Предмет деятельности прокурора в гражданском и административном судопроизводстве как категория комплексного характера

Аннотация

В статье рассматриваются особенности содержания предмета деятельности прокурора. Предлагается рас- сматривать предмет ненадзорной деятельности прокурора в связи с предметом надзора прокурора и как сложную ком- плексную категорию. Определены частные предметы деятельности прокурора в гражданском и административном судо- производстве.

Полный текст

Общепринято, что важнейшими аспектами деятельности являются ее субъекты, объ- екты, предмет, цели и задачи, принципы, средства, основания, сроки и иные элементы1. Указывают, что такие фундаментальные вопросы составляют наиболее методологически и практически важные, перспективные направления развития науки, непосредственно связанные с формированием правового государства и развития общества2. Таким образом, предмет деятельности - важнейший вопрос, подлежащий изучению. Данное высказывание было сформулировано учеными в области юриспруденции применительно к такому виду деятельности, как юридическая деятельность. И в других отраслях наук также имеются наработки теоретического характера, посвященные предмету деятельности. Например, в философии предмет познания - зафиксированные в опыте и включенные в процесс практической деятельности человека стороны, свойства и отношения объектов, исследуемые с определенной целью в данных условиях и обстоятельствах3. См.: Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т. 2. М.: Юрид. лит., 1982. С. 318; Амирбеков К.И. Правообеспечи- тельная юридическая деятельность: проблемы теории и практики: дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2006. С. 14; Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы те- ории и методологии: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 8; Карташов В.Н. Профессиональная юридическая деятельность (вопросы теории и практики): учеб. пособие. Ярославль: Ярославский гос. ун-т, 1992. С. 5; Карташов В.Н. Юридическая практика как объект (предмет) правовой науки // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2010. № 1 (12). С. 13-23; Сапун В.А. Правоприменительная деятельность: особенности и структура // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 3. С. 185-191. Карташов В.Н. Юридическая деятельность. Проблемы теории и методологии: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 3. См.: Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. 4-е изд. М.: Политиздат, 1981. 445 с. Предмет прокурорского надзора зафиксиро- ван в опыте, нормативных актах и включен в про- цесс практической деятельности прокурора. Значение предмета прокурорского надзора со- стоит в том, что точное его определение позволяет решить вопросы организационного и методическо- го характера, обеспечить полноту надзора и добить- ся необходимой результативности надзора проку- рора. Кроме этого, предмет раскрывает содержание деятельности прокуратуры и в наибольшей степени определяет выбор оптимальной модели надзора4. Какие подходы к определению предмета про- курорского надзора и прокурорской деятельно- сти были сформированы в доктрине и в каком направлении осуществляются современные на- учные исследования? Научные исследования, которые сформиро- вали целостное учение о предмете прокурорско- го надзора, осуществлялись с 1922 до 1979 гг.5 Под предметом прокурорского надзора по- нимают законность действий и правовых актов органов, организаций и лиц6, сферу обществен- ных отношений, на регулирование которой на- правлена деятельность прокурора7, законность деятельности органов и должностных лиц, со- ставляющих определенный круг правопримени- телей, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов8 и т.д. См.: Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет про- курорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2013. № 2 (34) С. 36-42. 5 См.: там же. С. 36-42. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М.: ИПК РК Генпрокуратуры РФ, 2005. С. 62-63. См.: Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю.Е. Ви- нокурова. М.: Высшее образование, 2006. С. 12-13. См.: Рябцев В.П. Прокурорский надзор: курс лекций. М.: Норма, 2006. С. 156 Было выработано определенное понимание характера и содержания надзорной деятельности прокурора, в том числе, в гражданском процес- се.