On some features of the modern legal technique in the mechanisms of the Environmental law norms setting

Abstract

The article investigates some aspects of the application of modern legal technique in the domestic Environmental law norm setting. Considers normsprinciples and norms-declarations as a special type of legal norms, benefiting a sufficient demand in the modern norm setting. Analyzes some features of systematization of the norms of environmental legislation. Viewed the problems of writing of the Environmental Code of the Russian Federation.

Full Text

С овременное экологическое право представ- ляет собой уникальную, универсальную и комплексную «суперотрасль»1 российской правовой системы, регулирующую обществен- ные отношения по поводу использования и ох- раны окружающей среды, а также обеспечению экологической безопасности личности, обще- ства и государства, имеющую свои собственные особенности - межотраслевой характер право- вого регулирования; широко определенный объ- ект правоотношений; недостаточную кодифици- рованность; практику заимствования институ- тов других отраслей права; и проч.2 При этом его интенсивное и динамичное развитие реализует- ся в рамках междисциплинарной и плюралисти- ческой парадигмальной установки, что приводит к созданию нового типа понимания современной культуры правового регулирования эколого-пра- вовых общественных отношений. Современное российское экологическое право представляет собой сложное социальное явление, возникно- вение которого обусловлено сформировавшей- ся в социуме потребностью ввести формальную определенность, нормативные начала и упоря- доченность в общественные отношения в сфере 1 Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал россий- ского права. 2000. № 5/6. С. 89-90. 2 В ряде исследований предлагается и иное толкование, в соответствии с которым экологическое право определяется как совокупность правовых норм, регулирующих обще- ственные (экологические) отношения в сфере взаимодей- ствия общества и природы в интересах сохранения и раци- онального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений. Дубовик О.Л., Кре- мер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право. М.: Эксмо, 2005. С. 18; Ерофеев В.С. Экологическое право России. М., 2001. С. 41. Иная точка зрения заключается в том, что эко- логическое право направлено на общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению ра- ционального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по защите экологических прав и закон- ных интересов физических и юридических лиц. См.: Брин- чук М.М. Экологическое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 63. использования и охраны окружающей среды и природных объектов, а также обеспечения эко- логической безопасности личности и общества в целом. Динамичное и интенсивное развитие такой современной и социально высокозначимой от- расли требует применения не только устоявшей- ся традиционной, но и модернизированной под воздействием различных обстоятельств юриди- ческой техники. В настоящее время наблюдается рост научно- го интереса к такому явлению, как юридическая техника, и расширение сферы ее применения как юридического инструментария, а также измене- ние подхода к ее научной трактовке - например, происходит ее оценка в качестве целостного со- циально-правового института или в качестве практической методологии по созданию и разви- тию действующего права3. Юридическая техника в целом включает в себя различные аспекты, связанные с механизма- ми создания, систематизации, интерпретации и применения права. При этом важнейшей ее раз- новидностью является правотворческая (законо- дательная) техника. Собственно правотворческая юридическая техника представляет собой совокупность про- фессиональных юридических принципов, ме- тодов, правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных правовых актов, применяемых законодателем, в целях их ясности, совершенствования, эффек- тивности4. Юридическая техника в правотвор- честве включает в себя различные методики и приемы работы над текстами нормативных пра- вовых актов. Такими приемами, в частности, яв- ляются: юридическая терминология, юридиче- 3 Краснов Ю.К., Надвикова В.В., Шкатулла В.И. Юриди- ческая техника: учебник. М.: Юстицинформ, 2014 // СПС «КонсультантПлюс». 4 Алексеев С.С., Архипов С.И. и др. Теория государства и права, 1998. М.: Норма. С. 265. ские конструкции и способы построения норма- тивно-правовых актов, обеспечивающих ясность понимания законодательства, его доступность и эффективность в использовании и проч. В числе основных правил правотворческой юридической техники можно выделить такие, как: единство со- держания правовой нормы и формы ее выраже- ния; логическую последовательность и согласо- ванность изложения; взаимосвязь нормативных предписаний; отсутствие внутренних противо- речий; максимальную компактность изложения норм права при максимально возможном все- объемлющем охвате содержания; ясность и до- ступность языка нормативных актов; четкость и определенность применяемых терминов и дефи- ниций. Современная правотворческая юридическая техника привносит в экологическое право со- вершенно новые тенденции, а кроме того можно отметить некоторые устоявшиеся и уже ставшие традиционными особенности. Весьма важным в