Budget and legal property relations of the formation of budget revenues
- Authors: Paul AG1
-
Affiliations:
- Voronezh State University
- Issue: Vol 2, No 4 (2015)
- Pages: 156-160
- Section: Articles
- URL: https://journals.eco-vector.com/2410-7522/article/view/18092
- DOI: https://doi.org/10.17816/RJLS18092
Cite item
Full Text
Abstract
Article discusses relationships that provide budget revenues formation. Author researches frameworks of the budget relationships, their subjects, analyzes legal regulation of them.
Full Text
И мущественные отношения по формирова- нию доходов бюджетов традиционно вклю- чаются в предмет бюджетного права. Они прямо упоминаются в ст. 1 БК РФ в составе отноше- ний, регулируемых БК РФ. В то же время в БК РФ имеется лишь несколько норм, посвященных регу- лированию соответствующих отношений. Сюда в первую очередь можно отнести ст. 40 и 218 БК РФ. Интересно, что первая из них помещена в матери- ально-правовой части, а вторая - в процессуаль- ной части БК РФ. Это, видимо, свидетельствует о том, что правовая природа и особенности данных отношений еще не до конца изучены. Имущественные отношения по формированию доходов бюджетов призваны обеспечить функцио- нирование доходной части бюджетов. Данные от- ношения обслуживают как поступление доходов в соответствующие бюджеты, так и возврат доходов в предусмотренных в законе случаях. Можно сказать, что имущественные отношения по формированию доходов бюджетов обеспечивают взаимодействие бюджетного права (бюджета) и раздела государ- ственных и муниципальных доходов. Имущественные отношения по формирова- нию доходов бюджетов по характеру являются обя- зательственными. Они опосредуют перемещение материальных благ (денежных средств) на единый счет соответствующего бюджета либо с единого счета соответствующего бюджета (при возврате до- ходов). С учетом бюджетно-правового характера данных отношений, они складываются между раз- личными публично-правовыми образованиями. Имущественные отношения по формирова- нию доходов бюджетов тесно связаны с налого- во-правовыми имущественными отношениями и другими имущественными отношениями, охва- тываемыми разделом государственных и муни- ципальных доходов. С учетом положений ст. 40 БК РФ имуще- ственные отношения по формированию доходов бюджетов начинаются с момента поступления средств на счета органов Федерального казна- чейства, предназначенные для распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ (счета № 40101). Отношения, связанные с возвратом доходов из бюджетов в случаях, предусмотренных в законе, воз- никают в момент списания средств с единого счета соответствующего бюджета (именно с единых счетов осуществляется возврат доходов). Определенные ос- нования для такого вывода содержатся в последнем абзаце ст. 218 БК РФ, который включает в исполнение бюджетов по доходам перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осущест- вления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевремен- ное осуществление такого возврата и процентов, на- численных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответ- ствующие счета Федерального казначейства, предна- значенные для учета поступлений и их распределе- ния между бюджетами бюджетной системы РФ. Что касается окончания рассматриваемых от- ношений, то, в соответствии с п. 2 ст. 40 БК РФ, денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной си- стемы РФ с момента их зачисления на единый счет этого бюджета. Технически едиными счетами соот- ветствующих бюджетов являются счет федераль- ного бюджета (счет № 40105), счета региональных бюджетов (счета № 40201) и счета местных бюдже- тов (счета № 40204)1. Кроме того, необходимо учитывать, что дохо- ды могут возвращаться плательщикам в случаях, предусмотренных в законе. Моментом оконча- ния данных отношений, как представляется, яв- ляется поступление средств на счет № 40101, при- надлежащий Федеральному казначейству. Даль- нейшее перечисление средств со счета № 40101 на счета плательщика осуществляется в рамках отношений, регулируемых нормами раздела го- сударственных и муниципальных доходов. Бюджетное право регулирует отношения, свя- занные с распределением доходов между различны- ми бюджетами. Оно не устанавливает те или иные 1 Номера счетов определены в Правилах ведения бухгал- терского учета в кредитных организациях, расположен- ных на территории РФ: утв. Положением ЦБ РФ 16.07.2012 № 385-П // Вестник Банка России. 