Subject of activity of the prosecutor in civil and administrative proceedings as the complex nature of the category

Abstract

The article discusses the features of the content of the object of activity the public prosecutor. It is proposed to consider the subject of nenadzornoy activities of the public prosecutor in connection with the subject of the prosecutor supervision and the complex as a complex category. Private objects are defined activity of the prosecutor in civil and administrative proceedings.

Full Text

Общепринято, что важнейшими аспектами деятельности являются ее субъекты, объ- екты, предмет, цели и задачи, принципы, средства, основания, сроки и иные элементы1. Указывают, что такие фундаментальные вопросы составляют наиболее методологически и практически важные, перспективные направления развития науки, непосредственно связанные с формированием правового государства и развития общества2. Таким образом, предмет деятельности - важнейший вопрос, подлежащий изучению. Данное высказывание было сформулировано учеными в области юриспруденции применительно к такому виду деятельности, как юридическая деятельность. И в других отраслях наук также имеются наработки теоретического характера, посвященные предмету деятельности. Например, в философии предмет познания - зафиксированные в опыте и включенные в процесс практической деятельности человека стороны, свойства и отношения объектов, исследуемые с определенной целью в данных условиях и обстоятельствах3. См.: Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т. 2. М.: Юрид. лит., 1982. С. 318; Амирбеков К.И. Правообеспечи- тельная юридическая деятельность: проблемы теории и практики: дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2006. С. 14; Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы те- ории и методологии: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 8; Карташов В.Н. Профессиональная юридическая деятельность (вопросы теории и практики): учеб. пособие. Ярославль: Ярославский гос. ун-т, 1992. С. 5; Карташов В.Н. Юридическая практика как объект (предмет) правовой науки // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2010. № 1 (12). С. 13-23; Сапун В.А. Правоприменительная деятельность: особенности и структура // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 3. С. 185-191. Карташов В.Н. Юридическая деятельность. Проблемы теории и методологии: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 3. См.: Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. 4-е изд. М.: Политиздат, 1981. 445 с. Предмет прокурорского надзора зафиксиро- ван в опыте, нормативных актах и включен в про- цесс практической деятельности прокурора. Значение предмета прокурорского надзора со- стоит в том, что точное его определение позволяет решить вопросы организационного и методическо- го характера, обеспечить полноту надзора и добить- ся необходимой результативности надзора проку- рора. Кроме этого, предмет раскрывает содержание деятельности прокуратуры и в наибольшей степени определяет выбор оптимальной модели надзора4. Какие подходы к определению предмета про- курорского надзора и прокурорской деятельно- сти были сформированы в доктрине и в каком направлении осуществляются современные на- учные исследования? Научные исследования, которые сформиро- вали целостное учение о предмете прокурорско- го надзора, осуществлялись с 1922 до 1979 гг.5 Под предметом прокурорского надзора по- нимают законность действий и правовых актов органов, организаций и лиц6, сферу обществен- ных отношений, на регулирование которой на- правлена деятельность прокурора7, законность деятельности органов и должностных лиц, со- ставляющих определенный круг правопримени- телей, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов8 и т.д. См.: Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет про- курорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2013. № 2 (34) С. 36-42. 5 См.: там же. С. 36-42. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М.: ИПК РК Генпрокуратуры РФ, 2005. С. 62-63. См.: Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю.Е. Ви- нокурова. М.: Высшее образование, 2006. С. 12-13. См.: Рябцев В.П. Прокурорский надзор: курс лекций. М.: Норма, 2006. С. 156 Было выработано определенное понимание характера и содержания надзорной деятельности прокурора, в том числе, в гражданском процес- се.Базой в данном случае явились действующие в тот период законы, которые регламентировали осуществление надзора прокурора за исполнени- ем законов при рассмотрении дел в судах (напри- мер, нормы гл. 3 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»). Применительно к указанной деятельности реализовывался и общий подход, в соответствии с которым теоретические аспекты деятельности прокурора - цели, задачи и содержание определялись с учетом предмета прокурорского надзора при рассмотрении судами гражданских дел9. В настоящее время предмет прокурорского надзора установлен ст. 21, 26, 29 и 32 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». В связи с этим ученые в сфере прокурорской деятельности обоснованно указывают, что единого предмета и объекта (объектов) прокурорского надзора не существует, и речь применительно к этой функции необходимо вести как о совокупности предметов и объектов, присущих традиционным отраслям надзорной деятельности10 (функциям прокуратуры11). Современные научные исследования посвящены определению предмета надзора в отдельных сферах правоотношений. В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, установленного порядка проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие12. Так, предмет надзора за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства понимают как обеспечение соответствия Конституции РФ и действующему законодательству, регулирующему отношения между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или руководителями См.: Рохлин В.И. Участие прокурора в рассмотрении су- дом гражданских дел. Прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве. URL: http: // www.law.vl.ru/analit/show_m. php?id =105&pub_name (дата обращения: 04.02.2016). См.: Винокуров А.