О некоторых особенностях юридической техники в современном эколого-правовом нормотворчестве

Аннотация

Статья посвящена исследованию некоторых аспектов применения современной юридической техники в отечественном эколого-правовом нормотворчестве. Рассматриваются нормы-принципы и нормы-декларации как особый вид правовых норм, пользующихся достаточной востребованностью в современном нормотворчестве. Анализируются некоторые особенности систематизации норм экологического законодательства. Объективируется проблема- тика создания Экологического кодекса РФ.

Полный текст

С овременное экологическое право представ- ляет собой уникальную, универсальную и комплексную «суперотрасль»1 российской правовой системы, регулирующую обществен- ные отношения по поводу использования и ох- раны окружающей среды, а также обеспечению экологической безопасности личности, обще- ства и государства, имеющую свои собственные особенности - межотраслевой характер право- вого регулирования; широко определенный объ- ект правоотношений; недостаточную кодифици- рованность; практику заимствования институ- тов других отраслей права; и проч.2 При этом его интенсивное и динамичное развитие реализует- ся в рамках междисциплинарной и плюралисти- ческой парадигмальной установки, что приводит к созданию нового типа понимания современной культуры правового регулирования эколого-пра- вовых общественных отношений. Современное российское экологическое право представляет собой сложное социальное явление, возникно- вение которого обусловлено сформировавшей- ся в социуме потребностью ввести формальную определенность, нормативные начала и упоря- доченность в общественные отношения в сфере 1 Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал россий- ского права. 2000. № 5/6. С. 89-90. 2 В ряде исследований предлагается и иное толкование, в соответствии с которым экологическое право определяется как совокупность правовых норм, регулирующих обще- ственные (экологические) отношения в сфере взаимодей- ствия общества и природы в интересах сохранения и раци- онального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений. Дубовик О.Л., Кре- мер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право. М.: Эксмо, 2005. С. 18; Ерофеев В.С. Экологическое право России. М., 2001. С. 41. Иная точка зрения заключается в том, что эко- логическое право направлено на общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению ра- ционального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по защите экологических прав и закон- ных интересов физических и юридических лиц. См.: Брин- чук М.М. Экологическое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 63. использования и охраны окружающей среды и природных объектов, а также обеспечения эко- логической безопасности личности и общества в целом. Динамичное и интенсивное развитие такой современной и социально высокозначимой от- расли требует применения не только устоявшей- ся традиционной, но и модернизированной под воздействием различных обстоятельств юриди- ческой техники. В настоящее время наблюдается рост научно- го интереса к такому явлению, как юридическая техника, и расширение сферы ее применения как юридического инструментария, а также измене- ние подхода к ее научной трактовке - например, происходит ее оценка в качестве целостного со- циально-правового института или в качестве практической методологии по созданию и разви- тию действующего права3. Юридическая техника в целом включает в себя различные аспекты, связанные с механизма- ми создания, систематизации, интерпретации и применения права. При этом важнейшей ее раз- новидностью является правотворческая (законо- дательная) техника. Собственно правотворческая юридическая техника представляет собой совокупность про- фессиональных юридических принципов, ме- тодов, правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных правовых актов, применяемых законодателем, в целях их ясности, совершенствования, эффек- тивности4. Юридическая техника в правотвор- честве включает в себя различные методики и приемы работы над текстами нормативных пра- вовых актов. Такими приемами, в частности, яв- ляются: юридическая терминология, юридиче- 3 Краснов Ю.К., Надвикова В.В., Шкатулла В.И. Юриди- ческая техника: учебник. М.: Юстицинформ, 2014 // СПС «КонсультантПлюс». 4 Алексеев С.С., Архипов С.И. и др. Теория государства и права, 1998. М.: Норма. С. 265. ские конструкции и способы построения норма- тивно-правовых актов, обеспечивающих ясность понимания законодательства, его доступность и эффективность в использовании и проч. В числе основных правил правотворческой юридической техники можно выделить такие, как: единство со- держания правовой нормы и формы ее выраже- ния; логическую последовательность и согласо- ванность изложения; взаимосвязь нормативных предписаний; отсутствие внутренних противо- речий; максимальную компактность изложения норм права при максимально возможном все- объемлющем охвате содержания; ясность и до- ступность языка нормативных актов; четкость и определенность применяемых терминов и дефи- ниций. Современная правотворческая юридическая техника привносит в экологическое право со- вершенно новые тенденции, а кроме того можно отметить некоторые устоявшиеся и уже ставшие традиционными особенности. Весьма важным