2012. № 56. Ст. 57. доходы (за исключением межбюджетных трансфер- тов) и не регулирует процесс поступления их в бюд- жетную систему (на счет № 40101). Применительно к законам о бюджете по этому поводу высказал свою позицию Конституционный Суд РФ. В Постановле- нии от 23.04.2004 № 9-П2 он указал, что «федераль- ный закон о федеральном бюджете создает надлежа- щие финансовые условия для реализации норм, за- крепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материаль- ных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменя- ет прав и обязательств, и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять по- ложения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материаль- ных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы. Из этого следует, что в Российской Федерации как правовом государстве - в силу вытекающих из Конституции Российской Федерации требова- ний - федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами». Бюджетное право определяет нормативы распределения доходов между бюджетами. Такие нормы содержатся в БК РФ, в законах субъектов РФ, а также в законах (решениях) о бюджете. В на- стоящее время примером являются ст. 50, 51, 56, 57, 61, 611, 612, 62 БК РФ. Именно указанные нормы реализуются в имущественных отношениях по формированию доходов бюджетов. Однако помимо вышеуказанных норм матери- альные отношения регулируются также нормами, которые создают определенное направление дви- жения бюджетных средств в соответствии с уста- новленными нормативами, то есть устанавливают механизм движения бюджетных средств в систе- ме бюджетных счетов. Сюда в настоящее время можно отнести ст. 40 БК РФ, которая предусма- тривают, что органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка РФ выписки со своих счетов осуществляют перечис- ление указанных доходов на единые счета соот- ветствующих бюджетов. Именно эта норма созда- ет движение бюджетных средств, обеспечивая их поступление на единые счета В качестве субъектов имущественных бюд- жетных правоотношений традиционно рассма- 2 Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 9-П «По делу о проверке конституционно- сти отдельных положений Федеральных законов “О феде- ральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” и при- ложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 19 (ч. 2). Ст. 1923. триваются публично-правовые образования. Это связано с тем, что именно они обладают правом собственности на бюджетные средства. В связи с этим, с точки зрения права собственности, пу- блично-правовые образования имеют право на получение доходов и право на распределение бюд- жетных доходов между другими бюджетами3. Как было указано выше, основной задачей бюджетного права при формировании доходов бюджетов является распределение доходов меж- ду бюджетами различных публично-правовых образований. В связи с этим следует признать, что публично-правовые образования находятся на обеих сторонах имущественных отношений по формированию доходов бюджетов, то есть эти отношения складываются между различными публично-правовыми образованиями. Выступают публично-правовые образования в бюджетных имущественных правоотношениях по формированию доходов бюджетов в лице соот- ветствующих органов. В настоящее время состав этих органов, а также их право выступать от име- ни тех или иных публично-правовых образований вызывает споры как в науке, так и на практике. Дело в том, что современное бюджетное законо- дательство основывается на принципе кассового исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы через Федеральное казначейство. Иными словами, в соответствии со ст. 2151 БК РФ, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казна- чейством, которое является федеральным орга- ном исполнительной власти. В связи с этим толь- ко Федеральное казначейство (то есть федераль- ный орган) с учетом положений, регулирующих банковскую деятельность, имеет реальный доступ к соответствующим бюджетным счетам, реальную возможность совершать по ним операции. Сложившееся правовое регулирование было предметом оценки со стороны Конституционно- го Суда РФ. Субъекты РФ оспаривали соответствие ст. 2151 БК РФ Конституции РФ, в том числе с точки зрения ограничения их «права самостоятельно ис- полнять свой бюджет, поскольку неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Российской Фе- дерации, а именно самостоятельное кассовое обслу- живание исполнения своих бюджетов, передается федеральному органу исполнительной власти; тем самым необоснованно ограничивается право субъек- та Российской Федерации самостоятельно распоря- жаться принадлежащей ему собственностью - сред- ствами бюджета субъекта Российской Федерации»4. 3 См., напр.: Карасева М.В. Финансовое правоотноше- ние. М.: Норма, 2001. С. 102, 103. 