данном случае является тот факт, что экологиче- ское право возникло как писаное право, как син- тетически созданная на базисе уже существую- щего правового поля система. В первую очередь хотелось бы обратить вни- мание, что современный технико-юридический инструментарий предполагает активное - может быть, даже избыточное - использование в эколо- го-правовом нормотворчестве норм-принципов и норм-деклараций, среди которых, со своей сторо- ны, появляются и развиваются самостоятельные приемы и конструкции. В теории науки теории права собственно правовые нормы по своему назначению и роли в правовой системе подразделяют на учредитель- ные (нормы-принципы), регулятивные (нормы- правила поведения), охранительные (нормы- стражи порядка), обеспечительные (нормы-га- рантии), декларативные (нормы-объявления), дефинитивные (нормы-определения), коллизи- онные (нормы-арбитры), оперативные (нормы- инструменты)5. Нормы-принципы очень важны для эколо- гического законодательства. Они воплощают в себе принципы собственно экологического права как самостоятельной комплексной отрасли. Они устанавливают основополагающие начала право- вого регулирования общественных отношений в сфере природопользования и охраны окружаю- щей среды, определяют общие правила и идеи, служат ориентиром согласованной правотворче- ской и правоприменительной деятельности, их соблюдение обеспечивает согласованное функ- ционирование правовой системы в целом6. 5 Алексеев С.С., Архипов С.И. и др. Теория государства и права. М.: Норма, 1998. С. 235-238. 6 Явич Л.С. Общая теория права. Ленинград: Изд-во ЛГУ, 1976. С. 149 Исходя из трактовки самого экологическо- го права, имеет смысл выделить принципы соб- ственно экологического права как комплексной отрасли, принципы природерсурсного права - подотраслей экологического права (лесного, водного, горного, фаунистического и проч.), и принципы некоторых институтов экологическо- го права7. При этом отраслевые принципы - прин- ципы охраны окружающей среды содержатся в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружаю- щей среды»8. Подотраслевые принципы можно обнаружить, например, в ст. 1 Лесного кодек- са РФ9 (основные принципы лесного законода- тельств); ст. 3 Водного кодекса РФ10 (основные принципы водного законодательства) и проч. Принципы институтов экологического права можно найти, например, в ст. 3 Федерального за- кона «Об отходах производства и потребления»11 (основные принципы и приоритетные направле- ния государственной политики в области обра- щения с отходами); ст. 3 Федерального закона об экологической экспертизе12 (принципы экологи- ческой экспертизы) и проч. Более того, можно отметить и соподчиненно структурированную связь основных принципов экологического законодательства и охраны окру- жающей среды, закрепленных в тексте ст. 3 Феде- рального закона «Об охране окружающей среды» с основными принципами подотраслевого зако- нодательства13. Традиции современного нормотворчества та- ковы, что подавляющее большинство норматив- ных правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды содержат в своем тексте специальные статьи, в которых раскрыва- ются соответствующие принципы. Следует отметить, что к нормам-принципам в науке экологического права сложилось амби- валентное отношение. Некоторые исследовате- ли считают их наличие в законе недостатком, а сами принципы определяют как декларации14 7 Бринчук М.М. Принципы экологического права. М.: Юрлитинформ, 2013. 208 с. 8 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об ох- ране окружающей среды» // Российская газета. 2002. 12 янв. 9 Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. №200-ФЗ // Рос- сийская газета. 2006. 8 дек. 10 Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Россий- ская газета. 2006. 8 июня. 11 Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об от- ходах производства и потребления» // Российская газета. 1998. 30 июня. 12 Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологи- ческой экспертизе» // Российская газета. 1995. 30 нояб. 13 См.: Пуряева А.Ю. Проблемы соотношения смежных отраслей права в сфере природопользования // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 61-71. 14 Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды. М.: ИНФРА-М, 2014 // СПС «КонсультантПлюс». и отмечают их избыточность, указывая, что обилие декларативных положений и норм- принципов в тексте законов в области охраны окружающей среды является совершенно из- лишним и даже дефектом рассматриваемой от- расли права в целом15. В данном случае, очевидно, уместно подчерк- нуть имеющее место в ряде случаев совпадение и слияние норм-принципов и норм-деклараций, хотя между ними, безусловно, существуют опре- деленные различия, содержащиеся, в частности, в том, что нормы-декларации обычно предпо- лагают положения программного характера, устанавливают задачи правового регулирования, содержат нормативные объявления, они акцен- тируют внимание на важнейших правовых кате- гориях и провозглашают сущностные характери- стики правовых и политических явлений. С другой стороны, принципы экологическо- го права рассматриваются не только в качестве основы формирования экологического права, но даже и в качестве ресурса преодоления экологи- ческого кризиса16. При таком подходе подчерки- вается значимость