Правовое регулирование подрядов и поставок для казенных нужд в эпоху Александра II

Аннотация

В статье исследуется развитие правового регулирования осуществления государственных закупок в период Великих реформ. Цель работы - проанализировать эффективность, прозрачность, конкурентность подрядов и поставок для казенных нужд, выявить их влияние на развитие экономических отношений. В статье рассматривается взаимосвязь коррупции и государственных закупок, связь коррупции с пробелами в правовом регулировании.

Полный текст

И стория развития правового регулиро- вания государственных закупок - это история борьбы с коррупцией, борьбы за повышение прозрачности и эффективности закупок путем развития добросовестной кон- куренции. В своем ежегодном послании к Феде- ральному Собранию Президент РФ В.В. Путин, обращая внимание парламентариев на важность принятия закона о контрактной системе, прямо увязал вопрос реформы государственных заку- пок и борьбы с коррупцией: «Настоящей “пита- тельной зоной” для коррупции стали государ- ственные закупки. Прошу парламент ускорить принятие закона о федеральной контрактной си- стеме. Причем важнейшее значение имеет аудит эффективности и целесообразности бюджетных расходов, закупок государства и госкомпаний, а также публичная отчетность о ходе и результатах исполнения государственных контрактов»1. Создание устойчивых правовых барьеров про- тив коррупции было первоочередной задачей за- конодателя на протяжении практически всей исто- рии правового регулирования государственных закупок. Единственным исключением из данного правила был период осуществления закупок в по- слереформенный период, а именно в 60-80-е гг. XIX в., в эпоху царствования императора Алексан- дра II. Осмысление данного этапа правового ре- гулирования государственных закупок важно для понимания условий создания эффективных госу- дарственных и правовых институтов и их устойчи- вости в кризисных ситуациях. Прежде чем приступить к исследованию за- явленной темы, отметим, что изучение законо- дательства о закупах времен Александра II натал- кивается на ряд серьезных проблем: - измене- 1 Послание В.В. Путина Федеральному Собранию от 12.12.2012. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/17118 ния, происходившие в законодательстве, сложно отслеживать из-за отсутствия единого законода- тельства, регулирующего отношения в области за- купок, и наличия множества источников. В силу сложности работы с источниковедческим матери- алом, многие авторы подчеркнуто некритично и даже с одобрением относились к системе государ- ственных закупок, сформировавшейся в период правления Александра II и просуществовавшей до начала XX в. К примеру, О.В. Жердев утверждал, что основной целью законодательства о казенных подрядах и поставках была защита государствен- ных интересов в гражданско-правовых, по сути дела, отношениях2. Этот вывод, безусловно, сде- лан под влиянием некритического осмысления работ правоведов того времени и не учитывает труды историков, в частности Зайончковского, подвергавших критике экономическую политику правительства в 60-80-х гг. XIX в. В данной статье мы используем как юридические, так и историче- ские методы исследования, что позволит объек- тивно изучить систему государственных закупок в обозначенный исторический период. Система нормативно-правового регулирова- ния государственных закупок в XIX в. строилась на большом количестве актов, изданных в разные годы. К.П. Победоносцев приводит следующую си- стему актов, регулирующих подряды и поставки для государственных нужд: Устав и Регламент Камер- Коллегии, Адмиралтейств Регламент, инструкция Генерал Кригс-Коммисару (1719-1723-1731 гг.), Регулы Провиантского Правления 1758 г., Регламент Адми- ралтейской Коллегии 1765 г., Указ о подрядах 1784 г. и о залогах 1790 г., Устав 1802 г. о провианте3. 2 См.: Жердев О.В. Гражданско-правовое регулирование по- ставки для государственных нужд по государственному обо- ронному заказу: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. 3 См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Ч. 1. М.: Статут, 2002. § 53-54. Основным правовым актом, регламентирую- щим осуществление государственных закупок в XIX в., было «Положение об обязательствах, заклю- чаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам» 1830 г.4 Принятию данного документа способствовал экономический рост, бурное раз- витие общественных отношений, происходившее в годы царствования Николая I. Положение пред- усматривало проведение торгов с неограниченной и ограниченной конкуренцией. Основным крите- рием оценки предложения победителя была цена выполнения работ или осуществления поставки. В рамках указанного предложения проводили и некоторое подобие современных конкурсов, где помимо вышеназванных критериев применялись и другие способы определения поставщиков, под- рядчиков, исполнителей5. Несмотря на усилия лич- но Николая I, юридическая техника того времени не давала возможности составить положение, учи- тывающие все нюансы проведения торгов. Законодательство о закупках не предусматри- вало в полной мере осуществления конкуренции. Торги на заключение договора проводились пу- блично, с заблаговременным извещением лиц, со- бирающихся принять участие в торге, для участия в торге необходимо было предоставить паспорта и залог, который составлял треть цены контракта, крестьяне и