Односторонние санкции в международных отношениях как элемент технологии «цветных революций»

Аннотация

В статье рассматриваются теоретические и практические аспекты применения санкций в межгосударственных отношениях, показана сущность односторонних санкций как элемента технологии «цветных революций».

Полный текст

В большинстве публикаций, посвященных анализу так называемых «цветных ре- волюций», неизменно подчеркивается «иностранное» происхождение большинства из них. Как обоснованно указывает Г. Араке- лян, «в основе концепции подобных “револю- ций”, как и раньше, лежит традиционная для британского и американского руководства идея мирового господства, старое как мир “раз- деляй и властвуй” путем натравливания друг на друга различных стран, этнических и кон- фессиональных групп, людей с различными религиозными убеждениями и ценностными ориентирами. Происходит смена неугодных правительств, а в геополитическом плане, что особенно наглядно на примере арабской весны и Евромайдана, ведется жесткая борьба против союзников, друзей и партнеров основных кон- курентов западной элиты»1. Одним из инструментов осуществления по- литики «цветных революций» является приме- нение односторонних санкций в межгосудар- ственных отношениях. Институт санкций в межгосударственных от- ношениях в целом носит вполне легитимный ха- рактер, условия и порядок их применения регу- лируются международным правом. Характерные признаки данного явления: санкции являются следствием соверше- ния государством (группой государств) международно-правового деликта; санкции предусмотрены международным правом и применяются в особом процес- суальном порядке; санкции заключаются в наступлении для государства-правонарушителя неблаго- приятных последствий экономического, политического и военного характера; 1 Аракелян Г. Цветные революции в контексте истории и зеркале современной политики. URL: http://www.trinitas. ru/rus/doc/0012/001d/00122567.htm санкции носят принудительный характер2. Целью санкций является создание условий реализации государством-правонарушителем обязательств, вытекающих из норм ответствен- ности, восстановление международного право- порядка, пресечение международных правона- рушений. В научной литературе выделяются следующие взаимосвязанные цели применения международных санкций: а) прекращение международного правонару- шения; б) защита права; в) восстановление права; г) обеспечение реализации ответственности субъекта-правонарушителя3. Однако наряду с коллективными санкциями, предусмотренными международным правом и применяемыми международными организация- ми, широкое распространение в международных отношениях получили односторонние санкции невоенного характера. Практика их примене- ния неоднозначна, вопрос правомерности их ис- пользования является дискуссионным, особенно в контексте экспорта «цветных революций». В литературе встречаются самые различные, ино- гда прямо противоположные точки зрения на этот счет. В частности, имеет место неопреде- ленность терминологического характера с точки зрения соотношения понятий: «санкции», «при- нудительные меры», «контрмеры», «ответные меры»4. В литературе различают три разновидности односторонних санкций: 2 См.: Корякин В.М. Невоенные санкции против России. М.: Юрлитинформ, 2015. С. 16. 3 См.: Белалова Б.Ш. Место международно-правовых санкций в современном международном праве // Законо- дательство. 2002. № 12. C. 65-69. 4 См.: Сазонова К.Л. Принудительные меры, контрмеры, санкции в международном праве: терминологические во- просы // Евразийский юридический журнал. 2013. № 11. C. 16-18. санкции, применяемые отдельными госу- дарствами в одностороннем порядке при отсут- ствии соответствующего решения Совета Без- опасности ООН; санкции, применяемые государством в до- полнение к санкциям Совета Безопасности ООН; санкции, применяемые отдельным госу- дарством во исполнение санкций Совета Без- опасности ООН, но с превышением их по объему санкционных режимов5. Наиболее сомнительными с точки зрения легитимности являются санкции, вводимые от- дельными государствами в отсутствие соответ- ствующего решения Совета Безопасности ООН. И.