норм-принципов как осново- полагающих начал, на которых строится отрасль права, которыми должны руководствоваться все участники экологических правоотношений. В тексте норм-принципов, и в первую очередь в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружаю- щей среды», среди принципов охраны окружаю- щей среды назван и такой: презумпция экологи- ческой опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Правовые презумпции как приемы право- творческой юридической техники устанавли- вают определенные законодательные положе- ния, изначально предполагающие приоритет некой обозначенной позиции. В более широ- ком смысле правовую презумпцию можно рас- смотреть как закрепленное в законе правило, предполагающее наличие или отсутствие фак- тов до представления доказательств против- ного (опровержения презумпции) или запре- щающее их опровержение (неопровержимая презумпция). В данном случае презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности в экологическом праве трактуется таким образом, что хозяйственная деятельность рассматривается как потенциально опасная для окружающей среды до тех пор, пока заинтересо- ванными в ее реализации субъектами не будет доказано обратное - посредством проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду; положи- 15 Боголюбов С.А. О возможностях экологического пра- ва // Журнал российского права. 2000. № 11. С. 3. 16 Бринчук М.М. Принципы экологического права. М.: Юрлитинформ, 2013. 208 с. тельного заключения государственной экологи- ческой экспертизы; разработки нормативов до- пустимого воздействия на окружающую среду; разработки экологического паспорта природо- пользователя и проч. Кроме того, отмечая особенности современ- ной юридической техники в сфере эколого-пра- вового нормотворчества, можно обнаружить, что среди норм-деклараций особую востребо- ванность получили программно-целевые акты (программы, стратегии, декларации и проч.). Различные федеральные и региональные целе- вые программы, направленные на обеспечение экологического правопорядка и совершенство- вание эколого-правовой сферы достаточно хо- рошо известны и доказали свою эффективность. В настоящее же время особенно заметное место стали занимать различные стратегии планиро- вания. «Стратегия» представляет собой сложную форму нормотворчества, в которой используют- ся современные методы и приемы юридической техники (т.е. специально-юридические, техни- ческие и общесоциальные средства17), включа- ющую в себя: планирование; определение це- лей; выработку приоритетов в соответствующей сфере общественных отношений; механизмов, средств, ресурсов и способов деятельности опре- деленного круга субъектов для достижения по- ставленных целей. Положения Стратегий детализируются в от- раслевых документах стратегического планиро- вания РФ, на основе которых формируются меро- приятия государственных программ РФ с необ- ходимым ресурсным обеспечением, в том числе определенным в соответствии с бюджетным про- гнозом РФ на долгосрочный период, и предпо- лагают включение соответствующих задач во все другие долгосрочные планы и проекты, програм- мы на долгосрочную перспективу. Ряд экологически значимых стратегий ут- вержден Президентом РФ (например, можно на- звать Стратегию национальной безопасности РФ до 2020 г.18 и Стратегию государственной нацио- нальной политики РФ на период до 2025 г.19); не- которые стратегии утверждены Правительством РФ (например, Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Фе- 17 Карташов В.Н. Юридическая техника, тактика, страте- гия и технология (к вопросу о соотношении) // Пробле- мы юридической техники: сб. ст. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 17. 18 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стра- тегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая 19 Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477. дерации на период до 2030 г.20), отраслевыми министерствами - так, Министерство природ- ных ресурсов и экологии РФ также утвердило ряд стратегий (например Стратегия сохранения амурского тигра в Российской Федерации21) и проч. В настоящее время разрабатывается проект «Стратегии экологической безопасности Россий- ской Федерации на период до 2025 года» и проект плана ее реализации. «Стратегия экологической безопасности», в случае ее утверждения, может реализовать соответствующую стратегически- инновационную функцию государства и стать базовым отраслевым документом стратегиче- ского планирования в сфере развития системы обеспечения экологической безопасности РФ22, определить комплекс взаимоувязанных приори- тетов, целей, задач и мер во внутренней и внеш- ней политике, направленных на обеспечение экологической безопасности на федеральном уровне, уровнях субъектов РФ и муниципальных образований, в отраслях экономики, а также и на обеспечение устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. В юридически значимом контексте «Стра- тегия экологической безопасности» станет рас- считанным на долгосрочную перспективу, в надлежащем порядке утвержденном порядком действий (включая целеполагание, прогнози- рование, планирование и программирование) уполномоченных субъектов (участников страте- гического планирования) для достижения обо- значенной цели - обеспечению экологической безопасности личности, общества и государства. Еще один важный аспект развития современ- ной нормотворческой юридической техники связан с выработкой и закреплением термино- логического аппарата отрасли экологического права в нормах соответствующего законодатель- ства. Традиции современного нормотворчества исходят из того, что подготовка любого проекта нормативного правового акта должна начинать- ся с формулирования понятий и дефиниций. Более того, значительная часть федеральных за- конов, регулирующих отношения в сфере при- родопользования и охраны окружающей среды, включает в себя специальную статью, содержа- щую в себе применяемые в тексте термины и их трактовку. 