мещане в качестве залога могли предо- ставлять поручительство. Торги проводились путем записи в торговый лист, в котором фиксировалась последняя и окончательная цена предложения. Проблема при проведении торгов на подря- ды и поставки заключалась, во-первых, в пере- торжке, то есть в проведении через три дня после окончания торгов дополнительных торгов, на ко- торых могли выставить и более низкую цену, во- вторых, допускалась возможность вышестоящему начальству отказаться от заключения договора с победителем на торгах6. Начальство отказывало в утверждении результата торгов и заключении контракта в случае несоблюдения процедуры торгов, превышения цены окончательного пред- ложения средних справочных цен по рынку и по своему усмотрению, если найдет, что контракт по каким-либо соображениям не выгоден для казны. Данная норма способствовала распространению коррупции в области осуществления закупок для государственных нужд, что стало особенно кри- тичным в царствование Александра II ввиду по- явления в стране большого количества крупных капиталистов. 4 Положение о казенных подрядах и поставках заключа- емых казною и частными людьми по подрядам и постав- кам // Свод законов Российской империи. 2-е собр. Т. X. 1883. Ст. 99-116 // СПС «КонсультантПлюс». Д.И. Майер отмечал, что, даже при выполне- нии всех формальностей, предусмотренных «По- ложением об обязательствах, заключаемых каз- ною и частными людьми по подрядам и постав- кам», нередки случаи причинения казне суще- ственного ущерба: «между торгующимися легко может произойти стачка, особенно в небольших городах или в договорах, касающихся таких пред- метов, по которым мало конкурентов: в одном случае одни отступаются от торга и оставляют его за кем-либо из своей среды, в другом - другие, так что цена договора остается весьма высокой»7. В целом, Майер достаточно критично был на- строен к законодательству о закупках, существо- вавшему во второй половине XIX в., отмечая, что законодательство не содержит норм, препятству- ющих нанесению имущественного ущерба казне со стороны недобросовестных государственных служащих и подрядчиков. Подряды и поставки для государственных нужд всегда были связаны со злоупотреблени- ями чиновников, ими занимающихся. Об этом свидетельствует «Уложение о наказаниях уголов- ных и исправительных», принятое при Николае I. Указанное уложение содержало следующие виды преступлений, совершаемых в области государ- ственных закупок: вступление должностных лиц в служебные подряды, как самим, так и через своих родственников; вскрытие преждевременно запе- чатанных объявлений о торгах; допуск к выполне- нию подрядов лиц, не имеющих право выполнять указанные подряды; прием товаров не надлежа- щего вида, качества или количества; приписки в приемных квитанциях и фальсификация других документов и другие виды нарушений. Появление указанных преступлений указы- вает на систематичность и распространенность их совершения. Либерализация законодательства, произошед- шая в 60-х гг. XIX в., не обошла стороной и подря- ды и поставки для нужд государства, в этот период был принят закон, разрешавший принимать товар у поставщиков для нужд казны, оставляя его при этом у поставщика, ответственное хранение вещи для казны не препятствовало ее эксплуатации со стороны поставщика, устанавливалось только, что в случае отказа в выдаче указанной вещи по требованию заказчика, такие действия могли рас- цениваться как хищения8. Указанная норма была выгодна для подрядчиков, но не была выгодна для казны. Таким образом, выкупались в казну земли и поместья, лесные угодья и другое имущество. От- срочка в передаче имущества в казну приводила к необоснованному обогащению лиц, которым дан- ная отсрочка была предоставлена. 5 См.: Копкова А.П. Историко-правовые аспекты развития института торгов в России // Юриспруденция. 2010. № 17. С. 12. 6 См.: Положение о казенных подрядах и поставках за- ключаемых казною и частными людьми по подрядам и по- ставкам // // СПС «КонсультантПлюс». 7 Мейер Д.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2001. С. 321. 8 См.: Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: МЭИ, 2005. С. 36. В царствование Александра II, несмотря на наличие единого и не отмененного нормативно- правового акта, многие ведомства стали утверж- дать собственные правила проведения торгов, вводя в оборот понятие торгов с ограниченной конкуренцией. Этот процесс начался в 1871 г. в во- енных и морских ведомствах, к участию в торгах стали привлекаться крупные, зарекомендовавшие себя промышленники и фабриканты. На желез- ной дороге условия были еще более жесткие, и для участия в торгах необходимо было получить персональное приглашение9. Такой подход иссле- дователи объясняют стремлением повысить ка- чество товаров, работ, услуг для государственных нужд. Однако мы испытываем серьезный скепсис в отношении подобных намерений правитель- ства. Достаточно вспомнить громкие скандалы, связанные с концессиями на строительство желез- ных дорог, когда при содействии самого импера- тора, членов царской семьи, высокопоставленных сановников концессии получали предпринимате- ли, имеющие связи с царским двором10. В области осуществления государственных закупок дела обстояли таким же образом. По- явление закрытых торгов привело не к повыше- нию качества подрядов и поставок для казенных нужд, а к повышению цены контрактов