Legal regulation of contracts and deliveries for the treasury needs in the era of Alexander II

Abstract

In this article we study development of legal regulation of public procurement during the period of the Great Reforms. Goals of our jobsto analyze the efficiency, transparency and competitiveness of services and supplies for the needs of the treasury, to identify their impact on the effective development of economic relations. In this paper, we research the relationship of corruption and public procurement the relationship of corruption with the gaps in the legal regulation.

Full Text

И стория развития правового регулиро- вания государственных закупок - это история борьбы с коррупцией, борьбы за повышение прозрачности и эффективности закупок путем развития добросовестной кон- куренции. В своем ежегодном послании к Феде- ральному Собранию Президент РФ В.В. Путин, обращая внимание парламентариев на важность принятия закона о контрактной системе, прямо увязал вопрос реформы государственных заку- пок и борьбы с коррупцией: «Настоящей “пита- тельной зоной” для коррупции стали государ- ственные закупки. Прошу парламент ускорить принятие закона о федеральной контрактной си- стеме. Причем важнейшее значение имеет аудит эффективности и целесообразности бюджетных расходов, закупок государства и госкомпаний, а также публичная отчетность о ходе и результатах исполнения государственных контрактов»1. Создание устойчивых правовых барьеров про- тив коррупции было первоочередной задачей за- конодателя на протяжении практически всей исто- рии правового регулирования государственных закупок. Единственным исключением из данного правила был период осуществления закупок в по- слереформенный период, а именно в 60-80-е гг. XIX в., в эпоху царствования императора Алексан- дра II. Осмысление данного этапа правового ре- гулирования государственных закупок важно для понимания условий создания эффективных госу- дарственных и правовых институтов и их устойчи- вости в кризисных ситуациях. Прежде чем приступить к исследованию за- явленной темы, отметим, что изучение законо- дательства о закупах времен Александра II натал- кивается на ряд серьезных проблем: - измене- 1 Послание В.В. Путина Федеральному Собранию от 12.12.2012. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/17118 ния, происходившие в законодательстве, сложно отслеживать из-за отсутствия единого законода- тельства, регулирующего отношения в области за- купок, и наличия множества источников. В силу сложности работы с источниковедческим матери- алом, многие авторы подчеркнуто некритично и даже с одобрением относились к системе государ- ственных закупок, сформировавшейся в период правления Александра II и просуществовавшей до начала XX в. К примеру, О.В. Жердев утверждал, что основной целью законодательства о казенных подрядах и поставках была защита государствен- ных интересов в гражданско-правовых, по сути дела, отношениях2. Этот вывод, безусловно, сде- лан под влиянием некритического осмысления работ правоведов того времени и не учитывает труды историков, в частности Зайончковского, подвергавших критике экономическую политику правительства в 60-80-х гг. XIX в. В данной статье мы используем как юридические, так и историче- ские методы исследования, что позволит объек- тивно изучить систему государственных закупок в обозначенный исторический период. Система нормативно-правового регулирова- ния государственных закупок в XIX в. строилась на большом количестве актов, изданных в разные годы. К.П. Победоносцев приводит следующую си- стему актов, регулирующих подряды и поставки для государственных нужд: Устав и Регламент Камер- Коллегии, Адмиралтейств Регламент, инструкция Генерал Кригс-Коммисару (1719-1723-1731 гг.), Регулы Провиантского Правления 1758 г., Регламент Адми- ралтейской Коллегии 1765 г., Указ о подрядах 1784 г. и о залогах 1790 г., Устав 1802 г. о провианте3. 2 См.: Жердев О.В. Гражданско-правовое регулирование по- ставки для государственных нужд по государственному обо- ронному заказу: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. 3 См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Ч. 1. М.: Статут, 2002. § 53-54. Основным правовым актом, регламентирую- щим осуществление государственных закупок в XIX в., было «Положение об обязательствах, заклю- чаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам» 1830 г.4 Принятию данного документа способствовал экономический рост, бурное раз- витие общественных отношений, происходившее в годы царствования Николая I. Положение пред- усматривало проведение торгов с неограниченной и ограниченной конкуренцией. Основным крите- рием оценки предложения победителя была цена выполнения работ или осуществления поставки. В рамках указанного предложения проводили и некоторое подобие современных конкурсов, где помимо вышеназванных критериев применялись и другие способы определения поставщиков, под- рядчиков, исполнителей5. Несмотря на усилия лич- но Николая I, юридическая техника того времени не давала возможности составить положение, учи- тывающие все нюансы проведения торгов. Законодательство о закупках не предусматри- вало в полной мере осуществления конкуренции. Торги на заключение договора проводились пу- блично, с заблаговременным извещением лиц, со- бирающихся принять участие в торге, для участия в торге необходимо было предоставить паспорта и залог, который