On Some Issues of Constitutional-Legal Regulation of Rural Life

Abstract

In the article on the basis of scientific literature, social studies, law-enforcement practice are highlighted issues of legal regu- lation of rural life. Stresses the importance of the regulatory functions of the State based on law, proposes measures to its strengthening in achieving public policy objectives on sustainable integrated economic and social development of rural areas.

Full Text

На протяжении всей истории России село являлось ее опорой: экономической, нрав- ственной, духовной. Вместе с тем, кризисные явления, непродуманные действия власти на сельской территории в силу специфики сельской жизни всегда имеют здесь более серьезные по- следствия и в дальнейшем негативно сказываются длительный период на социально-экономической ситуации всей страны. Главное достояние сель- ских территорий России - мудрые неутомимые сельские труженики. Они способны не только на- кормить страну, но и сохранять ее самобытную культуру, нравственность, а в случае необходимо- сти - встать на защиту Родины. В Российской Федерации в селах и поселках проживает почти четверть населения страны. А по международным критериям, установленным Организацией эконо- мического сотрудничества и развития (ОЭСР), к сельским или преимущественно сельским районам относится 98% административных районов1. Административная реформа и реформа мест- ного самоуправления начала текущего столетия привели к обновлению правового регулирования сельской жизни. Сельская жизнь как предмет пра- вового регулирования представляет собой единый комплекс общественных отношений - экономи- ческих, социальных, властных, природно-эколо- гических и историко-культурных, направленных на обеспечение жизнедеятельности, улучшение качества жизни и развитие территории прожива- ния населения сельских поселений, условий рас- ширенного сельскохозяйственного производства Признавая особый правовой статус сельской территории, а значит и ее специальный право- вой режим, государство утвердило Концепцию устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г.2 Основные направления го- сударственной экономической политики в об- ласти устойчивого развития сельских террито- рий определены Доктриной продовольственной безопасности РФ3. В ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264 «О развитии сельско- го хозяйства» обозначена цель государственной аграрной политики РФ, представляющей собой составную часть государственной социально- экономической политики: обеспечение устой- чивого развития сельских территорий. Для вы- полнения заявленной цели в соответствующих федеральных и региональных концепциях и нор- мативно-правовых актах обозначены механизмы ее реализации. Президент РФ в своем ежегодном послании ФС РФ от 12 декабря 2013 г. обозначил проблему повышения привлекательности сель- ских территорий для жизни и работы. Он осо- бо подчеркнул, что государство вложило очень серьезные средства в развитие АПК и теперь на первый план выходит задача закрепления людей на селе, формирования современной, комфорт- ной инфраструктуры в сельских территориях4. Значительная роль в реализации указанной выше цели отводится местному самоуправлению. Муниципальная власть правовое регулирование общественных отношений в селе осуществляет и ведения личного подсобного хозяйства, а также 2 Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. на повышение эффективности деятельности государственной и муниципальной власти в реализации государственной политики в отношении села. 1 Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий: Зарубежный опыт и проблемы России. М., 2005. С. 228. № 2136-р «О Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года». Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 «Об ут- верждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации». Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию. Москва, Кремль. 12 декабря 2013 г. самостоятельно в интересах местного населе- ния на основе Конституции РФ (ст. 3, 12, 16, 130- 133) и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ). Она решает важнейшие задачи жизнеобеспечения населения и по точному выражению Лоренца фон Штейна «создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной»5. Вместе с тем, внимание власти обращается на особо сложную социально-экономическую ситуацию и продолжающийся отток населения в сельских поселениях РФ. Проблемы сельского населения свидетельствуют о необходимости совершенствования правового регулирования комплекса общественных отношений, составляющих сельскую жизнь. Социологические исследования подтверждают, что сельские жители в подавляющем своем большинстве или не ощущают изменений к лучшему, или их ожидания не соответствуют реальному положению дел на селе. По данным Центра социальной политики и мониторинга сельского развития ВНИИЭСХ доля жителей села, указавших на упадок веры в скорое улучшение жизни в деревне, в 2010 г. повысилась по сравнению с предыдущим годом до 24,7% (в 2009 г. - 