И. Лукашук в своем известном научном тру- де, посвященном вопросам международной от- ветственности, приводит результаты обстоятель- ного и авторитетного исследования применения санкций, осуществленного Международным ин- ститутом экономики в 1990 г. Исследовался пери- од с момента окончания Первой мировой войны и до 1990 г. Объектом анализа были экономиче- ские односторонние санкции, главным образом применявшиеся США. Было установлено, что даже частичное достижение цели имело место в 66 % случаев из 115. Была отмечена тенденция к снижению эффективности санкций в результате углубления взаимозависимости государств. В пе- риод с 1973 г. по 1990 г. только в одном из четырех случаев был достигнут хотя бы частичный успех. Последующие исследования подтвердили полу- ченные результаты6. Как показывает практика, односторонние экономические санкции чаще всего преследуют политические цели, в частности провоцирование «цветных революций». Специфическая концеп- ция санкций сложилась в США. Санкции здесь понимаются, прежде всего, как меры принужде- ния, предпринимаемые во имя достижения по- литических целей или обеспечения националь- ной безопасности. Такие цели могут включать свержение правительства иностранного государ- ства или изменение его политики. В подтверждение данного вывода И.И. Лука- шук приводит мнение относительно экономи- ческих санкций юриста министерства торговли США Синди Байс. Санкции определяются дан- ным чиновником как «принудительные эконо- мические или финансовые меры, предпринима- емые одним или несколькими странами против одной или нескольких других стран во имя до- стижения целей своей внешней политики или 5 См.: Кешнер М.В. Легитимность односторонних санк- ций в современном международном праве // Междуна- родное право и современные теории международных от- ношений: аспекты сочетаемости / под ред. А.Н. Вылегжа- нина. М.: Аспект Пресс: МГИМО(У), 2013. С. 71-72. 6 См.: Лукашук И.И. Право международной ответствен- ности. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 157. национальной безопасности». Такими целями могут быть «изменение иностранного прави- тельства или одного из направлений его поли- тики». Автор констатирует, что США широко ис- пользуют санкции в указанных целях, и признает их эффективными. При этом он замечает, что они «применяются Соединенными Штатами та- ким образом, что возникают серьезные вопросы относительно их соответствия международным правовым принципам»7. В Заключении Международно-правового комитета при МИД России констатируется, что односторонние санкции, вводимые такими мощ- ными игроками, как США и Европейский союз, по своим политическим и экономическим по- следствиям сравнимы с санкциями Совета Без- опасности ООН. Значит, если они введены в отсутствие санкций Совета Безопасности ООН или их объем выше, чем объем санкций Совета Безопасности против того же государства, то эти односторонние санкции могут отрицательно ска- заться на усилиях Совета Безопасности ООН по поддержанию мира и безопасности. Кроме того, такие санкции влекут негативные последствия и для третьих государств: правомерное (с точки зрения санкций Совета Безопасности ООН) со- трудничество третьих государств и их юридиче- ских лиц со страной, подвергающейся санкциям, может оказаться неправомерным с точки зрения односторонних санкций, и если это сотрудниче- ство осуществляется в той или иной мере через посредство государства, вводящего односторон- ние санкции (перевозка товаров через его тер- риторию, перевод средств через его банки и т.д.), оно может оказаться под угрозой8. Как показывает практика, США в своей внешней политике неоднократно прибегали и прибегают в настоящее время к инструменту не- военных санкций как средству политического давления на другое государство. После Второй мировой войны США односторонне использова- ли санкции для реализации своих внешнеполи- тических целей более 160 раз. Так, в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН А/58/301 приво- дятся данные исследования, опубликованного в 2002 г. организацией USA Engage, согласно кото- рым США открыто применяют экономические санкции в отношении 78 государств, из которых 60 относятся к категории развивающихся стран. Кроме того, более 75 стран, которые представ- ляют 52 % всего населения мира, подвергались угрозе введения односторонних экономических санкций со стороны США9. 7 Там же. С. 156. 8 См.: «Односторонние санкции» и международное право: Заключение Международно-правового сове- та при МИД России. URL: http://www.norway.mid.ru/ru/ press_12_031.html 9 См.: Кешнер М.В. Указ. соч. С. 80. Самой длительной в истории человечества торговой и экономической дискриминацией целого государства является полная блокада Кубы со стороны США, которая была формально введена Декретом президента Джона Кеннеди 03.02.1962 г., однако фактически началась поч- ти сразу после победы Кубинской революции 01.01.1959 г. Несмотря на то, что в специальном докладе, подготовленном правительством Кубы в преддверии 63-й Генеральной Ассамблеи ООН, отмечается, что, в соответствии с положениями Женевской конвенции 1948 г. и Лондонской мор- ской конференции 1909 г., блокада должна квали- фицироваться как акт геноцида и экономической войны против Кубы и ее населения, а также не- взирая на то, что в 2009 г. 187 государств на засе- дании Генеральной Ассамблеи ООН в очередной раз призвали США прекратить блокаду Кубы, американское руководство до сих