составлял треть цены контракта, крестьяне и мещане в качестве залога могли предо- ставлять поручительство. Торги проводились путем записи в торговый лист, в котором фиксировалась последняя и окончательная цена предложения. Проблема при проведении торгов на подря- ды и поставки заключалась, во-первых, в пере- торжке, то есть в проведении через три дня после окончания торгов дополнительных торгов, на ко- торых могли выставить и более низкую цену, во- вторых, допускалась возможность вышестоящему начальству отказаться от заключения договора с победителем на торгах6. Начальство отказывало в утверждении результата торгов и заключении контракта в случае несоблюдения процедуры торгов, превышения цены окончательного пред- ложения средних справочных цен по рынку и по своему усмотрению, если найдет, что контракт по каким-либо соображениям не выгоден для казны. Данная норма способствовала распространению коррупции в области осуществления закупок для государственных нужд, что стало особенно кри- тичным в царствование Александра II ввиду по- явления в стране большого количества крупных капиталистов. 4 Положение о казенных подрядах и поставках заключа- емых казною и частными людьми по подрядам и постав- кам // Свод законов Российской империи. 2-е собр. Т. X. 1883. Ст. 99-116 // СПС «КонсультантПлюс». Д.И. Майер отмечал, что, даже при выполне- нии всех формальностей, предусмотренных «По- ложением об обязательствах, заключаемых каз- ною и частными людьми по подрядам и постав- кам», нередки случаи причинения казне суще- ственного ущерба: «между торгующимися легко может произойти стачка, особенно в небольших городах или в договорах, касающихся таких пред- метов, по которым мало конкурентов: в одном случае одни отступаются от торга и оставляют его за кем-либо из своей среды, в другом - другие, так что цена договора остается весьма высокой»7. В целом, Майер достаточно критично был на- строен к законодательству о закупках, существо- вавшему во второй половине XIX в., отмечая, что законодательство не содержит норм, препятству- ющих нанесению имущественного ущерба казне со стороны недобросовестных государственных служащих и подрядчиков. Подряды и поставки для государственных нужд всегда были связаны со злоупотреблени- ями чиновников, ими занимающихся. Об этом свидетельствует «Уложение о наказаниях уголов- ных и исправительных», принятое при Николае I. Указанное уложение содержало следующие виды преступлений, совершаемых в области государ- ственных закупок: вступление должностных лиц в служебные подряды, как самим, так и через своих родственников; вскрытие преждевременно запе- чатанных объявлений о торгах; допуск к выполне- нию подрядов лиц, не имеющих право выполнять указанные подряды; прием товаров не надлежа- щего вида, качества или количества; приписки в приемных квитанциях и фальсификация других документов и другие виды нарушений. Появление указанных преступлений указы- вает на систематичность и распространенность их совершения. Либерализация законодательства, произошед- шая в 60-х гг. XIX в., не обошла стороной и подря- ды и поставки для нужд государства, в этот период был принят закон, разрешавший принимать товар у поставщиков для нужд казны, оставляя его при этом у поставщика, ответственное хранение вещи для казны не препятствовало ее эксплуатации со стороны поставщика, устанавливалось только, что в случае отказа в выдаче указанной вещи по требованию заказчика, такие действия могли рас- цениваться как хищения8. Указанная норма была выгодна для подрядчиков, но не была выгодна для казны. Таким образом, выкупались в казну земли и поместья, лесные угодья и другое имущество. От- срочка в передаче имущества в казну приводила к необоснованному обогащению лиц, которым дан- ная отсрочка была предоставлена. 5 См.: Копкова А.П. Историко-правовые аспекты развития института торгов в России // Юриспруденция. 2010. № 17. С. 12. 6 См.: Положение о казенных подрядах и поставках за- ключаемых казною и частными людьми по подрядам и по- ставкам // // СПС «КонсультантПлюс». 7 Мейер Д.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2001. С. 321. 8 См.: Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: МЭИ, 2005. С. 36. В царствование Александра II, несмотря на наличие единого и не отмененного нормативно- правового акта, многие ведомства стали утверж- дать собственные правила проведения торгов, вводя в оборот понятие торгов с ограниченной конкуренцией. Этот процесс начался в 1871 г. в во- енных и морских ведомствах, к участию в торгах стали привлекаться крупные, зарекомендовавшие себя промышленники и фабриканты. На желез- ной дороге условия были еще более жесткие, и для участия в торгах необходимо было получить персональное приглашение9. Такой подход иссле- дователи объясняют стремлением повысить ка- чество товаров, работ, услуг для государственных нужд. Однако мы испытываем серьезный скепсис в отношении подобных намерений правитель- ства. Достаточно вспомнить громкие скандалы, связанные с концессиями на строительство желез- ных дорог, когда при содействии самого импера- тора, членов царской семьи, высокопоставленных сановников концессии получали предпринимате- ли, имеющие связи с царским двором10. В области осуществления государственных закупок дела обстояли таким же образом. По- явление закрытых торгов привело не к повыше- нию качества подрядов и поставок для казенных нужд, а