Базой в данном случае явились действующие в тот период законы, которые регламентировали осуществление надзора прокурора за исполнени- ем законов при рассмотрении дел в судах (напри- мер, нормы гл. 3 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»). Применительно к указанной деятельности реализовывался и общий подход, в соответствии с которым теоретические аспекты деятельности прокурора - цели, задачи и содержание определялись с учетом предмета прокурорского надзора при рассмотрении судами гражданских дел9. В настоящее время предмет прокурорского надзора установлен ст. 21, 26, 29 и 32 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». В связи с этим ученые в сфере прокурорской деятельности обоснованно указывают, что единого предмета и объекта (объектов) прокурорского надзора не существует, и речь применительно к этой функции необходимо вести как о совокупности предметов и объектов, присущих традиционным отраслям надзорной деятельности10 (функциям прокуратуры11). Современные научные исследования посвящены определению предмета надзора в отдельных сферах правоотношений. В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, установленного порядка проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие12. Так, предмет надзора за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства понимают как обеспечение соответствия Конституции РФ и действующему законодательству, регулирующему отношения между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или руководителями См.: Рохлин В.И. Участие прокурора в рассмотрении су- дом гражданских дел. Прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве. URL: http: // www.law.vl.ru/analit/show_m. php?id =105&pub_name (дата обращения: 04.02.2016). См.: Винокуров А.Ю. К вопросу о теоретических осмалых и средних предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств, действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, их должностных лиц, в том числе, соответствия законам издаваемых органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и их должностными лицами нормативных правовых актов при осу- ществлении контрольной деятельности в сфере малого и среднего предпринимательства. В пред- мет надзора входят также: законность и обосно- ванность решений, принимаемых по материалам проверок, в том числе, о привлечении субъектов малого и среднего предпринимательства к адми- нистративной ответственности, применении в отношении таких субъектов финансовых и иных правовых санкций; действия (бездействие) пере- численных субъектов, связанные с незаконным установлением контроля над юридическим ли- цом и приобретением права владения и (или) пользования, и (или) распоряжения активами (частью активов) юридического лица, причиня- ющие вред правам и законным интересам соб- ственников и осуществляемые вопреки их воле- изъявлению, угрожающие безопасности лично- сти, общества и государства13. Предмет прокурорского надзора за исполне- нием лесного законодательства состоит в соблю- дении Конституции РФ и исполнении законов в сфере лесных отношений федеральными органа- ми исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными ор- ганами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля (надзора), их должностными лицами, а также органами управления и руководителя- ми организаций. В отношении органов местно- го самоуправления и их должностных лиц пред- мет надзора дополняется также контролем за исполнением ими уставов муниципальных об- разований и муниципальных правовых актов; за соответствием правовых актов, издаваемых в сфере лесных отношений указанными органами и лицами, Конституции РФ и действующим на территории РФ федеральным конституционным законам и федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; за соблюдени- ем указанными органами и лицами прав граждан в сфере использования и охраны лесов14. В качестве предмета прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершенно- летних определяют соблюдение федеральными новах прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. № 1 (45). С. 14-23. См.: Карпов Н.Н. Прокуратура: надзор или деятель- ность? // Законность. 2014. № 8. С. 7-11. См.: Буланова Н.В. Принципы, предмет, объект и преде- лы прокурорского надзора за процессуальной деятельно- стью органов дознания и органов предварительного след- ствия // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2014. № 6 (44). С. 39-46. Идилова Ж.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите малого и среднего предприни- мательства: состояние и пути оптимизации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2012. С. 9. См.: Куницына Е.А. Правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 12. органами исполнительной власти, представи- тельными (законодательными) и исполнитель- ными органами субъектов РФ, органами местно- го самоуправления, органами контроля, их долж- ностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерче- ских организаций права несовершеннолетних на жилище, в том числе, права на обеспечение жилыми помещениями, на сохранность и ремонт закрепленных за несовершеннолетними жилых помещений, на владение, пользование и распо- ряжение ими15. В области надзора за исполнением законов о разрешительной системе предмет прокурорско- го надзора определяют через сферу обществен- ных отношений, на регулирование которых на- правлена деятельность прокурора, соответствие закону действий (бездействия) поднадзорных органов и лиц, а также издаваемых ими актов16. На разных этапах развития института проку- рорского надзора понимание предмета коррек- тировалось в соответствии с целями и задачами, стоящими перед обществом и государством17. Необходимо отметить, что содержание предмета надзора, а также ненадзорной деятельности пре- допределяется целями и задачами, поставленны- ми перед прокурором. В настоящее время научные представления о прокурорской деятельности развиваются с уче- том выделения предмета надзора и предметов иной деятельности прокурора. В числе таких ра- бот укажем исследование Т.