20,1%), отметивших увеличение числа желающих покинуть деревню - до 28,8% (в 2009 г. - 24%)6. В ходе изучения вопросов правового регулирования сельской жизни авторами были проведены социологические исследования в 2015 г. на территории Омской области среди глав сельских поселений, руководителей организаций, предпринимателей, депутатов местных представительных органов власти, тех, кто хорошо знает весь комплекс общественных отношений села. Всего в опросе принимало участие около 100 человек. Подобный опрос проводился и в 2012 г.7 Их итоги в целом подтверждают наличие большого числа проблем, требующих оперативного решения с помощью права как со стороны местной власти, так и со стороны государственной - субъектов РФ и, в особенности, федеральной. Так, среди опрошенных: только 31% видят, что государственная социально-экономическая политика реально улучшает жизнь граждан сельских Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Герма- нии. Руководство, изданное Лоренцом Штейном, профес- сором Венского университета, как основание его лекций. Пер. с нем. / под ред. И.Е. Андриевского, орд. профессора С.-Петербургского университета. СПб., 1874. С. 27-28. Бондаренко Л. Ресурсное обеспечение развития сель- ских территорий // Аграрная политика: проблемы и реше- ния / АПК: экономика, управление. 2011. № 3. С. 17. Афанасьев А.А. Сельская жизнь: вопросы правового регулирования // Вестник Омской юридической акаде- мии. 2014. № 2. С. 7-11. территорий (в 2012 г. - 28,9%); только 23,9% счи- тают, что государственная социально-экономи- ческая политика субъекта РФ реально улучшает жизнь граждан сельских территорий (в 2012 г. - 38,9%); 45,1% считают, что социально-эконо- мическая деятельность органов местного само- управления реально улучшает жизнь граждан сельских территорий (в 2012 г. - 41,1%); 81,7% не смогли привести положительных примеров по реализации принятых решений органами власти (государственной, местного самоуправления), которые реально улучшили жизнь сельских жи- телей этой территории (в 2012 г. - 67,7%). В ходе опроса 90,1% респондентов согласились, что в связи со спецификой нашего государства для ис- правления ситуации к лучшему необходимо при- нятие отдельного комплексного федерального закона, обеспечивающего приоритетное соци- ально-экономическое развитие сельских терри- торий (среди глав сельских поселений - 100%). В качестве проблем, устранение которых позво- лит реально улучшить жизнь сельского населе- ния, опрашиваемые обозначили: плохие дороги (содержалось в анкетах у 94,9% респондентов); отсутствие финансов у органов местного само- управления на решение вопросов местного зна- чения (91%); недостаточная помощь государства в социально-экономическом развитии сельских территорий (89,7%); слабая социальная сфера услуг (медицина, транспорт, образование, куль- тура, социальная защита, связь, банковская си- стема) (78,2%); отток молодежи в город (75,6%); проблема резерва кадров на руководящие долж- ности в организациях сельского хозяйства и бюджетной сферы, представительные органы местного самоуправления сельских территорий (75,6%); недостаточно развитая экономика сель- ских территорий (71,8%); проблемы жилищно- коммунального хозяйства (69,7%); отсутствие нормального снабжения питьевой водой мест- ного населения (65,4%). В анкетах проблемными для села обозначались также следующие вопро- сы: низкий уровень заработной платы сельских жителей; отсутствие рабочих мест с достойным заработком; отсутствие или некачественная ра- бота мобильной связи, не позволяющая исполь- зовать сеть Интернет; высокие тарифы на услуги ЖКХ и их ежегодный рост; опережающий рост цен на товары и услуги в сравнении с ростом до- ходов населения; медленные темпы газификации сел; отсутствие должного контроля за качеством пищевых продуктов; отсутствие плановой эф- фективной политики государства по развитию АПК и социальной инфраструктуры в сельской местности; отсутствие или недостаточное коли- чество малых предприятий на местах по пере- работке сельхозпродукции; отсутствие льготной программы строительства жилья для всех специ- алистов сельских территорий. Анализ федерального законодательства, за- конодательства субъектов РФ и нормативно- правовых актов муниципальных образований показывает, что система права не в полной мере решает задачи развития сельских территорий, в большей степени регламентирует основы по- строения системы органов местного самоуправ- ления и процедурные вопросы организации их деятельности, а потому нуждается в совершен- ствовании. В действующем законодательстве, на наш взгляд, необходимо обеспечить уже заявлен- ные государством в Конституции РФ социаль- ные блага сельского населения по обеспечению достойной жизни на любой территории страны. Острой проблемой является установление на всей территории страны единых стандартов со- циальных государственных услуг, независимо от экономического состояния субъектов РФ и муни- ципальных образований. Сельское население выражало надежду, что органы местного