Forming a leading stratum of society in the democratic state

Abstract

This article is dedicated to theoretical problems of forming a leading stratum of society in the democratic government. Inter- national experience shows that domestic policy of the democratic government is aimed at supporting stratification and differentiation of society, based on the need to provide public administration mechanisms. This is connected with providing power to public servants, judges, officers and others.

Full Text

Как известно основные вопросы взаимодей- ствия и согласованного функционирования институтов государственной власти рассма- триваются с позиции конституционных принци- пов, отражающих особенности государственного, политического и экономического устройства об- щества. Между тем, законодательное закрепление основ конституционного строя далеко не всегда гарантирует эффективное управление государ- ством и обществом в целом. В условиях современ- ного демократического государства чрезвычайно важно знать в чьих руках сосредотачивается госу- дарственная власть, интересы какого социального слоя защищает государство. В зарубежной социологии концептуальное обоснование социальной активности граждан исходит из теоретических доктрин о сущности и назначении демократических институтов. Как правило, в демократических государствах существует система законодательно закрепленных критериев формирования ведущего политического слоя, проявляющихся в избирательных цензах, конституционных принципах и пр. В целом эффективность государственного управления зависит от того, кто является учредителем государства, какие политические силы стоят у истоков государственного управления. Соответственно, приоритетным направлением государственной политики является формирование ведущего слоя общества, обладающего всей полной политической власти. В большинстве стран государственная власть формируется под влиянием общенациональной идеи, устанавливающей исходные принципы государственного управления. Как правило, политическая элита формируется на основании религиозной либо политической доктрины, устанавливающей высшие принципы государственного управления в стране. В большинстве случаев национальная идея формулируется декларативными нормами конституции либо иными законодательными актами. С учетом появляющихся идей формируются широкие группы граждан, активно участвующих в социально-экономических пре- образованиях. Целенаправленное формирование ведущего слоя общества восходит к древнейшим инсти- тутам современной цивилизации. В отдельные периоды истории государственная власть сосре- дотачивалась в руках потомственной аристокра- тии, военизированных структур, технократиче- ской элиты, культурного слоя общества (интел- лигенции) и пр. Зарубежный опыт показывает, что в различные исторические периоды к госу- дарственному управлению допускались предста- вители относительно закрытых локализованных групп, обеспечивавших функционирование госу- дарственных органов власти с учетом деклариру- емых ценностей. Как правило указанные группы формировались на основании общественных и политических идеалов, определявших нрав- ственные устои общества1. Русский философ И.А. Ильин высказывался о необходимости формирования привилегиро- ванного слоя общества, призванного определять и реализовывать основные направления государ- ственной политики, исходя из конкретных соци- ально-исторических условий. По его мнению, у каждого народа есть свой верхний слой, своя ин- теллигенция, которая призвана блюсти, растить и формулировать, раскрывать и осуществлять со- ответствующее боговосприятие своего народа. При этом ведущий национальный слой должен иметь крепкое, духовно обоснованное и волевое чувство ранга. Верхний слой народа определяет- В древнем Риме цензоры составляли списки сенаторов и представителей всаднических сословий, допускавших- ся к государственному управлению. В Англии государ- ственная власть изначально сосредотачивалась в руках наследственной аристократии, составлявшей привилеги- рованный общественный слой. Современная элита аме- риканского общества формируется из числа выпускников ведущих университетов страны, взаимодействующих с правительством, а также крупнейшими национальными корпорациями. ся не богатством, не образованием, не привиле- гиями - все это не самое важное и не определяю- щее. Верхний слой народа определяется тем, что он служит народу, властвуя, ведя, и несет повы- шенную ответственность2. По утверждению А.Д. Керимова современная демократия страдает существенными недостатка- ми, проявляющимися в невозможности прихода к власти наиболее достойных граждан, успешно зарекомендовавших себя в общественной сфере. По мнению ученого для преодоления недостатков демократии необходимо создать разветвленную, многоуровневую действенную систему мер, наце- ленную на обеспечение деятельного участия в го- сударственном управлении наиболее достойных представителей нации. Речь идет о том, чтобы люди, благодаря своим талантам и трудолюбию достигшие значительных высот в той или иной области общественной жизнедеятельности, те, кто, по общему признанию, составляют цвет на- ции, активно участвовали во власти3. Приоритетной задачей государства являет- ся формирование кадрового резерва, способного обеспечить реализацию основных направлений государственной политики в различных сферах общественной жизни. Подобная