А. Ашурбекова, кото- рый исследовал предмет прокурорского надзора за исполнением законов и иной функциональной деятельности по обеспечению национальной безопасности как комплексное теоретико-право- вое понятие, как совокупную категорию18. Предмет деятельности прокуратуры рассма- тривается Н.Н. Карповым как собирательный, включающий предмет надзорной деятельности и предметы деятельности прокуратуры по осу- ществлению уголовного преследования, коорди- нации деятельности правоохранительных орга- нов по борьбе с преступностью и др.19 Единый подход также применил А.Ю. Ви- нокуров, который предложил предмет как про- См.: Огурцова М.Л. Прокурорский надзор за соблюдени- ем жилищных прав несовершеннолетних: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 10. См.: Субанова Н.В. Теоретические и прикладные ос- новы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 171. См.: Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора. С. 36-42. См.: Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: авто- реф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 12. См.: Карпов Н.Н. Прокуратура: надзор или деятель- ность? // Законность. 2014. № 8. С. 7-11. курорского надзора, так и всей прокурорской деятельности определять как совокупность при- нимаемых прокурорами решений и осуществля- емых ими действий20. Действительно, общие цели деятельности прокуратуры установлены ст. 1 Федерального за- кона «О прокуратуре Российской Федерации», а обращение к ст. 4 Закона позволит установить, что организация и деятельность прокуратуры подчинена определенным принципам, и первым из них назван принцип единства, который реа- лизуется в единых подходах к различным направ- лениям деятельности прокурора, в единых пол- номочиях прокурора и средствах прокурорского реагирования и др. Учитывая, что участие прокурора в рассмо- трении дел судами является продолжением над- зора, представляется, что предмет деятельности прокуроров присущ всему процессу деятель- ности прокурора. Однако предмет не сохраняет единое содержание, а изменяется, трансформи- руется в зависимости от того, надзорная или не- надзорная деятельность осуществляется в кон- кретный момент. Кроме этого, невозможно исключить иссле- дование такого аспекта прокурорской деятель- ности, как социальная роль прокурора21, который также должен учитываться при определении со- держания предмета прокурорского надзора22. Добавим, что социальное предназначение про- курора реализуется при защите прокурором прав, свобод и законных интересов граждан. В современной социально-экономической ситуа- ции наибольшую актуальность приобретает за- щита прав граждан на труд, образование, охрану здоровья иных социальных прав. Так, в работах, посвященных изучению особенностей деятель- ности прокурора в гражданском судопроизвод- стве в качестве предмета участия прокурора в процессе для защиты прав граждан на труд были определены правоотношения между юридиче- скими и физическими лицами в сфере труда, в том числе, правоотношения, связанные с видами и порядком ответственности за нарушения тру- довых прав23. Осуществлены исследования, посвященные содержанию предмета ненадзорной деятельно- сти прокурора в судопроизводстве. См.: Винокуров А.Ю. К вопросу о теоретических ос- новах прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. № 1 (45). С. 14-23. См.: Корулина Ю.В. Участие прокурора в гражданском процессе: социальное предназначение и полномочия: на- уч.-метод. пособие / Акад. Генеральной прокуратуры РФ. М., 2012. 95 с. См.: Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора. С. 36-42. См.: Фирсова О.А. Реализация прокурором полно- мочий по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 88. До принятия Кодекса административного судопроизводства РФ, применив узкий подход, предмет деятельности прокурора по участию в гражданском судопроизводстве по делам, воз- никающим из публичных правоотношений, устанавливали как совокупность осуществля- емых ими действий и принимаемых решений, направленных на реализацию предоставленных федеральными законами полномочий в рамках установленной законодательством и организа- ционно-распорядительными документами Гене- рального прокурора РФ компетенции при под- готовке материалов в суды общей юрисдикции, непосредственном участии в рассмотрении дел соответствующими судами как в качестве ини- циатора конкретного судебного слушания, так и в силу требований закона об обязательном уча- стии в нем, а также оспаривании вынесенных су- дами незаконных решений по делам указанной категории24. Сходно понимание предмета ненадзорной деятельности прокурора в следующих сферах правоотношений. Предмет деятельности прокурора