в данном случае является тот факт, что экологиче- ское право возникло как писаное право, как син- тетически созданная на базисе уже существую- щего правового поля система. В первую очередь хотелось бы обратить вни- мание, что современный технико-юридический инструментарий предполагает активное - может быть, даже избыточное - использование в эколо- го-правовом нормотворчестве норм-принципов и норм-деклараций, среди которых, со своей сторо- ны, появляются и развиваются самостоятельные приемы и конструкции. В теории науки теории права собственно правовые нормы по своему назначению и роли в правовой системе подразделяют на учредитель- ные (нормы-принципы), регулятивные (нормы- правила поведения), охранительные (нормы- стражи порядка), обеспечительные (нормы-га- рантии), декларативные (нормы-объявления), дефинитивные (нормы-определения), коллизи- онные (нормы-арбитры), оперативные (нормы- инструменты)5. Нормы-принципы очень важны для эколо- гического законодательства. Они воплощают в себе принципы собственно экологического права как самостоятельной комплексной отрасли. Они устанавливают основополагающие начала право- вого регулирования общественных отношений в сфере природопользования и охраны окружаю- щей среды, определяют общие правила и идеи, служат ориентиром согласованной правотворче- ской и правоприменительной деятельности, их соблюдение обеспечивает согласованное функ- ционирование правовой системы в целом6. 5 Алексеев С.С., Архипов С.И. и др. Теория государства и права. М.: Норма, 1998. С. 235-238. 6 Явич Л.С. Общая теория права. Ленинград: Изд-во ЛГУ, 1976. С. 149 Исходя из трактовки самого экологическо- го права, имеет смысл выделить принципы соб- ственно экологического права как комплексной отрасли, принципы природерсурсного права - подотраслей экологического права (лесного, водного, горного, фаунистического и проч.), и принципы некоторых институтов экологическо- го права7. При этом отраслевые принципы - прин- ципы охраны окружающей среды содержатся в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружаю- щей среды»8. Подотраслевые принципы можно обнаружить, например, в ст. 1 Лесного кодек- са РФ9 (основные принципы лесного законода- тельств); ст. 3 Водного кодекса РФ10 (основные принципы водного законодательства) и проч. Принципы институтов экологического права можно найти, например, в ст. 3 Федерального за- кона «Об отходах производства и потребления»11 (основные принципы и приоритетные направле- ния государственной политики в области обра- щения с отходами); ст. 3 Федерального закона об экологической экспертизе12 (принципы экологи- ческой экспертизы) и проч. Более того, можно отметить и соподчиненно структурированную связь основных принципов экологического законодательства и охраны окру- жающей среды, закрепленных в тексте ст. 3 Феде- рального закона «Об охране окружающей среды» с основными принципами подотраслевого зако- нодательства13. Традиции современного нормотворчества та- ковы, что подавляющее большинство норматив- ных правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды содержат в своем тексте специальные статьи, в которых раскрыва- ются соответствующие принципы. Следует отметить, что к нормам-принципам в науке экологического права сложилось амби- валентное отношение. Некоторые исследовате- ли считают их наличие в законе недостатком, а сами принципы определяют как декларации14 7 Бринчук М.М. Принципы экологического права. М.: Юрлитинформ, 2013. 208 с. 8 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об ох- ране окружающей среды» // Российская газета. 2002. 12 янв. 9 Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. №200-ФЗ // Рос- сийская газета. 2006. 8 дек. 10 Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Россий- ская газета. 2006. 8 июня. 11 Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об от- ходах производства и потребления» // Российская газета. 1998. 30 июня. 12 Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологи- ческой экспертизе» // Российская газета. 1995. 30 нояб. 13 См.: Пуряева А.Ю. Проблемы соотношения смежных отраслей права в сфере природопользования // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 61-71. 14 Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды. М.: ИНФРА-М, 2014 // СПС «КонсультантПлюс». и отмечают их избыточность, указывая, что обилие декларативных положений и норм- принципов в тексте законов в области охраны окружающей среды является совершенно из- лишним и даже дефектом рассматриваемой от- расли права в целом15. В данном случае, очевидно, уместно подчерк- нуть имеющее место в ряде случаев совпадение и слияние норм-принципов и норм-деклараций, хотя между ними, безусловно, существуют опре- деленные различия, содержащиеся, в частности, в том, что нормы-декларации обычно предпо- лагают положения программного характера, устанавливают задачи правового регулирования, содержат нормативные объявления, они акцен- тируют внимание на важнейших правовых кате- гориях и провозглашают сущностные характери- стики правовых и политических явлений. С другой стороны, принципы экологическо- го права рассматриваются не только в качестве основы формирования экологического права, но даже и в качестве ресурса преодоления экологи- ческого кризиса16. При таком подходе подчерки- вается значимость