практика обуслав- ливается тем, что интересы государства и общества требуют отбора лучших людей. Этот отбор должен быть объективным, системным, и постоянным4. Данная установка является определяющей при формировании кадрового резерва, а также при про- ведении конкурсов на замещение вакантных долж- ностей в органах государственной власти. Система государственной власти должна отбирать наиболее достойных граждан, обладающих необходимым опытом и повышенным чувством ответственности за результаты своей деятельности. Как правило государственная политика опира- ется на социально активных граждан, способных жертвовать личными интересами во имя реализа- ции общественных целей. По утверждению извест- ного американского социолога Ф. Фукуямы, эффек- тивность управления современной экономикой за- висит от способности людей работать вместе в од- ном коллективе во имя реализации приоритетных целей. В свою очередь способность к ассоциации зависит от существования внутри сообщества норм и ценностей, разделяемых всеми его членами, а также от готовности последних подчинять свои по- требности интересам группы5. См.: Ильин И.А. Собрание сочинений. Справедливость или равенство? М., 2006. С. 401-403. Американская модель государственного управления направлена на формирование соци- ально активной прослойки общества, определя- ющей основные направления государственной политики. По мнению современных социоло- гов, американский «истэблишмент» составляют люди, занимающие верхние позиции иерархи- ческих пирамид в основных сферах общества - бизнесе, политике, науке и технике, рекламе и информации, культуре и массовой культуре. Ис- теблишмент держится на неформальных связях между этими людьми. Они задают тон во вкусах и поведении, на них ориентируются, с них берут пример многие американцы6. В Великобритании основные направления государственной политики обуславливаются ра- ботой парламента. По мнению английских пра- воведов, Палата общин является сердцевиной демократии, формирующей профессиональные и этические стандарты поведения в публичной сфере. Предполагается, что соблюдение ее чле- нами соответствующих стандартов поведения критически важно для политического здоровья нации. Для обеспечения высокого качества ра- боты правительства, эффективного контроля за деятельностью государственных органов и га- рантий демократического процесса необходимо, чтобы каждый член Парламента отвечал самым высоким стандартам благопристойности в ис- полнении своих обязанностей по отношению к избравшим их гражданам7. Повышенный статус представителей испол- нительных органов государственной власти ха- рактерен для стран восточно-азиатского региона. Как правило, в глазах населения государствен- ный чиновник - это лицо, действующее в обще- ственных интересах, абсолютно пренебрегающее личными интересами. В частности, в Японии административное регулирование предполагает призыв к добровольному сотрудничеству с адми- нистративной властью в интересах достижения государственных целей. На протяжении многих поколений в среде рядовых японцев широко рас- пространенным оставалось мнение о том, что японская бюрократия остаётся цветом нации, высокообразованной и профессиональной про- слойкой, которой можно доверить бразды госу- дарственного правления8. Реформирование государственного управ- ления затрагивает, как минимум, два основных направления государственной политики: а) со- вершенствование законодательства; б) консо- лидацию здоровых сил общества, способных См.: Керимов А.Д. Государственная организация общественной жизнедеятельности: вопросы теории. Монография. М.: Инфра-М, 2014. С. 36. Романец Ю.В. Хорошие кадры-благополучие отечества // ЭЖ-Юрист. 2009. № 18. См.: Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и путь к процветанию. М., 2008. С. 26. См.: Кравченко А.И. Социология: учебник для вузов. М., 2008. С. 338-339. Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управ- лении. М., 2006. С. 152. Политическая система современной Японии: учеб. по- собие / под ред. Д.В. Стрельцова. М., 2013. С. 196. изменить конкретную политическую ситуацию. Решение первой задачи в отрыве от реализа- ции второй обозначенной цели, как правило, не приносит каких-либо ощутимых результатов. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что со- циальные преобразования осуществляются наи- более активными гражданами, профессионально подготовленными к решению соответствующих задач. В свою очередь, законодательные акты создают необходимые предпосылки норматив- ного регулирования этого процесса. Как правило, стимулирование социальной активности граждан осуществляется посред- ством развития механизмов, поддерживающих функциональную систему ценностных регуля- торов, отражающих необходимость исполнения общегражданских обязанностей. Подобная рабо- та направлена на формирование положительной мотивации, проявляющейся в уважительном от- ношении к базовым ценностям общества и соот- ветствующим законодательным предписаниям. Как правило, формирование ценностной мотива- ции осуществляется на основании приобщения граждан к достижениям цивилизации и соответ- ствующим нравственным ценностям. Отечественный исторический и зарубежный опыт свидетельствует о том, что граждане, ак- тивно участвующие в социально-экономических преобразованиях, обладают дополнительными льготами и привилегиями. В большинстве слу- чаев