и росту личного обогащения вовлеченных в них лиц. Особенность нормативно-правового регули- рования государственных закупок того периода кроется в определенной бессистемности и казу- истичности. Победоносцев отмечает, что в об- ласти военного снабжения образовалась особен- ная, сложная система государственного заказа, систему которого он в полностью не приводит, указывая, что последним документом, регули- рующим военные поставки, было принятое при Александре II положение Военного совета о заго- товлениях по военному ведомству, содержащееся в Своде военных постановлений, в книге XVIII11. Бессистемность законодательства губитель- ным образом сказывалась на осуществлении торгов, каждое ведомство стало формировать собственные правила их проведения, повсемест- но начала ограничиваться конкуренция, подряд- чикам стало сложно подстраиваться под разроз- ненные требования, содержащиеся во множестве нормативно-правовых актов. Однако админи- страция Александра II не спешила к осуществле- нию назревшей реформы. В 1862 г. Государственный совет признал срочную необходимость пересмотра всех правил 9 См.: Корякин В.М. Исторические аспекты возникновения и развития законодательства о противодействии коррупции в системе поставок товаров для государственных нужд // Вестник Юридического института МИИТ. 2013. № 3. С. 20. в области хозяйственных операций казны. Лишь на следующий год был создан Комитет по изме- нению законодательства во главе с адмиралом Н.Ф. Метлиным. Комиссия просуществовала до 1879 г., так и не внеся ни одного предложения, после чего была расформирована, ее функции перешли к Особой комиссии, которая только в 1884 г., то есть уже после смерти Александра II, смогла сформировать предложения, утонувшие в многочисленных бюрократических согласова- ниях. Только через 7 лет указанный проект был разослан по министерствам и ведомствам, где чиновники заволокитили его еще больше, к при- меру, Министерство юстиции ответило только через 5 лет, а последний отзыв на проект был получен в 1904 г. , незадолго до первой русской революции12. Все 40 лет, что готовили новое положение о за- купках, крупные государственные заказы распре- делялись через систему закрытых торгов. Офици- ально это объяснялось необходимостью повысить качество закупаемых товаров и работ при снижении издержек, однако на практике это привело к сраще- нию крупного капитала, высшего чиновничества и царской фамилии. Казенные подряды на строитель- ство торгового флота размещались на иностранных верфях, военные корабли строили приближенные промышленники, оружейные заводы зачастую вы- пускали бракованную продукцию. Таким образом, в эпоху правления Алексан- дра II произошло правовое дерегулирование от- ношений, связанных с осуществлением закупок для государственных и муниципальных нужд. Не предпринятые своевременно действия, направ- ленные на формирование унифицированной, единой, системной, прозрачной и эффективной системы государственных закупок, отсутствие полноценной правовой базы привели к росту злоупотреблений в сфере распределения казен- ных поставок и подрядов. Злоупотребления при распределении подря- дов негативным образом сказывались на снабже- нии армии, в частности во время русско-турец- кой войны 1877-1878 гг. снабжение армии было доверено румынской фирме «Грегер, Горовиц, Коган и Ко», по свидетельству современников, основной причиной послужило то обстоятель- ство, что глава фирмы Грегер имел тесные дру- жеские отношения с начальником штаба заду- найской армии А.А. Непокойчицким. Осталось большое количество свидетельств о крайне пло- хом снабжении армии в той войне, что привело к многочисленным жертвам среди личного состава вооруженных сил Российской империи. В самый разгар войны фирма была признана румынскими властями банкротом, приехавшая из Петербурга 10 См.: Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. М.: МГУ, 1964. С. 15. 11 См.: Победоносцев К.П. Указ. соч. § 53-54. 12 См.: Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Указ. соч. С. 38. комиссия вскрыла невероятные злоупотребле- ния, в частности в действующие части постав- лялась либо испорченная продукция, либо про- дукция ненадлежащего качества, что приводило к массовым заболеваниям и гибели солдат13. Это лишь одно из множества свидетельств злоупо- треблений, которые возникали из-за отсутствия комплексного правового регулирования осу- ществления государственных закупок. Обобщая результаты настоящего исследо- вания, необходимо указать, что неспособность правительства Александра II провести своев- ременные реформы привела к безудержному росту коррупции и снижению эффективности государственных закупок. Русско-турецкая во- йна 1877-1878 гг. выявила большое количество проблем в материально-техническом снабжении армии, не лучше дела обстояли и по другим на- правлениям осуществления государственных за- купок. Неэффективная экономическая политика, вкупе с провальной политикой в области разметического напряжения крайне важно учитывать опыт, полученный Россией в XIX в., неразви- тость экономико-правовых институтов, высокая коррупция подрывают стабильное и устойчивое развитие России. Необходимо стремится к повы- шению прозрачности, открытости и эффектив- ности закупок, снижать количество закрытых и неконкурентных способов определения постав- щиков, повышать ответственность всех участни- ков контрактной системы.