норм-принципов как осново- полагающих начал, на которых строится отрасль права, которыми должны руководствоваться все участники экологических правоотношений. В тексте норм-принципов, и в первую очередь в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружаю- щей среды», среди принципов охраны окружаю- щей среды назван и такой: презумпция экологи- ческой опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Правовые презумпции как приемы право- творческой юридической техники устанавли- вают определенные законодательные положе- ния, изначально предполагающие приоритет некой обозначенной позиции. В более широ- ком смысле правовую презумпцию можно рас- смотреть как закрепленное в законе правило, предполагающее наличие или отсутствие фак- тов до представления доказательств против- ного (опровержения презумпции) или запре- щающее их опровержение (неопровержимая презумпция). В данном случае презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности в экологическом праве трактуется таким образом, что хозяйственная деятельность рассматривается как потенциально опасная для окружающей среды до тех пор, пока заинтересо- ванными в ее реализации субъектами не будет доказано обратное - посредством проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду; положи- 15 Боголюбов С.А. О возможностях экологического пра- ва // Журнал российского права. 2000. № 11. С. 3. 16 Бринчук М.М. Принципы экологического права. М.: Юрлитинформ, 2013. 208 с. тельного заключения государственной экологи- ческой экспертизы; разработки нормативов до- пустимого воздействия на окружающую среду; разработки экологического паспорта природо- пользователя и проч. Кроме того, отмечая особенности современ- ной юридической техники в сфере эколого-пра- вового нормотворчества, можно обнаружить, что среди норм-деклараций особую востребо- ванность получили программно-целевые акты (программы, стратегии, декларации и проч.). Различные федеральные и региональные целе- вые программы, направленные на обеспечение экологического правопорядка и совершенство- вание эколого-правовой сферы достаточно хо- рошо известны и доказали свою эффективность. В настоящее же время особенно заметное место стали занимать различные стратегии планиро- вания. «Стратегия» представляет собой сложную форму нормотворчества, в которой используют- ся современные методы и приемы юридической техники (т.е. специально-юридические, техни- ческие и общесоциальные средства17), включа- ющую в себя: планирование; определение це- лей; выработку приоритетов в соответствующей сфере общественных отношений; механизмов, средств, ресурсов и способов деятельности опре- деленного круга субъектов для достижения по- ставленных целей. Положения Стратегий детализируются в от- раслевых документах стратегического планиро- вания РФ, на основе которых формируются меро- приятия государственных программ РФ с необ- ходимым ресурсным обеспечением, в том числе определенным в соответствии с бюджетным про- гнозом РФ на долгосрочный период, и предпо- лагают включение соответствующих задач во все другие долгосрочные планы и проекты, програм- мы на долгосрочную перспективу. Ряд экологически значимых стратегий ут- вержден Президентом РФ (например, можно на- звать Стратегию национальной безопасности РФ до 2020 г.18 и Стратегию государственной нацио- нальной политики РФ на период до 2025 г.19); не- которые стратегии утверждены Правительством РФ (например, Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Фе- 17 Карташов В.Н. Юридическая техника, тактика, страте- гия и технология (к вопросу о соотношении) // Пробле- мы юридической техники: сб. ст. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 17. 18 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стра- тегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая 19 Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477. дерации на период до 2030 г.20), отраслевыми министерствами - так, Министерство природ- ных ресурсов и экологии РФ также утвердило ряд стратегий (например Стратегия сохранения амурского тигра в Российской Федерации21) и проч. В настоящее время разрабатывается проект «Стратегии экологической безопасности Россий- ской Федерации на период до 2025 года» и проект плана ее реализации. «Стратегия экологической безопасности», в случае ее утверждения, может реализовать соответствующую стратегически- инновационную функцию государства и стать базовым отраслевым документом стратегиче- ского планирования в сфере развития системы обеспечения экологической безопасности РФ22, определить комплекс взаимоувязанных приори- тетов, целей, задач и мер во внутренней и внеш- ней политике, направленных на обеспечение экологической безопасности на федеральном уровне, уровнях субъектов РФ и муниципальных образований, в отраслях экономики, а также и на обеспечение устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. В юридически значимом контексте «Стра- тегия экологической безопасности» станет рас- считанным на долгосрочную перспективу, в надлежащем порядке утвержденном порядком действий (включая целеполагание, прогнози- рование, планирование и программирование) уполномоченных субъектов (участников страте- гического планирования) для достижения обо- значенной цели - обеспечению экологической безопасности личности, общества и государства. Еще один важный аспект развития современ- ной нормотворческой юридической техники связан с выработкой и закреплением термино- логического аппарата отрасли экологического права в нормах соответствующего законодатель- ства. Традиции современного нормотворчества исходят из того, что подготовка любого проекта нормативного правового акта должна начинать- ся с формулирования понятий и дефиниций. Более того, значительная часть федеральных за- конов, регулирующих отношения в сфере при- родопользования и охраны окружающей среды, включает в себя специальную статью, содержа- щую в себе применяемые в тексте термины и их трактовку. 