самоуправления, наконец, бу- дут решать самые насущные вопросы жизнеобе- спечения территорий муниципальных образова- ний. Однако, к примеру, строительство, содержа- ние и ремонт дорог в сельской местности в на- стоящее время является настолько финансовоем- ким вопросом, что без поддержки федерального бюджета эта проблема не может быть решена на качественно новом уровне. Для устойчивого развития сельской террито- рии необходимо, на наш взгляд, совершенство- вать механизм оказания финансовой поддержки сельским поселениям со стороны государства, которая осуществляется в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регио- нального фонда финансовой поддержки поселе- ний и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов фи- нансовой поддержки поселений (дотации предо- ставляются в порядке, устанавливаемом законо- дательством субъекта РФ в соответствии с тре- бованиями БК РФ). Методика расчета размеров дотаций должна включать в себя не только нор- матив на одного жителя либо потребителя бюд- жетных услуг поселения, но и учитывать многие другие критерии: экономическое состояние и природно-климатические условия территории; удаленность от административных центров му- ниципального района, в состав которого входит сельское поселение, и субъекта РФ и т.д. В связи с тем, что территория сельского по- селения как подсистема государства относится к особому классу материальных живых систем и живет по социальным законам, она является материальным отражением уровня развития ци- вилизации в целом. Поэтому финансово-эконо- мическая помощь должна комплексно учитывать состояние основных жизненных благ населения (медицина, образование, культура, трудовая за- нятость в сельском хозяйстве, автомобильное либо иное сообщение и др.) и потребность в них. Это приведет к постепенной ликвидации депрессивных сельских территорий с нерешен- ными демографическими проблемами, высоким процентом асоциальных групп населения (такое явление противоестественно традиционному жизненному укладу сельского населения России и ранее оно в истории России не было отмече- но), не освоенными землями. Правовая опреде- ленность в вопросах, какие важнейшие услуги обеспечения жизнедеятельности местного насе- ления положены местному населению, каким об- разом они должны предоставляться, а также в ка- кие сроки должны устраняться проблемы, меша- ющие их предоставлению, будут способствовать устранению субъективного подхода в оказании конкретной материально-финансовой поддерж- ки сельским поселениям, соблюдению конститу- ционных прав и свобод человека и гражданина населения сельских поселений. Важно в каждом сельском поселении иметь программы социаль- но-экономического развития муниципального образования. Ученые и практики предлагают интересные методические материалы для их со- ставления с анализом социально-экономическо- го состояния территории, полученные с исполь- зованием методологии социологии и направлен- ные на преодоление негативных процессов. Важ- но, чтобы составление программ обеспечивалось единой методикой на основе общефедерального законодательства. Необходимым элементом та- кой работы является также соответствующее функционирование государственной статисти- ческой службы и администраций сельских по- селений, которые должны не реже одного раза в пять лет определять базовые показатели финан- сово-экономической поддержки сельского посе- ления по различным направлениям. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» является основой в решении вопро- сов экономического развития сельских террито- рий для органов государственной власти. Меры поддержки сельскохозяйственных товаропроиз- водителей, предусмотренные в ст. 12, 13 и 14 дан- ного Федерального закона, позволяют решать в определенной степени задачи повышения объе- мов производства отечественных продуктов и за- нятости сельского населения. Однако при суще- ствующих системе межбюджетных отношений и налоговом законодательстве, отсутствии рыча- гов влияния местной власти на стратегические управленческие решения сельскохозяйственных товаропроизводителей, действующих на терри- тории сельского поселения, они не ведут к до- стижению обозначенной цели государственной аграрной политики. Не содержит данный Федеральный закон и конкретных мер по решению социально-бытовых вопросов сельских террито- рий, как одного из обязательных условий разви- тия сельскохозяйственной отрасли. На наш взгляд, практическому достижению заявленной цели повышения качества жизни сельского населения на всей территории стра- ны будет способствовать законодательное за- крепление гарантированной финансово-эконо- мической либо материально-технической по- мощи особого рода тем сельским поселениям, в которых не достигнут стандарт минимального уровня предоставления жизненно важных для населения услуг или конкретных материальных благ (медицины, образования, культуры, связи, банковских, пассажироперевозки и др.), не осу- ществляются или ведутся в недостаточном объ- еме необходимые для трудовой занятости виды деятельности (защита почв, строительство и под- держание дорог с твердым покрытием между на- селенными пунктами, поддержка деятельности личных подсобных хозяйств, организация дея- тельности перерабатывающих кооперативов и др.). Занятым трудовой деятельностью в отдель- ных территориях России возможно даже установ- ление ежемесячной надбавки к заработной плате в твердой сумме. Для создания авторитетной местной власти необходимо обеспечить правовые основания для взаимодействия и возможности влияния в интересах населения муниципальных органов на управленческие решения организаций, явля- ющихся основными налогоплательщиками или работодателями. Такое положение на уровне РФ (государственно-частное партнерство) признано и является основой реализации ее экономиче- ской политики (государство владеет, к примеру, пакетом акций таких акционерных обществ как Газпром, ВТБ банк, Сбербанк и др.). Создание подобных организаций на территории муници- пального образования - совместная задача госу- дарства и местной власти (отсутствие права орга- нам местного самоуправления контролировать и влиять на деятельность агропредприятий в сель- ских поселениях привели к развалу их работы в начале 90-х годов прошлого века). Муниципаль- но-частное и государственно-муниципальное партнерство в целях повышения роли местной власти лежат в основе разработанной по заданию Правительства РФ Концепции перехода к устой- чивому развитию сельских территорий в РФ и осуществляемого в Тамбовской области проекта «Поселения XXI века - Тамбов»8. И это не только проведение мероприятий по поддержке сельско- См.: Материалы совещания в администрации Тамбов- ской области по вопросам реализации проекта «Поселе- ния XXI века - Тамбов» от 14 марта 2006 г. URL: http: // www.news.tambov.org/i/FrontShowNewsItem/rubric20/ id3284 (дата обращения: 12.12.2006). го хозяйства и содействие развитию кооператив- ного движения, предпринимательства, привле- чение инвестиций, но и создание современной социально-бытовой сферы сельских поселений, развитие агротуризма, сбережение культурно- исторической самобытности сельского населе- ния. Следует заметить, что при всей важности экономических преобразований необходимо также видеть тесную взаимосвязь экономики с культурой в широком понимании этого социаль- ного явления: чем богаче и разнообразнее духов- ная жизнь населения, тем выше экономический потенциал территории. В решении задачи комплексного развития экономического и социально-бытового состоя- ния сельских поселений необходимо обратиться к положениям Конвенции Международной орга- низации труда от 22 июня 1962 г. № 117 «Об основ- ных целях и нормах социальной политики» (Кон- венция вступила в силу 23.04.1964, однако Россия не ратифицировала Конвенцию), где основопо- лагающая функция государства определяется следующим образом: принимать все меры для обеспечения такого жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилище, медицинское обслужива- ние и социальное обеспечение, а также образова- ние, которое необходимо для поддержания здо- ровья и благосостояния. Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы по вопросу совершенствова- ния конституционно-правового регулирования сельской жизни. Во-первых, с целью устойчивого социально- экономического развития территории сельского поселения, создания здесь современной социаль- но-бытовой сферы и достижения качественно но- вого уровня жизненных благ местного населения необходимо принятие комплексного федерально- го закона об основах государственного правово- го регулирования сельской жизни в РФ, а также в развитие данного федерального закона - законо- дательных актов в субъектах РФ, учитывающих ре- гиональную специфику правового регулирования сельской жизни. С помощью норм права комплекс- ный подход в решении соответствующих задач должен быть обеспечен на основе: 1) муниципаль- но-частного и муниципально-государственного партнерства; 2) учета потребности в социально- бытовых услугах у местного населения, развитии агротуризма, сбережении культурно-исторической самобытности сельского населения; 3) повышения авторитета и роли местной власти, в том числе пу- тем принятого под гарантию исполнения государ- ством минимального уровня социально-бытовых условий жизни сельского населения (социального стандарта); 4) предоставления финансово-эконо- мической и материально-технической помощи сельскому поселению на достижение минимально- го уровня определенных услуг населению и развитие определенного вида хозяйственной деятельно- сти на территории муниципального образования; создания условий для тесного взаимодействия муниципальных органов с организациями, являю- щимися основными налогоплательщиками или ра- ботодателями на территории сельского поселения, в том числе возможности влияния органов власти на принятие управленческих решений, затрагива- ющих интересы местного населения; 6) учета от- ечественного и зарубежного опыта развития сель- ских территорий; 7) широкого вовлечения местно- го населения в решение местных дел. Во-вторых, основные