О некоторых вопросах конституционно-правового регулирования сельской жизни

Аннотация

В статье на основе научной юридической литературы, социологических исследований, правоприменитель- ной практики выделяются проблемы правового регулирования сельской жизни. Подчеркивается важность регулятивной функции государства на основе права, предлагаются меры по ее усилению в достижении задач государственной полити- ки по устойчивому комплексному экономическому и социальному развитию сельских территорий.

Полный текст

На протяжении всей истории России село являлось ее опорой: экономической, нрав- ственной, духовной. Вместе с тем, кризисные явления, непродуманные действия власти на сельской территории в силу специфики сельской жизни всегда имеют здесь более серьезные по- следствия и в дальнейшем негативно сказываются длительный период на социально-экономической ситуации всей страны. Главное достояние сель- ских территорий России - мудрые неутомимые сельские труженики. Они способны не только на- кормить страну, но и сохранять ее самобытную культуру, нравственность, а в случае необходимо- сти - встать на защиту Родины. В Российской Федерации в селах и поселках проживает почти четверть населения страны. А по международным критериям, установленным Организацией эконо- мического сотрудничества и развития (ОЭСР), к сельским или преимущественно сельским районам относится 98% административных районов1. Административная реформа и реформа мест- ного самоуправления начала текущего столетия привели к обновлению правового регулирования сельской жизни. Сельская жизнь как предмет пра- вового регулирования представляет собой единый комплекс общественных отношений - экономи- ческих, социальных, властных, природно-эколо- гических и историко-культурных, направленных на обеспечение жизнедеятельности, улучшение качества жизни и развитие территории прожива- ния населения сельских поселений, условий рас- ширенного сельскохозяйственного производства Признавая особый правовой статус сельской территории, а значит и ее специальный право- вой режим, государство утвердило Концепцию устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г.2 Основные направления го- сударственной экономической политики в об- ласти устойчивого развития сельских террито- рий определены Доктриной продовольственной безопасности РФ3. В ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264 «О развитии сельско- го хозяйства» обозначена цель государственной аграрной политики РФ, представляющей собой составную часть государственной социально- экономической политики: обеспечение устой- чивого развития сельских территорий. Для вы- полнения заявленной цели в соответствующих федеральных и региональных концепциях и нор- мативно-правовых актах обозначены механизмы ее реализации. Президент РФ в своем ежегодном послании ФС РФ от 12 декабря 2013 г. обозначил проблему повышения привлекательности сель- ских территорий для жизни и работы. Он осо- бо подчеркнул, что государство вложило очень серьезные средства в развитие АПК и теперь на первый план выходит задача закрепления людей на селе, формирования современной, комфорт- ной инфраструктуры в сельских территориях4. Значительная роль в реализации указанной выше цели отводится местному самоуправлению. Муниципальная власть правовое регулирование общественных отношений в селе осуществляет и ведения личного подсобного хозяйства, а также 2 Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. на повышение эффективности деятельности государственной и муниципальной власти в реализации государственной политики в отношении села. 1 Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий: Зарубежный опыт и проблемы России. М., 2005. С. 228. № 2136-р «О Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года». Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 «Об ут- верждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации». Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию. Москва, Кремль. 12 декабря 2013 г. самостоятельно в интересах местного населе- ния на основе Конституции РФ (ст. 3, 12, 16, 130- 133) и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ). Она решает важнейшие задачи жизнеобеспечения населения и по точному выражению Лоренца фон Штейна «создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной»5. Вместе с тем, внимание власти обращается на особо сложную социально-экономическую ситуацию и продолжающийся отток населения в сельских поселениях РФ. Проблемы сельского населения свидетельствуют о необходимости совершенствования правового регулирования комплекса общественных отношений, составляющих сельскую жизнь. Социологические исследования подтверждают, что сельские жители в подавляющем своем большинстве или не ощущают изменений к лучшему, или их ожидания не соответствуют реальному положению дел на селе. По данным Центра социальной политики и мониторинга сельского развития ВНИИЭСХ доля жителей села, указавших на упадок веры в скорое улучшение жизни в деревне, в 2010 г. повысилась по сравнению с