указанным гражданам предоставляются на- логовые льготы, выплачиваются стимулирующие выплаты, выделяются дополнительные средства на приобретение жилья и пр. Подобные меры осуществляются в отношении граждан, участву- ющих в социально-экономическом развитии ре- гиона, поддерживающих определенную отрасль экономики, обеспечивающих развитие иннова- ционных технологий и пр. Во многих развитых странах дополнительные привилегии предоставляются лицам, осущест- вляющим публично-правовые функции: государ- ственным служащим, представителям судебной власти, сотрудникам правоохранительных орга- нов и пр. Указанные привилегии выражаются в создании приемлемых условий работы, имею- щейся возможности взаимодействовать со сред- ствами массовой информации, особом порядке осуществления уголовного преследования и пр. В большинстве случаев подобные привилегии защищают гражданских служащих от неправо- мерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. В системе государственного управления раз- витых стран преобладают механизмы представи- тельной демократии, предполагающие наличие двухпалатного парламента. Особое внимание уделяется процессу формирования верхней пала- ты парламента, осуществляющей «взвешенную» оценку принимаемых законопроектов. Основ- ные функции верхней палаты парламента связа- ны с поддержанием исторических и культурных традиций, обуславливающих принципы государ- ственного управления. Если в ранние периоды истории данная цель достигалась посредством привлечения к управлению наследственной ари- стократии, то в настоящее время данная проце- дура значительно упростилась. В большинстве стран верхняя палата формируется из числа госу- дарственных чиновников, занимавших админи- стративные должности в сфере государственного управления. Английский юрист Джеймс Брайс видел на- значение верхней палаты в том, чтобы сдержи- вать горячность и неосмотрительность народных представительств в нижней палате и этим спо- собом предохранить правительство от влияния народных страстей и возможных перемен обще- ственного мнения9. По мнению отечественных правоведов, преимущество двухпалатного пар- ламента состоит в том, что верхняя палата, член- ство в которой отвечает более жестким условиям, удерживает нижнюю палату от поспешных, не- продуманных, эмоциональных решений10. Таким образом, верхняя палата парламента формирует- ся на основе фундаментальных ценностей, опре- деляющих основные направления государствен- ной политики в конкретных социально-истори- ческих условиях. В свою очередь, нижняя палата формируется демократическим путем посредством голосова- ния за конкретного кандидата, предлагающего конкретные способы решения социальных вопро- сов. Упрощенные правила формирования нижней палаты парламента обеспечивают возможность участвовать в государственном управлении пред- ставителям любой общественной группы. Подоб- ные демократические механизмы, действующие на протяжении нескольких столетий, сформировали основополагающие институты европейской демо- кратии, позволяющие решать достаточно сложные социальные, политические и культурные задачи. Учитывая повышенную ответственность граждан, занимающихся разрешением государ- ственных вопросов, избирательное законода- тельство устанавливает многочисленные цензы для приобретения статуса депутата представи- тельного органа. При этом важнейшее внимание уделяется моральной стороне вопроса, посколь- ку любое представительство предполагает от- ветственность перед избирателями. Во многих странах к участникам избирательного процесса предъявляются соответствующие нравственные См.: Брайс Дж. Американская республика. Ч. 1. М., 1889. С.130. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1-2. Часть Общая: учебник / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2000. С. 483. цензы. Так, например, в странах северной Евро- пы к участию в выборах не допускаются содер- жатели домов терпимости, злостные банкроты, граждане, употребляющие наркотические сред- ства либо злоупотребляющие алкоголем и пр. В условиях усиливающейся опасности рас- пространения «цветных революций» появляется необходимость оградить государство и общество от негативных проявлений непосредственной демократии. Нельзя не учитывать, что эффектив- ность функционирования демократических ин- ститутов зависит от уровня профессиональной подготовленности граждан, осуществляющих управленческие функции. И.А. Ильин по дан- ному поводу отмечал: «...Необходимо признать, что исторические государства, медленно и по- степенно допуская народные массы к публичной деятельности, руководствуются верным инстин- ктом самосохранения. …Основная задача госу- дарственного устройства состоит в том, чтобы обеспечить выделение к власти лучших граждан, и можно сказать, что государственная зрелость широких масс определяется именно способно- стью к такому выделению»11. В последнее время государственное управле- ние осуществляется на основе профессиональ- ных и этических стандартов поведения в публич- ной сфере. Применение указанных стандартов обуславливается тем, что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависит от того, насколько государствен- ные институты и высшие должностные лица от- вечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали12. Важнейшим элементом политической системы является общественное доверие, появляющееся в различных сферах взаимодействия государственных чиновников с представителями общественности и соответству- ющими институтами гражданского общества. В зарубежных странах повышенная ответ- ственность государственных служащих устанав- ливается на законодательном уровне. В частно- сти, согласно Конституции Италии граждане, которым доверены публичные функции, обяза- ны выполнять их дисциплинированно и достой- но, принося присягу в случаях, установленных законом; в соответствии с Основным законом Федеративной республики Германия право пу- бличной службы подлежит регулированию и дальнейшему развитию с учетом традиционных принципов профессионального чиновничества; в Канаде государственные служащие обязаны выполнять свои служебные обязанности таким образом, чтобы в обществе сохранялись и возрас- Ильин И.