пор не желает принимать эти факты во внимание10. В качестве другого примера можно привести меры, принятые правительством США в отноше- нии Ирана в конце 1979 - начале 1980 гг. в от- вет на задержание американского дипломатиче- ского персонала в посольстве США в Тегеране, представляющие собой экономический и по- литический бойкот и блокаду Ирана, открытое вмешательство во внутренние дела страны. Эти меры были явно направлены на подрыв экономи- ческой и политической независимости Ирана, в связи с чем были квалифицированы как проти- воречащие интересам мира и международного сотрудничества, то есть несовместимые с целями ООН. Не менее незаконными были санкции, пред- принятые руководством США в отношении СССР в начале 1980 г. в связи с военной помощью, ока- занной СССР Афганистану по просьбе руковод- ства данной страны. Эти меры заключались в свертывании торгово-экономических, научных и культурных связей США с СССР; ярким проявле- нием этой политики явился, в частности, бойкот Олимпиады в Москве 1980 г. Ярким примером сегодняшнего времени мо- жет служить принятый конгрессом США и под- писанный президентом США Акт о демократии и правах человека 2011 г. в отношении Белоруссии (Belarus Democracy and Human Rights Act of 2011). Данный Акт усиливает ряд мер и расширяет дей- ствие Акта о демократии в Белоруссии 2004 г. и Акта о демократии в Белоруссии 2006 г. Согласно указанному закону, США выдвига- ют ряд обвинений в адрес Республики Беларусь, в частности: а) Правительство Белоруссии безнаказанно нарушает права человека и основные свободы; б) Правительство Белоруссии подвергло ты- сячи продемократических политических акти- вистов преследованиям, избиениям, тюремному заключению, в частности в результате их попыт- ки мирно осуществлять свое право на свободу со- браний и ассоциаций; в) Правительство Белоруссии пытается со- хранить монополию на информационном про- странстве страны, подвергая независимые СМИ, включая независимых журналистов, система- тическим репрессиям и ликвидациям, подавляя права на свободу слова и выражения несогласных с диктатурой А. Лукашенко, и приняли законы, ограничивающие СМИ, включая Интернет, не соответствующие международными соглашени- ями по правам человека; б) диктатор Белоруссии А. Лукашенко утвер- дился у власти, устраивая незаконный и некон- ституционный референдум, который позволил ему навязать новую Конституцию, отменить ре- зультаты выборов избранного парламента, Вер- ховного совета 13-го созыва. США выдвинули требования: немедленного освобождения без предварительных условий всех политических заключенных в Белоруссии; новых президентских и парламентских выборов, прове- денных по свободным и справедливым стандартам ОБСЕ. Новые санкции коснулись четырех бело- русских предприятий. В результате этого решения предприятиям и гражданам США запрещено всту- пать в экономические или финансовые отношения с этими организациями, а все их имущество и счета, возможно, находящиеся на территории США, будут заморожены. Закон расширяет список официаль- ных лиц Белоруссии, в отношении которых дей- ствуют запрет на выдачу американских виз и фи- нансовые санкции. Кроме того, в пакет новых мер против Белоруссии вошел призыв к Международ- ной федерации хоккея отказаться от проведения чемпионата мира по хоккею в Минске в 2014 г. (эта идея, как известно, не нашла поддержки, и чемпио- нат мира в данной стране успешно состоялся). Представляется вполне обоснованным и справедливым вывод о том, что «правовое ос- мысление подобных текстов, а именно с точки зрения юридической техники, позволяет с уве- ренностью констатировать, что они являются актами не правового, а политического характера, изобилуя оценочными определениями, некор- ректными заявлениями о событиях, не имеющих достоверных и фактических данных»11. Каких-ли- бо ссылок на нарушение Белоруссией конкрет- ных международно-правовых обязательств в рас- сматриваемом документе нет. Да и самими США эти санкции не позиционируются в качестве формы привлечения Белоруссии к международ- но-правовой ответственности. 10 См.: Национальная идея России: в 6 т. Т. III. М.: Науч. эксперт, 2012. С. 110-111. 