20 Распоряжение Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 212-р «Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, Данный аспект очень важен - необходи- мость избегать неясных терминов, недостаточно определенных или допускающих различное тол- кование, очевидна для эффективного правопри- менения23. Терминологический аппарат экологического права как самостоятельной отрасли российской правовой системы постоянно совершенствуется, приводится в состояние упорядоченности и со- гласованности и неизбежно разрастается. Подобные тенденции, несомненно, обращают нас к проблематике систематизации экологиче- ского законодательства, осуществляемой различ- ными методами и способами - следует подчер- кнуть важность инкорпорации, консолидации, но, вероятно, наиболее эффективными и заметными являются унификация и кодификация. Такой прием юридической техники при си- стематизации законодательства и выработке единой терминологии нормативных правовых актов, влияющий на стиль законодательства, его эффективность и построение, как унифи- кация, чрезвычайно важен - в любой отрасли законодательства каждому правовому понятию должно соответствовать лишь одно соответству- ющее наименование и определение. Унифика- ция представляет собой процесс разработки и ввода в действие общеобязательных единообраз- ных юридических норм (правил)24. Унификация представляет собой устранение различий в регу- лировании сходных либо родственных явлений, создание разноуровневых универсальных эле- ментов системы законодательства. Унификацию следует рассматривать как прием юридической техники при систематизации законодательства и выработке единой терминологии нормативных правовых актов, влияющих на стиль законода- тельства, его эффективность и построение Кодификация как наиболее универсальная и эффективная форма систематизации норматив- ных правовых актов, при осуществлении которой «ставится цель дать систематическое изложение в переработанном и внутренне согласованном виде всего накопленного нормативно-правового материала»25, ставит своей задачей построение системы законодательства, обладающей вну- тренним единством, комплексностью и стабиль- ностью. Кодификация как одна из ведущих форм со- вершенствования и упорядочения законодатель- ства прежде всего предполагает обобщение дей- ствующих нормативных правовых актов в виде растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 972. 21 Распоряжение Минприроды России от 2 июля 2010 г. №25-р «О Стратегии сохранения амурского тигра в Рос- сийской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 22 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федера- ции» (ст. 19) // Российская газета. 2014. 3 июля. 23 Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М.: Эксмо, 2010. С. 42-50. 24 Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: НОРМА, 1996. С. 75. 25 Мовчан А.П. Кодификация и прогрессивное развитие международного права // Курс международного права: в 7 т. Т. 1 / отв. ред. В.Н. Кузнецов. М., 1989. С. 220-242. единого, упорядоченного, юридически и логи- чески цельного нормативного правового акта. Наиболее значимый результат систематизации экологических норм мог бы быть реализован в форме Экологического кодекса - сводного ком- плексного закона, который интегрировал бы все основные нормы экологического права, объек- тивированные в настоящее время в многочис- ленных разрозненных нормативных правовых актах в единую систему, устраняющую дефекты (в первую очередь пробелы) в законодательстве; закреплял бы основные институты; обеспечивал бы внутреннее единство системы экологическо- го законодательства; уточнял бы соотношение норм экологического законодательства с норма- ми смежных отраслей26 и т.д. Проблематика создания единого Экологиче- ского кодекса - одна из самых заметных в иссле- дованиях, посвященных вопросам совершенство- вания экологического права27. Она неизменно интересует не только научное, но и практическое и политическое сообщество28. Высказываются са- мые разные вполне аргументированные мнения и концепции. И все же, как нам представляется, говорить о возможности создания единого уни- версального Экологического кодекса, который объединял бы все существующие нормы экологи- ческого права в определенную систему, несколь- ко преждевременно, хотя такая сверхзадача, без- условно, должна будет решаться законодателем через какое-то время. В настоящее же время при- нятие единого нормативного акта, регулирующе- го рациональное природопользование всех видов природных ресурсов и их компонентов, не всегда рассматривается как целесообразное именно из- за сложности предстоящей задачи. Кроме того, упорядочение экологического законодательства распространяется не только на законодательные тенденции, но и на коорди- нацию деятельности уполномоченных органов в области природопользования и охраны окру- жающей среды. Таким образом, систематиза- ция охватывает многие правовые механизмы и 26 Петров В.