к повышению цены контрактов и росту личного обогащения вовлеченных в них лиц. Особенность нормативно-правового регули- рования государственных закупок того периода кроется в определенной бессистемности и казу- истичности. Победоносцев отмечает, что в об- ласти военного снабжения образовалась особен- ная, сложная система государственного заказа, систему которого он в полностью не приводит, указывая, что последним документом, регули- рующим военные поставки, было принятое при Александре II положение Военного совета о заго- товлениях по военному ведомству, содержащееся в Своде военных постановлений, в книге XVIII11. Бессистемность законодательства губитель- ным образом сказывалась на осуществлении торгов, каждое ведомство стало формировать собственные правила их проведения, повсемест- но начала ограничиваться конкуренция, подряд- чикам стало сложно подстраиваться под разроз- ненные требования, содержащиеся во множестве нормативно-правовых актов. Однако админи- страция Александра II не спешила к осуществле- нию назревшей реформы. В 1862 г. Государственный совет признал срочную необходимость пересмотра всех правил 9 См.: Корякин В.М. Исторические аспекты возникновения и развития законодательства о противодействии коррупции в системе поставок товаров для государственных нужд // Вестник Юридического института МИИТ. 2013. № 3. С. 20. в области хозяйственных операций казны. Лишь на следующий год был создан Комитет по изме- нению законодательства во главе с адмиралом Н.Ф. Метлиным. Комиссия просуществовала до 1879 г., так и не внеся ни одного предложения, после чего была расформирована, ее функции перешли к Особой комиссии, которая только в 1884 г., то есть уже после смерти Александра II, смогла сформировать предложения, утонувшие в многочисленных бюрократических согласова- ниях. Только через 7 лет указанный проект был разослан по министерствам и ведомствам, где чиновники заволокитили его еще больше, к при- меру, Министерство юстиции ответило только через 5 лет, а последний отзыв на проект был получен в 1904 г. , незадолго до первой русской революции12. Все 40 лет, что готовили новое положение о за- купках, крупные государственные заказы распре- делялись через систему закрытых торгов. Офици- ально это объяснялось необходимостью повысить качество закупаемых товаров и работ при снижении издержек, однако на практике это привело к сраще- нию крупного капитала, высшего чиновничества и царской фамилии. Казенные подряды на строитель- ство торгового флота размещались на иностранных верфях, военные корабли строили приближенные промышленники, оружейные заводы зачастую вы- пускали бракованную продукцию. Таким образом, в эпоху правления Алексан- дра II произошло правовое дерегулирование от- ношений, связанных с осуществлением закупок для государственных и муниципальных нужд. Не предпринятые своевременно действия, направ- ленные на формирование унифицированной, единой, системной, прозрачной и эффективной системы государственных закупок, отсутствие полноценной правовой базы привели к росту злоупотреблений в сфере распределения казен- ных поставок и подрядов. Злоупотребления при распределении подря- дов негативным образом сказывались на снабже- нии армии, в частности во время русско-турец- кой войны 1877-1878 гг. снабжение армии было доверено румынской фирме «Грегер, Горовиц, Коган и Ко», по свидетельству современников, основной причиной послужило то обстоятель- ство, что глава фирмы Грегер имел тесные дру- жеские отношения с начальником штаба заду- найской армии А.А. Непокойчицким. Осталось большое количество свидетельств о крайне пло- хом снабжении армии в той войне, что привело к многочисленным жертвам среди личного состава вооруженных сил Российской империи. В самый разгар войны фирма была признана румынскими властями банкротом, приехавшая из Петербурга 10 См.: Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. М.: МГУ, 1964. С. 15. 11 См.: Победоносцев К.П. Указ. соч. § 53-54. 12 См.: Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Указ. соч. С. 38. комиссия вскрыла невероятные злоупотребле- ния, в частности в действующие части постав- лялась либо испорченная продукция, либо про- дукция ненадлежащего качества, что приводило к массовым заболеваниям и гибели солдат13. Это лишь одно из множества свидетельств злоупо- треблений, которые возникали из-за отсутствия комплексного правового регулирования осу- ществления государственных закупок. Обобщая результаты настоящего исследо- вания, необходимо указать, что неспособность правительства Александра II провести своев- ременные реформы привела к безудержному росту коррупции и снижению эффективности государственных закупок. Русско-турецкая во- йна 1877-1878 гг. выявила большое количество проблем в материально-техническом снабжении армии, не лучше дела обстояли и по другим на- правлениям осуществления государственных за- купок. Неэффективная экономическая политика, вкупе с провальной политикой в области разметического напряжения крайне важно учитывать опыт, полученный Россией в XIX в., неразви- тость экономико-правовых институтов, высокая коррупция подрывают стабильное и устойчивое развитие России. Необходимо стремится к повы- шению прозрачности, открытости и эффектив- ности закупок, снижать количество закрытых и неконкурентных способов определения постав- щиков, повышать ответственность всех участни- ков контрактной системы.