направления государ- ственно-правового регулирования сельской жиз- ни, обозначенные в Концепции социально-эко- номического развития сельских территорий до 2020 г. и ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О раз- витии сельского хозяйства» в целях устойчивого социально-экономического развития сельских территорий, необходимо дополнить законода- тельными положениями, устанавливающими необходимость: 1) принятия правового акта в форме закона субъекта РФ, учитывающего специ- фику субъекта РФ и дополняющего федеральные меры поддержки важнейших направлений сель- скохозяйственной отрасли; 2) развития личных подсобных хозяйств, малого и среднего бизнеса в селе, установления региональных стандартов обеспечения землей сельских поселений в целях ее выделения сельским жителям для строитель- ства жилья и социальных объектов, ведения лич- ных подсобных хозяйств, а также порядка выкупа земель для нужд сельских поселений при несо- блюдении стандартов за счет бюджета субъекта РФ; 3) установления федеральных стандартов со- циальной инфраструктуры по предоставлению социальных услуг населению сельских поселе- ний; 4) установления федеральных стандартов инженерной инфраструктуры и транспортного обеспечения жизнедеятельности села; 5) стро- ительства в сельской местности только совре- менного, полностью благоустроенного жилья и предоставление качественных жилищно-кому- нальных услуг; 7) установления для отдельных территорий ежемесячной надбавки к заработной плате в твердой сумме работающим; 7) поддерж- ки сельской молодежи; 8) обеспечения местного населения первоочередным правом пользования природными богатствами территории, на кото- рой они проживают; 9) усиления мер правового контроля за сохранением плодородия почв, эко- логического и природоохранного законодатель- ства с участием местного населения; 10) оказания мер государственной помощи местному населе- нию при катастрофических для сельской терри- тории обстоятельствах; 11) развития музейного дела на территории сельского поселения; 12) обе- спечения финансовой самостоятельности сель- ских поселений в решении вопросов местного значения; 13) передачи на уровень муниципаль- ного района максимально возможного объема государственных полномочий и отдельных госу- дарственных полномочий сельским поселениям с целью приближения государственной власти к сельскому населению; 14) государственной под- держки кадрового состава и актива местного са- моуправления. В-третьих, принципы государственно-право- вого регулирования сельской жизни, обозначен- ные в Концепции социально-экономического раз- вития сельских территорий до 2020 г. и ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяй- ства» в целях устойчивого социально-экономиче- ского развития сельских территорий, необходимо дополнить законодательными положениями, уста- навливающими: 1) принцип обязательного учета особенностей села при регулировании отдельных общественных отношений, входящих в сферу сель- ской жизни; 2) принцип программно-целевого выделения материальных ресурсов и бюджетных средств на мероприятия, направленные на реали- зацию государственной социально-экономической политики в отношении села. В-четвертых, в целях обеспечения принципа соответствия вопросов местного значения сель- ского поселения уровню его материально-финан- сового обеспечения необходимо принятие феде- рального закона, определяющего методы оценки социально-экономического состояния террито- рии и собственных ресурсов муниципального об- разования, которую обязаны производить субъек- ты РФ не реже одного раза в пять лет. В-пятых, стабильность государственного правового регулирования (режима) сельской жизни обеспечивается осуществлением следую- щих юридических механизмов: структурного характера: действующая на основе Конституции РФ федеральная власть в лице Президента РФ как гарант Конституции РФ, ФС РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, КС РФ, система правоохранительных органов РФ; действующая на основе основного закона субъекта РФ (конституции, устава) государственная власть субъекта РФ в лице высшего должностного лица, представительной и исполнительной, конституционного (уставного) суда; б) материально-правового характера - закрепленные в Конституции РФ и федеральном законодательстве в качестве принципов: верховенство федеральных законов на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ); целостность территории РФ (ч. 3 ст. 4 Конституции РФ); определение государственной аграрной политики с целью устойчивого развития сельского хозяйства и сельских террито- рий как составной части государственной социально-экономической политики (ч. 1 ст. 5 и п. 4 ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»; состав сельских поселений (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ). В заключении хочется подчеркнуть, что поиск путей совершенствования конституционноправового регулирования сельской жизни влечет за собой необходимость обратить свой взгляд на зарубежные страны. Однако главным направ-