предыдущим годом до 24,7% (в 2009 г. - 20,1%), отметивших увеличение числа желающих покинуть деревню - до 28,8% (в 2009 г. - 24%)6. В ходе изучения вопросов правового регулирования сельской жизни авторами были проведены социологические исследования в 2015 г. на территории Омской области среди глав сельских поселений, руководителей организаций, предпринимателей, депутатов местных представительных органов власти, тех, кто хорошо знает весь комплекс общественных отношений села. Всего в опросе принимало участие около 100 человек. Подобный опрос проводился и в 2012 г.7 Их итоги в целом подтверждают наличие большого числа проблем, требующих оперативного решения с помощью права как со стороны местной власти, так и со стороны государственной - субъектов РФ и, в особенности, федеральной. Так, среди опрошенных: только 31% видят, что государственная социально-экономическая политика реально улучшает жизнь граждан сельских Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Герма- нии. Руководство, изданное Лоренцом Штейном, профес- сором Венского университета, как основание его лекций. Пер. с нем. / под ред. И.Е. Андриевского, орд. профессора С.-Петербургского университета. СПб., 1874. С. 27-28. Бондаренко Л. Ресурсное обеспечение развития сель- ских территорий // Аграрная политика: проблемы и реше- ния / АПК: экономика, управление. 2011. № 3. С. 17. Афанасьев А.А. Сельская жизнь: вопросы правового регулирования // Вестник Омской юридической акаде- мии. 2014. № 2. С. 7-11. территорий (в 2012 г. - 28,9%); только 23,9% счи- тают, что государственная социально-экономи- ческая политика субъекта РФ реально улучшает жизнь граждан сельских территорий (в 2012 г. - 38,9%); 45,1% считают, что социально-эконо- мическая деятельность органов местного само- управления реально улучшает жизнь граждан сельских территорий (в 2012 г. - 41,1%); 81,7% не смогли привести положительных примеров по реализации принятых решений органами власти (государственной, местного самоуправления), которые реально улучшили жизнь сельских жи- телей этой территории (в 2012 г. - 67,7%). В ходе опроса 90,1% респондентов согласились, что в связи со спецификой нашего государства для ис- правления ситуации к лучшему необходимо при- нятие отдельного комплексного федерального закона, обеспечивающего приоритетное соци- ально-экономическое развитие сельских терри- торий (среди глав сельских поселений - 100%). В качестве проблем, устранение которых позво- лит реально улучшить жизнь сельского населе- ния, опрашиваемые обозначили: плохие дороги (содержалось в анкетах у 94,9% респондентов); отсутствие финансов у органов местного само- управления на решение вопросов местного зна- чения (91%); недостаточная помощь государства в социально-экономическом развитии сельских территорий (89,7%); слабая социальная сфера услуг (медицина, транспорт, образование, куль- тура, социальная защита, связь, банковская си- стема) (78,2%); отток молодежи в город (75,6%); проблема резерва кадров на руководящие долж- ности в организациях сельского хозяйства и бюджетной сферы, представительные органы местного самоуправления сельских территорий (75,6%); недостаточно развитая экономика сель- ских территорий (71,8%); проблемы жилищно- коммунального хозяйства (69,7%); отсутствие нормального снабжения питьевой водой мест- ного населения (65,4%). В анкетах проблемными для села обозначались также следующие вопро- сы: низкий уровень заработной платы сельских жителей; отсутствие рабочих мест с достойным заработком; отсутствие или некачественная ра- бота мобильной связи, не позволяющая исполь- зовать сеть Интернет; высокие тарифы на услуги ЖКХ и их ежегодный рост; опережающий рост цен на товары и услуги в сравнении с ростом до- ходов населения; медленные темпы газификации сел; отсутствие должного контроля за качеством пищевых продуктов; отсутствие плановой эф- фективной политики государства по развитию АПК и социальной инфраструктуры в сельской местности; отсутствие или недостаточное коли- чество малых предприятий на местах по пере- работке сельхозпродукции; отсутствие льготной программы строительства жилья для всех специ- алистов сельских территорий. Анализ федерального законодательства, за- конодательства субъектов РФ и нормативно- правовых актов муниципальных образований показывает, что система права не в полной мере решает задачи развития сельских территорий, в большей степени регламентирует основы по- строения системы органов местного самоуправ- ления и процедурные вопросы организации их деятельности, а потому нуждается в совершен- ствовании. В действующем законодательстве, на наш взгляд, необходимо обеспечить уже заявлен- ные государством в Конституции РФ социаль- ные блага сельского населения по обеспечению достойной жизни на любой территории страны. Острой проблемой является установление на всей территории страны единых стандартов со- циальных государственных услуг, независимо от экономического состояния субъектов РФ и муни- ципальных образований. Сельское население выражало надежду, что