11 Там же. С. 74. Подобного рода односторонние меры пред- принимаются США и в отношении других госу- дарств (Ирана, Сирии, России и др.). Правомерен вывод о том, что легитимность международных санкций предполагает недо- пустимость их введения с целью свержения или изменения в государстве-объекте санкций за- конных властей. Вводимые санкции не должны становиться средством борьбы с неугодными режимами. Исходя из этого, является недопусти- мым применение санкций для урегулирования не связанных с международными правонаруше- ниями разногласий политического или идеоло- гического характера. Любые попытки решения таких разногласий посредством односторонних санкций являются противоправными и не могут быть квалифицированы как международно-пра- вовые санкции12. Определенная аргументация против подоб- ных санкций ранее была выработана Генераль- ной Ассамблеей ООН в контексте санкций США против Кубы. Санкции против Кубы стали при- чиной принятия Генеральной Ассамблеей ООН резолюций «Необходимость прекращения эко- номической, торговой и финансовой блокады, введенной США против Кубы» и «Права челове- ка и односторонние принудительные меры». В этих резолюциях констатируется, что одно- сторонние принудительные меры экономическо- го характера: противоречат международному праву, в частности Уставу ООН, принципам суве- ренного равенства, невмешательства во внутренние дела; нарушают принцип свободы международ- ной торговли и судоходства; угрожают суверенитету государств; отрицательно сказываются на реализации прав человека, создают препятствия для торговых отношений, сдерживают процесс социально-экономического развития; особенно затрагивают уязвимые группы населения развивающихся стран, в част- ности женщин и детей. Следует иметь в виду, что эти положения, имея статус лишь резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, не обладают самостоятельной юридиче- ской силой. Они выражают скорее политическое пожелание данного органа относительно разви- тия международного права, нежели истинное со- стояние международно-правовых норм. В концентрированном виде общие требова- ния, которым должны отвечать односторонние санкции, изложены в Заключении Международ- но-правового совета при МИД России «“Одно- сторонние санкции” и международное право»13. 12 Национальная идея России... С. 78-79. 13 URL: http://www.norway.mid.ru/ru/press_12_031.html Согласно данному документу односторонние санкции должны: осуществляться государством, потерпев- шим от недружественной политики другого госу- дарства, против этого другого государства; осуществляться только после отказа го- сударства-адресата прекратить свою недруже- ственную политику; иметь единственной целью побуждение государства-адресата к прекращению недруже- ственной политики; быть соразмерными недружественному жесту государства-адресата; не могут нарушать основополагающие нор- мы международного общения; должны прекращаться при прекращении недружественных шагов государства-адресата или при начале переговоров по урегулированию ситуации. И наоборот, санкции будут заслуживать кри- тики, и требование об их отмене будет обосно- ванно, если они: а) вводятся государством, не страдавшим от не- дружественной политики государства-адресата; б) приводят к негативным последствиям для третьих государств; в) носят карательный характер; г) явно несоразмерны вызвавшему их недру- жественному жесту; д) идут вразрез с ключевыми нормами меж- дународных отношений; е) продолжаются, несмотря на прекращение недружественной политики государства-адреса- та или несмотря на начало переговоров. Возвращаясь к теме о дискуссионности вопро- са, связанного с правильным использованием тер- минологии по рассматриваемой проблематике, об- ратимся к выводу К.Л. Сазоновой о том, что «при- нудительные меры являются одной из форм реали- зации ответственности в международном праве. В том случае, когда принудительные меры реали- зуются международной организацией, они име- нуются “санкциями”. Когда принудительные меры осуществляются государствами индивидуально в ответ на правонарушение, адекватным термином для обозначения принудительных мер являются термины “контрмеры” или “ответные меры”»14. Однако в это, на первый взгляд, вполне логич- ное умозаключение никаким образом не вписыва- ются рассмотренные выше односторонние меры, предпринимаемые США в отношении различных государств (Белоруссии, Ирана, России, Сирии и др.). Если это не санкции, которыми, по мнению указанного автора, следует именовать только меры, предпринимаемые международной орга- низацией, то тем более это и не ответные меры, поскольку статус государства-потерпевшего в рас- 14 Сазонова К.Л. Указ. соч. С. 18. смотренных ситуациях к США явно неприменим. Более правильным, на наш взгляд, будет все-таки именовать все принудительные меры санкциями и делить их на правомерные (легитимные) и не- правомерные (нелегитимные). В свою очередь, к правомерным санкциям следует относить при- нудительные меры, применяемые по решениям международных организаций (прежде всего, Со- вета Безопасности ООН), а также ответные меры, осуществляемые государством, потерпевшим от недружественной политики другого государства, против этого другого государства. Односторон- ние меры, применяемые государством в отсут- ствие соответствующего решения международной организации и не в качестве ответной меры, одно- значно следует квалифицировать как неправомер- ные (нелегитимные) санкции.