФ и муниципальных образований5. Следовательно, можно заключить, что субъ- ектами имущественных отношений по форми- рованию доходов бюджетов в настоящее время продолжают оставаться соответствующие пу- блично-правовые образования. Федеральное казначейство (и, соответственно, РФ) не имеет прав распоряжаться средствами региональных и местных бюджетов6. 5 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционно- сти пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Рос- сийской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красно- ярского края, Красноярского краевого суда и Арбитраж- ного суда Республики Хакасия» // Собрание законодатель- ства РФ. 2004. № 27. Ст. 2803. 6 В определенной мере самостоятельность распоряже- ния бюджетными средствами со стороны субъектов РФ и муниципальных образований косвенно подтверждает- Указанный вывод касается распоряжения едиными счетами соответствующих бюджетов. Счет № 40101 формально является счетом феде- рального бюджета, в том числе с точки зрения классификации бюджетных счетов, используе- мой в банковской деятельности. Соответствен- но, правом распоряжения этим счетом обладает РФ. Ни субъекты РФ, ни муниципальные обра- зования не имеют права распоряжаться указан- ными счетами, давать указания по поводу со- вершения каких-либо операций по ним. В связи с этим направление средств на счета региональ- ных и местных бюджетов полностью зависит от федерации. Субъекты РФ и муниципальные об- разования имеют лишь право требования в отно- шении доходов, находящихся на счете № 40101 и подлежащих перечислению на единые счета ре- гиональных и местных бюджетов. В связи с этим теоретически субъекты РФ и муниципальные образования имеют право требовать взыскания с РФ доходов, предназначенных им, но не пере- численных со счета № 40101. Важным оказывается вопрос о том, кто явля- ется субъектами правоотношений по возврату доходов из соответствующего бюджета. Очевид- но, что субъектами в данном случае будут пу- блично-правовые образования, которые обязаны возвратить соответствующий доход. Однако воз- никает вопрос, следует ли признать в качестве субъекта плательщика соответствующих доходов или они являются лишь субъектами отношений, урегулированных разделом государственных и муниципальных доходов? В теории бюджетного права традиционно существует позиция, в соответствии с которой бюджетное законодательство «регулирует лишь отношения между различными государственны- ми и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюдже- тов всех уровней, и не устанавливает непосред- ственно каких-либо прав и обязанностей для ор- ганизаций и граждан, то есть для юридических и физических лиц»7. Подобный подход поддержи- вается судебной практикой8. Видимо, указанный подход необходимо при- менять в том числе при анализе субъектного состава отношений по формированию доходов бюджетов. Имеются примеры, когда судебные ор- ганы не рассматривали отношения по взысканию неправильно перечисленных в бюджет доходов в ся тем, что исполнительные листы по искам к субъектам РФ и муниципальным образованиям направляются в со- ответствующий региональный или местный финансовый орган, а не в органы Федерального казначейства, которо- му открыт единый счет соответствующего бюджета. 7 Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / под ред. А.Н. Козырина. М.: Экар, 2002. С. 7. 8 См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 28.03.2007 № 64-Г07-5 // СПС «КонсультантПлюс». качестве бюджетных9. Бюджетные правоотноше- ния по возврату доходов, как было указано ранее, заканчиваются поступлением средств с единых счетов соответствующих бюджетов на счет № 40101. Дальнейшее перечисление, то есть со сче- та № 40101 непосредственно на счет плательщика дохода, регулируется законодательством о госу- дарственных и муниципальных доходах. В связи с этим субъектами отношений по возврату доходов также являются лишь публично-правовые обра- зования. Ни физические лица, ни организации не могут быть участниками соответствующих правоотношений10. Основной целью отношений по форми- рованию доходов бюджетов является распреде- ление поступающих доходов по единым счетам бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы. Соответственно, в рамках формирова- ния доходов бюджетов одно публично-правовое образование обязано передать бюджетные сред- ства другому бюджетно-правовому образованию. В настоящее время механизм перечисления доходов построен таким образом, что рас- пределение доходов осуществляется органами Федерального казначейства. В связи с этим ос- новной обязанностью в рамках формирования доходов бюджетов является обязанность РФ в лице Федерального казначейства перечислить причитающиеся денежные средства (доходы) на единый счет соответствующего бюджета. Соот- ветственно, субъекты федерации и муниципаль- ные образования имеют право требования такого перечисления. Фактически в данном случае воз- никает бюджетное обязательственное правоот- ношение по перечислению (распределению) до- ходов. В том случае если РФ в лице Федерального казначейства не перечисляет соответствующие доходы, то субъекты федерации и муниципаль- ные образования вправе требовать взыскания со- ответствующих сумм11. 9 См., напр.: Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11.09.2007 № А33-1218/2007- 03АП-369/2007 по делу № А33-1218/2007 // СПС «Консуль- тантПлюс».. 10 Следует отметить, что в данном случае речь идет лишь об основных имущественных отношениях по форми- рованию доходов бюджетов. Очевидно, что реализация данных отношений обеспечивается другим видом имуще- ственных отношений - расчетными отношениями. В от- личие от основных имущественных отношений, субъекта- ми расчетных отношений с учетом положений ст. 155, 156 БК РФ являются также банки (кредитные организации). 11 В судебной практике встречаются дела о взыскании неперечисленных Федеральным казначейством доходов. Например, по одному из дел местная администрация об- ратилась в арбитражный суд с заявлением о признании Возникает вопрос о субъектном составе пра- воотношения применительно к тем доходам, ко- торые подлежат перечислению на единый счет федерального бюджета. Фактически в данном случае субъект права не меняется. Деньги пере- ходят с одного счета Федерального казначейства (счета № 40101) на другой, единый счет Федераль- ного казначейства (счет № 40105). При возврате доходов права и обязанности распределены несколько по-иному. Если при поступлении доходов в бюджетную систему РФ в лице Федерального казначейства обязана была передать бюджетные средства в соответствую- щие бюджеты, то при возврате доходов суще- ствует обратная ситуация. Публично-право- вое образование, чей доход подлежит возврату, обязано передать соответствующие средства Федеральному казначейству, которое действу- ет от имени РФ. Указанные средства поступают на счет № 40101 для дальнейшего возврата их плательщику. Сам же возврат, как было указано выше, осуществляется в рамках отношений, ре- гулируемых разделом государственных и муни- ципальных доходов. Как представляется, из вышеуказанных поло- жений о границах, основаниях возникновения, субъектном составе и содержании следует ис- ходить при бюджетно-правовом регулировании имущественных отношений по формированию доходов бюджетов.