органы местного самоуправления, наконец, бу- дут решать самые насущные вопросы жизнеобе- спечения территорий муниципальных образова- ний. Однако, к примеру, строительство, содержа- ние и ремонт дорог в сельской местности в на- стоящее время является настолько финансовоем- ким вопросом, что без поддержки федерального бюджета эта проблема не может быть решена на качественно новом уровне. Для устойчивого развития сельской террито- рии необходимо, на наш взгляд, совершенство- вать механизм оказания финансовой поддержки сельским поселениям со стороны государства, которая осуществляется в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регио- нального фонда финансовой поддержки поселе- ний и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов фи- нансовой поддержки поселений (дотации предо- ставляются в порядке, устанавливаемом законо- дательством субъекта РФ в соответствии с тре- бованиями БК РФ). Методика расчета размеров дотаций должна включать в себя не только нор- матив на одного жителя либо потребителя бюд- жетных услуг поселения, но и учитывать многие другие критерии: экономическое состояние и природно-климатические условия территории; удаленность от административных центров му- ниципального района, в состав которого входит сельское поселение, и субъекта РФ и т.д. В связи с тем, что территория сельского по- селения как подсистема государства относится к особому классу материальных живых систем и живет по социальным законам, она является материальным отражением уровня развития ци- вилизации в целом. Поэтому финансово-эконо- мическая помощь должна комплексно учитывать состояние основных жизненных благ населения (медицина, образование, культура, трудовая за- нятость в сельском хозяйстве, автомобильное либо иное сообщение и др.) и потребность в них. Это приведет к постепенной ликвидации депрессивных сельских территорий с нерешен- ными демографическими проблемами, высоким процентом асоциальных групп населения (такое явление противоестественно традиционному жизненному укладу сельского населения России и ранее оно в истории России не было отмече- но), не освоенными землями. Правовая опреде- ленность в вопросах, какие важнейшие услуги обеспечения жизнедеятельности местного насе- ления положены местному населению, каким об- разом они должны предоставляться, а также в ка- кие сроки должны устраняться проблемы, меша- ющие их предоставлению, будут способствовать устранению субъективного подхода в оказании конкретной материально-финансовой поддерж- ки сельским поселениям, соблюдению конститу- ционных прав и свобод человека и гражданина населения сельских поселений. Важно в каждом сельском поселении иметь программы социаль- но-экономического развития муниципального образования. Ученые и практики предлагают интересные методические материалы для их со- ставления с анализом социально-экономическо- го состояния территории, полученные с исполь- зованием методологии социологии и направлен- ные на преодоление негативных процессов. Важ- но, чтобы составление программ обеспечивалось единой методикой на основе общефедерального законодательства. Необходимым элементом та- кой работы является также соответствующее функционирование государственной статисти- ческой службы и администраций сельских по- селений, которые должны не реже одного раза в пять лет определять базовые показатели финан- сово-экономической поддержки сельского посе- ления по различным направлениям. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» является основой в решении вопро- сов экономического развития сельских террито- рий для органов государственной власти. Меры поддержки сельскохозяйственных товаропроиз- водителей, предусмотренные в ст. 12, 13 и 14 дан- ного Федерального закона, позволяют решать в определенной степени задачи повышения объе- мов производства отечественных продуктов и за- нятости сельского населения. Однако при суще- ствующих системе межбюджетных отношений и налоговом законодательстве, отсутствии рыча- гов влияния местной власти на стратегические управленческие решения сельскохозяйственных товаропроизводителей, действующих на терри- тории сельского поселения, они не ведут к до- стижению обозначенной цели государственной аграрной политики. Не содержит данный Федеральный закон и конкретных мер по решению социально-бытовых вопросов сельских террито- рий, как одного из обязательных условий разви- тия сельскохозяйственной отрасли. На наш взгляд, практическому достижению заявленной цели повышения качества жизни сельского населения на всей территории стра- ны будет способствовать законодательное за- крепление гарантированной финансово-эконо- мической либо материально-технической по- мощи особого рода тем сельским поселениям, в которых не достигнут стандарт минимального уровня предоставления жизненно важных для населения услуг или конкретных материальных благ (медицины, образования, культуры, связи, банковских, пассажироперевозки и др.), не осу- ществляются или ведутся в недостаточном объ- еме необходимые для трудовой занятости виды