20 Распоряжение Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 212-р «Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, Данный аспект очень важен - необходи- мость избегать неясных терминов, недостаточно определенных или допускающих различное тол- кование, очевидна для эффективного правопри- менения23. Терминологический аппарат экологического права как самостоятельной отрасли российской правовой системы постоянно совершенствуется, приводится в состояние упорядоченности и со- гласованности и неизбежно разрастается. Подобные тенденции, несомненно, обращают нас к проблематике систематизации экологиче- ского законодательства, осуществляемой различ- ными методами и способами - следует подчер- кнуть важность инкорпорации, консолидации, но, вероятно, наиболее эффективными и заметными являются унификация и кодификация. Такой прием юридической техники при си- стематизации законодательства и выработке единой терминологии нормативных правовых актов, влияющий на стиль законодательства, его эффективность и построение, как унифи- кация, чрезвычайно важен - в любой отрасли законодательства каждому правовому понятию должно соответствовать лишь одно соответству- ющее наименование и определение. Унифика- ция представляет собой процесс разработки и ввода в действие общеобязательных единообраз- ных юридических норм (правил)24. Унификация представляет собой устранение различий в регу- лировании сходных либо родственных явлений, создание разноуровневых универсальных эле- ментов системы законодательства. Унификацию следует рассматривать как прием юридической техники при систематизации законодательства и выработке единой терминологии нормативных правовых актов, влияющих на стиль законода- тельства, его эффективность и построение Кодификация как наиболее универсальная и эффективная форма систематизации норматив- ных правовых актов, при осуществлении которой «ставится цель дать систематическое изложение в переработанном и внутренне согласованном виде всего накопленного нормативно-правового материала»25, ставит своей задачей построение системы законодательства, обладающей вну- тренним единством, комплексностью и стабиль- ностью. Кодификация как одна из ведущих форм со- вершенствования и упорядочения законодатель- ства прежде всего предполагает обобщение дей- ствующих нормативных правовых актов в виде растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 972. 21 Распоряжение Минприроды России от 2 июля 2010 г. №25-р «О Стратегии сохранения амурского тигра в Рос- сийской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 22 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федера- ции» (ст. 19) // Российская газета. 2014. 3 июля. 23 Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М.: Эксмо, 2010. С. 42-50. 24 Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: НОРМА, 1996. С. 75. 25 Мовчан А.П. Кодификация и прогрессивное развитие международного права // Курс международного права: в 7 т. Т. 1 / отв. ред. В.Н. Кузнецов. М., 1989. С. 220-242. единого, упорядоченного, юридически и логи- чески цельного нормативного правового акта. Наиболее значимый результат систематизации экологических норм мог бы быть реализован в форме Экологического кодекса - сводного ком- плексного закона, который интегрировал бы все основные нормы экологического права, объек- тивированные в настоящее время в многочис- ленных разрозненных нормативных правовых актах в единую систему, устраняющую дефекты (в первую очередь пробелы) в законодательстве; закреплял бы основные институты; обеспечивал бы внутреннее единство системы экологическо- го законодательства; уточнял бы соотношение норм экологического законодательства с норма- ми смежных отраслей26 и т.д. Проблематика создания единого Экологиче- ского кодекса - одна из самых заметных в иссле- дованиях, посвященных вопросам совершенство- вания экологического права27. Она неизменно интересует не только научное, но и практическое и политическое сообщество28. Высказываются са- мые разные вполне аргументированные мнения и концепции. И все же, как нам представляется, говорить о возможности создания единого уни- версального Экологического кодекса, который объединял бы все существующие нормы экологи- ческого права в определенную систему, несколь- ко преждевременно, хотя такая сверхзадача, без- условно, должна будет решаться законодателем через какое-то время. В настоящее же время при- нятие единого нормативного акта, регулирующе- го рациональное природопользование всех видов природных ресурсов и их компонентов, не всегда рассматривается как целесообразное именно из- за сложности предстоящей задачи. Кроме того, упорядочение экологического законодательства распространяется не только на законодательные тенденции, но и на коорди- нацию деятельности уполномоченных органов в области природопользования и охраны окру- жающей среды. Таким образом, систематиза- ция охватывает многие правовые механизмы и 26 Петров В.