В. Экологический кодекс России // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. № 3. С. 3-13; Боголюбов С.А. Современные проблемы Экологического кодекса // Эколо- гическое право. 2005. № 6. С. 6-10. 27 См.: Голиченков А.К. Экологический кодекс России: концепция проекта XXI века (основные подходы и поло- жения) // Государство и право на рубеже веков (материа- лы Всероссийской конференции). М.: Институт государ- ства и права РАН, 2001. С. 13-22. 28 Так, например, разработан модельный Экологический кодекс для государств - участников Содружества Незави- симых Государств. См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Незави- симых Государств № 27-8 от 16 ноября 2006 г. «О модель- ном Экологическом кодексе для государств - участников Содружества Независимых Государств (Общая часть)» // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассам- блея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. № 39 (ч. 1). С. 377-434. предполагает использование методов и приемов не только правотворческой, но и правопримени- тельной юридической техники Помимо прочего, систематизация экологиче- ского законодательства, представляет собой не только технико-юридический процесс, но и по- литико-правовой: это еще и выражение стремле- ния законодателя соответствовать международ- ным тенденциям экологического права, оптими- зировать применение экологического законода- тельства и усилить его содержательность. Действующий в настоящее время Федераль- ный закон «Об охране окружающей среды» до определенной степени выполняет систематизи- рующие функции, охватывает широкий спектр общественных отношений в сфере природополь- зования и охраны окружающей среды и обеспе- чивает системный режим их правового регулиро- вания, хотя и не устанавливает детализированно разработанного механизма правового регулиро- вания всего комплекса таковых. Рассуждая о различных формах системати- зации экологического законодательства, следу- ет иметь в виду его интегрированный характер. И в этой связи отметить еще одну оригинальную технико-юридическую особенность формиро- вания и развития экологического законодатель- ства, получившую название «экологизация»29, представляющую собой воплощение тенденции проникновения норм экологического права в структуру других отраслей и заимствование эко- логическим правом институтов других отраслей решения задач охраны окружающей среды30. При этом теоретиками науки экологического права преимущественно единодушно отмечается, что она, несомненно, ведет к повышению эффектив- ности экологического права, так как чем выше уровень экологизации права, тем меньше степень противоречивости его норм, прежде всего за счет сглаживания межотраслевых эколого-правовых коллизий31. И, наконец, следует отметить еще одно на- правление развития нормотворческой юриди- ческой техники, которое связано с выявлением, предотвращением и преодолением дефектов в экологическом праве. Данной проблематике в последнее время уделяется достаточно много внимания. Дефектами в экологическом праве являются те несовершенства, которые оказывают негатив- ное влияние на состояние правового регулирова- ния общественных отношений. Их можно под- 29 Петров В.В. Концепция экологического права как пра- вовой общности, науки и учебной дисциплины // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1987. № 5. С. 37. 30 Дубовик О.Л. Экологическое право. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2002. С. 17. 31 Бринчук М.М. Комплексность в экологическом праве // Экологическое право. 2004. № 6. С. 25. разделить на коллизии в экологическом праве; пробелы эколого-правового регулирования; из- лишнее дублирование предписаний экологиче- ского права; нерациональную расположенность эколого-правовых норм; несовершенство юриди- ческих конструкций в сфере охраны окружающей среды и др.32 Наиболее сложными являются коллизии и пробелы в праве, но также выделяют и другие дефекты правового регулирования (логико-язы- ковые отступления, деформации в построении и выражении правовых норм, логические, языко- вые и графические недостатки актов правопри- менения и др.)33. Ряд ученых указывает на такие дефекты, как обилие декларативных положений; слабое регулирование процедур; отсутствие эф- фективных механизмов реализации норматив- ных требований34 и проч. Выявление и устранение дефектов экологиче- ского права представляют собой сложные задачи, которые стоят не только перед законодателем, но и перед судебной системой, и перед органами ис- полнительной власти, и даже перед гражданами и общественными объединениями, решающими определенные для них задачи в сфере охраны окружающей среды. При этом важно, что дефекты в экологиченовые аспекты понимания сущности тех задач, которые стоят перед субъектами законотворче- ской деятельности в сфере эколого-правового регулирования, как стратегически выстроенного целенаправленного воздействия на обществен- ные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения эко- логической безопасности личности, общества и государства.