4 Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 № 10-П «По делу о проверке конституционно- сти положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Со- брание законодательства РФ. 2007. № 2. Ст. 400. Конституционный Суд РФ признал ст. 2151 БК РФ соответствующей Конституции РФ, но в ре- золютивной части особо указал, что содержащаяся в ней норма предполагает, что Федеральное казна- чейство не вправе распоряжаться средствами бюд- жета субъекта РФ при том, что проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него с обя- зательным предоставлением финансовому органу субъекта РФ отчетности о кассовом исполнении бюджета осуществляется Федеральным казначей- ством в целях централизованного учета информа- ции о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий РФ по финансовому регулированию, обеспечиваю- щему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную органи- зацию межбюджетных отношений. Таким образом, с точки зрения Конституци- онного Суда РФ, полномочия распоряжения еди- ными счетами региональных и местных бюджетов не переданы Федеральному казначейству. Следует отметить, что в одном из своих постановлений также по вопросу о компетенции публично-пра- вовых образований как субъектов бюджетного права Конституционный Суд РФ указал, что ста- тус субъектов РФ и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в от- ношении денежных средств и иного имущества и выступают в соответствующих правоотношениях в лице своих органов. Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоря- жения которыми принадлежит уполномоченным органам, исполняющим бюджет. Распоряжение денежными средствами, находящимися на бюд- жетном счете, является необходимым элементом реализации права собственности на средства со- ответствующих бюджетов, относящихся к казне субъектов РФ и муниципальных образований5. Следовательно, можно заключить, что субъ- ектами имущественных отношений по форми- рованию доходов бюджетов в настоящее время продолжают оставаться соответствующие пу- блично-правовые образования. Федеральное казначейство (и, соответственно, РФ) не имеет прав распоряжаться средствами региональных и местных бюджетов6. 5 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционно- сти пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Рос- сийской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красно- ярского края, Красноярского краевого суда и Арбитраж- ного суда Республики Хакасия» // Собрание законодатель- ства РФ. 2004. № 27. Ст. 2803. 6 В определенной мере самостоятельность распоряже- ния бюджетными средствами со стороны субъектов РФ и муниципальных образований косвенно подтверждает- Указанный вывод касается распоряжения едиными счетами соответствующих бюджетов. Счет № 40101 формально является счетом феде- рального бюджета, в том числе с точки зрения классификации бюджетных счетов, используе- мой в банковской деятельности. Соответствен- но, правом распоряжения этим счетом обладает РФ. Ни субъекты РФ, ни муниципальные обра- зования не имеют права распоряжаться указан- ными счетами, давать указания по поводу со- вершения каких-либо операций по ним. В связи с этим направление средств на счета региональ- ных и местных бюджетов полностью зависит от федерации. Субъекты РФ и муниципальные об- разования имеют лишь право требования в отно- шении доходов, находящихся на счете № 40101 и подлежащих перечислению на единые счета ре- гиональных и местных бюджетов. В связи с этим теоретически субъекты РФ и муниципальные образования имеют право требовать взыскания с РФ доходов, предназначенных им, но не пере- численных со счета № 40101. Важным оказывается вопрос о том, кто явля- ется субъектами правоотношений по возврату доходов из соответствующего бюджета. Очевид- но, что субъектами в данном случае будут пу- блично-правовые образования, которые обязаны возвратить соответствующий доход. Однако воз- никает вопрос, следует ли признать в качестве субъекта плательщика соответствующих доходов или они являются лишь субъектами отношений, урегулированных разделом государственных и муниципальных доходов? В теории бюджетного права традиционно существует позиция, в соответствии с которой бюджетное законодательство «регулирует лишь отношения между различными государственны- ми и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюдже- тов всех уровней, и не устанавливает непосред- ственно каких-либо прав и обязанностей для ор- ганизаций и граждан, то есть для юридических и физических лиц»7. Подобный подход поддержи- вается судебной практикой8. Видимо, указанный подход необходимо при- менять в том числе при анализе субъектного состава отношений по формированию доходов бюджетов. Имеются примеры, когда судебные ор- ганы не рассматривали отношения по взысканию неправильно перечисленных в бюджет доходов в ся тем, что исполнительные листы по искам к субъектам РФ и муниципальным образованиям направляются в со- ответствующий региональный или местный финансовый орган, а не в органы Федерального казначейства, которо- му открыт единый счет соответствующего бюджета. 