В. Экологический кодекс России // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. № 3. С. 3-13; Боголюбов С.А. Современные проблемы Экологического кодекса // Эколо- гическое право. 2005. № 6. С. 6-10. 27 См.: Голиченков А.К. Экологический кодекс России: концепция проекта XXI века (основные подходы и поло- жения) // Государство и право на рубеже веков (материа- лы Всероссийской конференции). М.: Институт государ- ства и права РАН, 2001. С. 13-22. 28 Так, например, разработан модельный Экологический кодекс для государств - участников Содружества Незави- симых Государств. См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Незави- симых Государств № 27-8 от 16 ноября 2006 г. «О модель- ном Экологическом кодексе для государств - участников Содружества Независимых Государств (Общая часть)» // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассам- блея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. № 39 (ч. 1). С. 377-434. предполагает использование методов и приемов не только правотворческой, но и правопримени- тельной юридической техники Помимо прочего, систематизация экологиче- ского законодательства, представляет собой не только технико-юридический процесс, но и по- литико-правовой: это еще и выражение стремле- ния законодателя соответствовать международ- ным тенденциям экологического права, оптими- зировать применение экологического законода- тельства и усилить его содержательность. Действующий в настоящее время Федераль- ный закон «Об охране окружающей среды» до определенной степени выполняет систематизи- рующие функции, охватывает широкий спектр общественных отношений в сфере природополь- зования и охраны окружающей среды и обеспе- чивает системный режим их правового регулиро- вания, хотя и не устанавливает детализированно разработанного механизма правового регулиро- вания всего комплекса таковых. Рассуждая о различных формах системати- зации экологического законодательства, следу- ет иметь в виду его интегрированный характер. И в этой связи отметить еще одну оригинальную технико-юридическую особенность формиро- вания и развития экологического законодатель- ства, получившую название «экологизация»29, представляющую собой воплощение тенденции проникновения норм экологического права в структуру других отраслей и заимствование эко- логическим правом институтов других отраслей решения задач охраны окружающей среды30. При этом теоретиками науки экологического права преимущественно единодушно отмечается, что она, несомненно, ведет к повышению эффектив- ности экологического права, так как чем выше уровень экологизации права, тем меньше степень противоречивости его норм, прежде всего за счет сглаживания межотраслевых эколого-правовых коллизий31. И, наконец, следует отметить еще одно на- правление развития нормотворческой юриди- ческой техники, которое связано с выявлением, предотвращением и преодолением дефектов в экологическом праве. Данной проблематике в последнее время уделяется достаточно много внимания. Дефектами в экологическом праве являются те несовершенства, которые оказывают негатив- ное влияние на состояние правового регулирова- ния общественных отношений. Их можно под- 29 Петров В.В. Концепция экологического права как пра- вовой общности, науки и учебной дисциплины // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1987. № 5. С. 37. 30 Дубовик О.Л. Экологическое право. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2002. С. 17. 31 Бринчук М.М. Комплексность в экологическом праве // Экологическое право. 2004. № 6. С. 25. разделить на коллизии в экологическом праве; пробелы эколого-правового регулирования; из- лишнее дублирование предписаний экологиче- ского права; нерациональную расположенность эколого-правовых норм; несовершенство юриди- ческих конструкций в сфере охраны окружающей среды и др.32 Наиболее сложными являются коллизии и пробелы в праве, но также выделяют и другие дефекты правового регулирования (логико-язы- ковые отступления, деформации в построении и выражении правовых норм, логические, языко- вые и графические недостатки актов правопри- менения и др.)33. Ряд ученых указывает на такие дефекты, как обилие декларативных положений; слабое регулирование процедур; отсутствие эф- фективных механизмов реализации норматив- ных требований34 и проч. Выявление и устранение дефектов экологиче- ского права представляют собой сложные задачи, которые стоят не только перед законодателем, но и перед судебной системой, и перед органами ис- полнительной власти, и даже перед гражданами и общественными объединениями, решающими определенные для них задачи в сфере охраны окружающей среды. При этом важно, что дефекты в экологиченовые аспекты понимания сущности тех задач, которые стоят перед субъектами законотворче- ской деятельности в сфере эколого-правового регулирования, как стратегически выстроенного целенаправленного воздействия на обществен- ные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения эко- логической безопасности личности, общества и государства.