по защите прав на объекты интеллектуальной собствен- ности в судах в гражданско-правовом и адми- нистративно-правовом порядке - это совокуп- ность осуществляемых им действий и прини- маемых решений по оценке представленных по результатам надзорных проверок материалов с точки зрения перспектив удовлетворения суда- ми заявленных требований, выбору способов достижения поставленной цели, под которой вы- ступает устранение нарушенных прав, подбору надлежащих доказательств в обоснование своей позиции, а также определению подведомствен- ности и подсудности рассмотрения дел25. Предмет участия прокуратуры в законотвор- ческой деятельности законодательных (пред- ставительных) и исполнительных органов госу- дарственной власти субъектов РФ представляет определенная нормативными правовыми актами деятельность прокуроров по обеспечению соблю- дения Конституции РФ и исполнению законов, действующих на территории РФ, международных договоров РФ, обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, охраняемых за- коном интересов общества и государства, а так- же реализации иных целей участия прокуратуры в законотворческой деятельности субъектов РФ при установлении противоречивости, неполно- ты, несоответствия разрабатываемых, принима- емых и действующих законов субъектов РФ Кон- ституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, потребностям право- вого регулирования развития общественных от- ношений в регионе, их противоречия нормам конституции (уставу) субъекта РФ, действующим законам субъекта РФ, посредством внесения в пределах своих полномочий в органы законода- тельной (представительной) и исполнительной власти субъекта РФ предложений об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов субъекта РФ или их отдельных норм, и участие в их реализации26. Автором данного исследования содержание предмета участия прокурора в гражданском су- допроизводстве применительно к сфере защиты трудовых прав граждан было представлено как со- вокупность общих и специальных составляющих. Общими являются: соответствие законам дей- ствий участвующих в рассмотрении дела лиц, со- блюдение требований о полном, своевременном, объективном и всестороннем разбирательстве, законность и обоснованность принятых судебных постановлений, своевременное обращение судеб- ных постановлений к исполнению, эффективное исполнение решений судов как завершающей ста- дии гражданского процесса (применимы к делам любой категории). К числу специальных состав- ляющих предмета деятельности прокурора отне- сены прежде всего удовлетворение судом требова- ний прокурора о защите прав и свобод работника, соответствие законам требований работника, со- ответствие законам действий и решений работо- дателя, которые оспаривает работник (по делам о защите трудовых прав граждан)27. Отметим, что исполнение законов судебны- ми приставами не входит в предмет деятельности прокурора в гражданском процессе, а является предметом надзорной деятельности прокурора. Собственный предмет имеет не только уча- стие прокурора в судебном процессе, но и дея- тельность прокурора вне процесса. Предмет де- ятельности прокурора вне судебного процесса конкретизируется теми полномочиями, которые реализуются прокурором, а также целями и зада- чами прокурора. В рамках рассмотрения дел судом предмет участия прокурора как комплексная категория состоит из предметов участия прокурора в граж- данском судопроизводстве, административном См.: Концевой А.В. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 12. См.: Борисова Ю.В. Деятельность прокурора по за- щите прав на объекты интеллектуальной собственности: гражданско-правовой и административно-правовой спо- собы судебной защиты: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 13. См.: Паштов Д.Р. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 21-22. См.: Головко И.И. К вопросу определения предмета де- ятельности прокурора по защите трудовых прав и свобод граждан в гражданском судопроизводстве // Кримина- листЪ. 2013. № 1 (12). С. 84-88. судопроизводстве, в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, в рассмо- трении дел арбитражными судами. В свою очередь, предмет участия прокурора в гражданском судопроизводстве состоит из предме- тов участия прокурора, соответственно, в приказ- ном производстве, исковом производстве, особом производстве; в суде апелляционной, кассацион- ной, надзорной инстанции, в пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судеб- ных постановлений, вступивших в законную силу. Предмет участия прокурора в администра- тивном судопроизводстве - совокупность пред- метов участия прокурора в рассмотрении дел в суде первой инстанции, по отдельным катего- риям дел, в суде апелляционной, кассационной, надзорной инстанций, при пересмотре вступив- ших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Аналогичным образом определяются составля- ющие предметов участия прокурора в рассмотре- нии судами дел об административных правонару- шениях, в рассмотрении дел арбитражными судами.