7 Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / под ред. А.Н. Козырина. М.: Экар, 2002. С. 7. 8 См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 28.03.2007 № 64-Г07-5 // СПС «КонсультантПлюс». качестве бюджетных9. Бюджетные правоотноше- ния по возврату доходов, как было указано ранее, заканчиваются поступлением средств с единых счетов соответствующих бюджетов на счет № 40101. Дальнейшее перечисление, то есть со сче- та № 40101 непосредственно на счет плательщика дохода, регулируется законодательством о госу- дарственных и муниципальных доходах. В связи с этим субъектами отношений по возврату доходов также являются лишь публично-правовые обра- зования. Ни физические лица, ни организации не могут быть участниками соответствующих правоотношений10. Основной целью отношений по форми- рованию доходов бюджетов является распреде- ление поступающих доходов по единым счетам бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы. Соответственно, в рамках формирова- ния доходов бюджетов одно публично-правовое образование обязано передать бюджетные сред- ства другому бюджетно-правовому образованию. В настоящее время механизм перечисления доходов построен таким образом, что рас- пределение доходов осуществляется органами Федерального казначейства. В связи с этим ос- новной обязанностью в рамках формирования доходов бюджетов является обязанность РФ в лице Федерального казначейства перечислить причитающиеся денежные средства (доходы) на единый счет соответствующего бюджета. Соот- ветственно, субъекты федерации и муниципаль- ные образования имеют право требования такого перечисления. Фактически в данном случае воз- никает бюджетное обязательственное правоот- ношение по перечислению (распределению) до- ходов. В том случае если РФ в лице Федерального казначейства не перечисляет соответствующие доходы, то субъекты федерации и муниципаль- ные образования вправе требовать взыскания со- ответствующих сумм11. 9 См., напр.: Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11.09.2007 № А33-1218/2007- 03АП-369/2007 по делу № А33-1218/2007 // СПС «Консуль- тантПлюс».. 10 Следует отметить, что в данном случае речь идет лишь об основных имущественных отношениях по форми- рованию доходов бюджетов. Очевидно, что реализация данных отношений обеспечивается другим видом имуще- ственных отношений - расчетными отношениями. В от- личие от основных имущественных отношений, субъекта- ми расчетных отношений с учетом положений ст. 155, 156 БК РФ являются также банки (кредитные организации). 11 В судебной практике встречаются дела о взыскании неперечисленных Федеральным казначейством доходов. Например, по одному из дел местная администрация об- ратилась в арбитражный суд с заявлением о признании Возникает вопрос о субъектном составе пра- воотношения применительно к тем доходам, ко- торые подлежат перечислению на единый счет федерального бюджета. Фактически в данном случае субъект права не меняется. Деньги пере- ходят с одного счета Федерального казначейства (счета № 40101) на другой, единый счет Федераль- ного казначейства (счет № 40105). При возврате доходов права и обязанности распределены несколько по-иному. Если при поступлении доходов в бюджетную систему РФ в лице Федерального казначейства обязана была передать бюджетные средства в соответствую- щие бюджеты, то при возврате доходов суще- ствует обратная ситуация. Публично-право- вое образование, чей доход подлежит возврату, обязано передать соответствующие средства Федеральному казначейству, которое действу- ет от имени РФ. Указанные средства поступают на счет № 40101 для дальнейшего возврата их плательщику. Сам же возврат, как было указано выше, осуществляется в рамках отношений, ре- гулируемых разделом государственных и муни- ципальных доходов. Как представляется, из вышеуказанных поло- жений о границах, основаниях возникновения, субъектном составе и содержании следует ис- ходить при бюджетно-правовом регулировании имущественных отношений по формированию доходов бюджетов.×
References
- Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: Норма, 2001. 288 с.
- Гаврилова Ю.А. Правовые ценности и смысл права Российский журнал правовых исследований. 2015. № 3(4). С. 35-39.
- Коваленко К.Е. Влияние оценочных категорий законодательства на правосознание правоприменителей // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 3(4). С. 46-51.
- Колесников В.В. Модель экономики и уголовно-правовое регулирование // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 1 (2). С. 186-195.
- Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / под ред. А.Н. Козырина. М.: Экар, 2002. 667 с.