А. Указ. соч. С. 190-191. Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управ- лении. М., 2006. С. 15. тали доверие и вера в честность, объективность и беспристрастность системы управления13. Повышение эффективности государственного управления обеспечивается механизмами социаль- ного контроля над представителями исполнитель- ных органов власти. Как правило, данная работа осуществляется специальными уполномоченными органами в интересах поддержания правопорядка и требуемого уровня законности. По утверждению Г.Ф.В. Гегеля обеспечение государства и тех, кто на- ходится под его управлением, от злоупотреблений властью ведомствами и их чиновникам заключает- ся, с одной стороны, непосредственно в их иерар- хии и ответственности, с другой - в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъ- ективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится необходимое препятствие, и недо- статочный в отдельных случаях контроль сверху до- полняется контролем снизу14. Принципиально важным направлением госу- дарственной политики является создание право- вых механизмов, обеспечивающих движение и бесперебойную работу социальных лифтов, дви- гающихся в различных направлениях. В условиях современного демократического общества «лифт вверх» связан с повышением социального стату- са граждан, добросовестно исполняющих обще- гражданские обязанности, активно отстаиваю- щих государственные и общественные интересы. Внешние проявления такой государственной по- литики связаны с присвоением почетных званий и наград, иных знаков отличия наиболее достой- ным гражданам. «Лифт вниз» является проявлением негатив- ной реакции государства на неправомерные и не- добросовестные действия граждан, уличенных в неэтичном поведении в различных сферах обще- ственной жизни. В развитых странах поддержа- ние правопорядка осуществляется посредством применения мер государственного принуждения к гражданам, уклоняющимся от исполнения об- щегражданских обязанностей. Подобные огра- ничения применяются в отношении граждан, допустивших неисполнение договорных и фи- нансовых обязательств, а также в случае выявле- ния фактов уклонения от исполнения общеграж- данских обязанностей. Во многих странах поддерживается практика применения мер социальной дискредитации в отношении граждан, уклоняющихся от исполне- ния общеустановленных предписаний. Подобная практика восходит к законодательным постанов- лениям римского права, предполагавшего нега- тивную реакцию государства на недобросовест- ные действия уполномоченного субъекта. Как Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управ- лении. М., 2006. С. 201. Гегель Г.Ф.В. Философия права. М., 1990. С. 334-335. известно, в системе римского права существовали законодательные механизмы, понижавшие обще- ственный статус граждан, уличенных в соверше- нии недобросовестных действий. К названным лицам применялись средства социальной дискре- дитации, проявлявшиеся в возложении граждан- ского бесчестия (Infamia), порождавшего опреде- ленный комплекс негативных последствий15. В зарубежной практике меры социальной дис- кредитации применяются в отношении лиц, обла- дающих особым публичным статусом: депутатов парламента, государственных служащих, руково- дителей компаний с государственным участием и пр. Подобные меры применяются вследствие утраты общественного доверия к конкретным ли- цам в отдельных сферах государственного управ- ления. Как правило, меры социальной дискреди- тации применяются на основании информации о ненадлежащем исполнении профессиональных обязанностей, в том числе вследствие доказанных фактов совершения преступления. В развитых странах негативная реакция госу- дарственных органов на ненадлежащее поведе- ние конкретного лица выражается в организации уголовного преследования, ограничении в граж- данских и политических правах, наложении ад- министративных штрафов и пр. Важно учитывать, ми правами порождают негативную реакцию об- щественного мнения, поскольку широко освеща- ются в средствах массовой информации. Таким образом, внутренняя политика демо- кратического государства направлена на под- держание стратификации и дифференциации общества, исходя из необходимости обеспечения соответствующих механизмов государственно- го управления. Развитое гражданское общество предполагает последовательное стимулирование социально активного поведения посредством предоставления дополнительных привилегий гражданам, активно участвующим в обществен- ных преобразованиях, а также посредством ли- шения государственной поддержки граждан, уклоняющихся от исполнения общегражданских обязанностей.