деятельности (защита почв, строительство и под- держание дорог с твердым покрытием между на- селенными пунктами, поддержка деятельности личных подсобных хозяйств, организация дея- тельности перерабатывающих кооперативов и др.). Занятым трудовой деятельностью в отдель- ных территориях России возможно даже установ- ление ежемесячной надбавки к заработной плате в твердой сумме. Для создания авторитетной местной власти необходимо обеспечить правовые основания для взаимодействия и возможности влияния в интересах населения муниципальных органов на управленческие решения организаций, явля- ющихся основными налогоплательщиками или работодателями. Такое положение на уровне РФ (государственно-частное партнерство) признано и является основой реализации ее экономиче- ской политики (государство владеет, к примеру, пакетом акций таких акционерных обществ как Газпром, ВТБ банк, Сбербанк и др.). Создание подобных организаций на территории муници- пального образования - совместная задача госу- дарства и местной власти (отсутствие права орга- нам местного самоуправления контролировать и влиять на деятельность агропредприятий в сель- ских поселениях привели к развалу их работы в начале 90-х годов прошлого века). Муниципаль- но-частное и государственно-муниципальное партнерство в целях повышения роли местной власти лежат в основе разработанной по заданию Правительства РФ Концепции перехода к устой- чивому развитию сельских территорий в РФ и осуществляемого в Тамбовской области проекта «Поселения XXI века - Тамбов»8. И это не только проведение мероприятий по поддержке сельско- См.: Материалы совещания в администрации Тамбов- ской области по вопросам реализации проекта «Поселе- ния XXI века - Тамбов» от 14 марта 2006 г. URL: http: // www.news.tambov.org/i/FrontShowNewsItem/rubric20/ id3284 (дата обращения: 12.12.2006). го хозяйства и содействие развитию кооператив- ного движения, предпринимательства, привле- чение инвестиций, но и создание современной социально-бытовой сферы сельских поселений, развитие агротуризма, сбережение культурно- исторической самобытности сельского населе- ния. Следует заметить, что при всей важности экономических преобразований необходимо также видеть тесную взаимосвязь экономики с культурой в широком понимании этого социаль- ного явления: чем богаче и разнообразнее духов- ная жизнь населения, тем выше экономический потенциал территории. В решении задачи комплексного развития экономического и социально-бытового состоя- ния сельских поселений необходимо обратиться к положениям Конвенции Международной орга- низации труда от 22 июня 1962 г. № 117 «Об основ- ных целях и нормах социальной политики» (Кон- венция вступила в силу 23.04.1964, однако Россия не ратифицировала Конвенцию), где основопо- лагающая функция государства определяется следующим образом: принимать все меры для обеспечения такого жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилище, медицинское обслужива- ние и социальное обеспечение, а также образова- ние, которое необходимо для поддержания здо- ровья и благосостояния. Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы по вопросу совершенствова- ния конституционно-правового регулирования сельской жизни. Во-первых, с целью устойчивого социально- экономического развития территории сельского поселения, создания здесь современной социаль- но-бытовой сферы и достижения качественно но- вого уровня жизненных благ местного населения необходимо принятие комплексного федерально- го закона об основах государственного правово- го регулирования сельской жизни в РФ, а также в развитие данного федерального закона - законо- дательных актов в субъектах РФ, учитывающих ре- гиональную специфику правового регулирования сельской жизни. С помощью норм права комплекс- ный подход в решении соответствующих задач должен быть обеспечен на основе: 1) муниципаль- но-частного и муниципально-государственного партнерства; 2) учета потребности в социально- бытовых услугах у местного населения, развитии агротуризма, сбережении культурно-исторической самобытности сельского населения; 3) повышения авторитета и роли местной власти, в том числе пу- тем принятого под гарантию исполнения государ- ством минимального уровня социально-бытовых условий жизни сельского населения (социального стандарта); 4) предоставления финансово-эконо- мической и материально-технической помощи сельскому поселению на достижение минимально- го уровня определенных услуг населению и развитие определенного вида хозяйственной деятельно- сти на территории муниципального образования; создания условий для тесного взаимодействия муниципальных органов с организациями, являю- щимися основными налогоплательщиками или ра- ботодателями на территории сельского поселения, в том числе возможности влияния органов власти на принятие управленческих решений, затрагива- ющих интересы местного населения; 6) учета от- ечественного и зарубежного опыта развития сель- ских территорий; 7) широкого вовлечения местно- го населения в решение местных дел. Во-вторых, основные направления государ- ственно-правового регулирования сельской жиз- ни, обозначенные в Концепции социально-эко- номического развития сельских территорий до 2020 г. и ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О раз- витии сельского хозяйства» в целях устойчивого социально-экономического развития сельских территорий, необходимо дополнить законода- тельными положениями, устанавливающими необходимость: 1) принятия правового акта в форме закона субъекта РФ, учитывающего специ- фику субъекта РФ и дополняющего федеральные меры поддержки важнейших направлений сель- скохозяйственной отрасли; 2) развития личных подсобных хозяйств, малого и среднего бизнеса в селе, установления региональных стандартов обеспечения землей сельских поселений в целях ее выделения сельским жителям для строитель- ства жилья и социальных объектов, ведения лич- ных подсобных хозяйств, а также порядка выкупа земель для нужд сельских поселений при несо- блюдении стандартов за счет бюджета субъекта РФ; 3) установления федеральных стандартов со- циальной инфраструктуры по предоставлению социальных услуг населению сельских поселе- ний; 4) установления федеральных стандартов инженерной инфраструктуры и транспортного обеспечения жизнедеятельности села; 5) стро- ительства в сельской местности только совре- менного, полностью благоустроенного жилья и предоставление качественных жилищно-кому- нальных услуг; 7) установления для отдельных территорий ежемесячной надбавки к заработной плате в твердой сумме работающим; 7) поддерж- ки сельской молодежи; 8) обеспечения местного населения первоочередным правом пользования природными богатствами территории, на кото- рой они проживают; 9) усиления мер правового контроля за сохранением плодородия почв, эко- логического и природоохранного законодатель- ства с участием местного населения; 10) оказания мер государственной помощи местному населе- нию при катастрофических для сельской терри- тории обстоятельствах; 11) развития музейного дела на территории сельского поселения; 12) обе- спечения финансовой самостоятельности сель- ских поселений в решении вопросов местного значения; 13) передачи на уровень муниципаль- ного района максимально возможного объема государственных полномочий и отдельных госу- дарственных полномочий сельским поселениям с целью приближения государственной власти к сельскому населению; 14) государственной под- держки кадрового состава и актива местного са- моуправления. В-третьих, принципы государственно-право- вого регулирования сельской жизни, обозначен- ные в Концепции социально-экономического раз- вития сельских территорий до 2020 г. и ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяй- ства» в целях устойчивого социально-экономиче- ского развития сельских территорий, необходимо дополнить законодательными положениями, уста- навливающими: 1) принцип обязательного учета особенностей села при регулировании отдельных общественных отношений, входящих в сферу сель- ской жизни; 2) принцип программно-целевого выделения материальных ресурсов и бюджетных средств на мероприятия, направленные на реали- зацию государственной социально-экономической политики в отношении села. В-четвертых, в целях обеспечения принципа соответствия вопросов местного значения сель- ского поселения уровню его материально-финан- сового обеспечения необходимо принятие феде- рального закона, определяющего методы оценки социально-экономического состояния террито- рии и собственных ресурсов муниципального об- разования, которую обязаны производить субъек- ты РФ не реже одного раза в пять лет. В-пятых, стабильность государственного правового регулирования (режима) сельской жизни обеспечивается осуществлением следую- щих юридических механизмов: структурного характера: действующая на основе Конституции РФ федеральная власть в лице Президента РФ как гарант Конституции РФ, ФС РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, КС РФ, система правоохранительных органов РФ; действующая на основе основного закона субъекта РФ (конституции, устава) государственная власть субъекта РФ в лице высшего должностного лица, представительной и исполнительной, конституционного (уставного) суда; б) материально-правового характера - закрепленные в Конституции РФ и федеральном законодательстве в качестве принципов: верховенство федеральных законов на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ); целостность территории РФ (ч. 3 ст. 4 Конституции РФ); определение государственной аграрной политики с целью устойчивого развития сельского хозяйства и сельских террито- рий как составной части государственной социально-экономической политики (ч. 1 ст. 5 и п. 4 ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»; состав сельских поселений (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ). В заключении хочется подчеркнуть, что поиск путей совершенствования конституционноправового регулирования сельской жизни влечет за собой необходимость обратить свой взгляд на зарубежные страны. Однако главным направ-