Ю. К вопросу о теоретических осмалых и средних предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств, действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, их должностных лиц, в том числе, соответствия законам издаваемых органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и их должностными лицами нормативных правовых актов при осу- ществлении контрольной деятельности в сфере малого и среднего предпринимательства. В пред- мет надзора входят также: законность и обосно- ванность решений, принимаемых по материалам проверок, в том числе, о привлечении субъектов малого и среднего предпринимательства к адми- нистративной ответственности, применении в отношении таких субъектов финансовых и иных правовых санкций; действия (бездействие) пере- численных субъектов, связанные с незаконным установлением контроля над юридическим ли- цом и приобретением права владения и (или) пользования, и (или) распоряжения активами (частью активов) юридического лица, причиня- ющие вред правам и законным интересам соб- ственников и осуществляемые вопреки их воле- изъявлению, угрожающие безопасности лично- сти, общества и государства13. Предмет прокурорского надзора за исполне- нием лесного законодательства состоит в соблю- дении Конституции РФ и исполнении законов в сфере лесных отношений федеральными органа- ми исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными ор- ганами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля (надзора), их должностными лицами, а также органами управления и руководителя- ми организаций. В отношении органов местно- го самоуправления и их должностных лиц пред- мет надзора дополняется также контролем за исполнением ими уставов муниципальных об- разований и муниципальных правовых актов; за соответствием правовых актов, издаваемых в сфере лесных отношений указанными органами и лицами, Конституции РФ и действующим на территории РФ федеральным конституционным законам и федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; за соблюдени- ем указанными органами и лицами прав граждан в сфере использования и охраны лесов14. В качестве предмета прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершенно- летних определяют соблюдение федеральными новах прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. № 1 (45). С. 14-23. См.: Карпов Н.Н. Прокуратура: надзор или деятель- ность? // Законность. 2014. № 8. С. 7-11. См.: Буланова Н.В. Принципы, предмет, объект и преде- лы прокурорского надзора за процессуальной деятельно- стью органов дознания и органов предварительного след- ствия // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2014. № 6 (44). С. 39-46. Идилова Ж.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите малого и среднего предприни- мательства: состояние и пути оптимизации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2012. С. 9. См.: Куницына Е.А. Правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 12. органами исполнительной власти, представи- тельными (законодательными) и исполнитель- ными органами субъектов РФ, органами местно- го самоуправления, органами контроля, их долж- ностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерче- ских организаций права несовершеннолетних на жилище, в том числе, права на обеспечение жилыми помещениями, на сохранность и ремонт закрепленных за несовершеннолетними жилых помещений, на владение, пользование и распо- ряжение ими15. В области надзора за исполнением законов о разрешительной системе предмет прокурорско- го надзора определяют через сферу обществен- ных отношений, на регулирование которых на- правлена деятельность прокурора, соответствие закону действий (бездействия) поднадзорных органов и лиц, а также издаваемых ими актов16. На разных этапах развития института проку- рорского надзора понимание предмета коррек- тировалось в соответствии с целями и задачами, стоящими перед обществом и государством17. Необходимо отметить, что содержание предмета надзора, а также ненадзорной деятельности пре- допределяется целями и задачами, поставленны- ми перед прокурором. В настоящее время научные представления о прокурорской деятельности развиваются с уче- том выделения предмета надзора и предметов иной деятельности прокурора. В числе таких ра- бот укажем исследование Т.А. Ашурбекова, кото- рый исследовал предмет прокурорского надзора за исполнением законов и иной функциональной деятельности по обеспечению национальной безопасности как комплексное теоретико-право- вое понятие, как совокупную категорию18. Предмет деятельности прокуратуры рассма- тривается Н.Н. Карповым как собирательный, включающий предмет надзорной деятельности и предметы деятельности прокуратуры по осу- ществлению уголовного преследования, коорди- нации деятельности правоохранительных орга- нов по борьбе с преступностью и др.19 Единый подход также применил А.Ю. Ви- нокуров, который предложил предмет как про- См.: Огурцова М.Л. Прокурорский надзор за соблюдени- ем жилищных прав несовершеннолетних: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 10. См.: Субанова Н.В. Теоретические и прикладные ос- новы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 171. См.: Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора. С. 36-42. См.: Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: авто- реф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 12. См.: Карпов Н.Н. Прокуратура: надзор или деятель- ность? // Законность. 2014. № 8. С. 7-11. курорского надзора, так и всей прокурорской деятельности определять как совокупность при- нимаемых прокурорами решений и осуществля- емых ими действий20. Действительно, общие цели деятельности прокуратуры установлены ст. 1 Федерального за- кона «О прокуратуре Российской Федерации», а обращение к ст. 4 Закона позволит установить, что организация и деятельность прокуратуры подчинена определенным принципам, и первым из них назван принцип единства, который реа- лизуется в единых подходах к различным направ- лениям деятельности прокурора, в единых пол- номочиях прокурора и средствах прокурорского реагирования и др. Учитывая, что участие прокурора в рассмо- трении дел судами является продолжением над- зора, представляется, что предмет деятельности прокуроров присущ всему процессу деятель- ности прокурора. Однако предмет не сохраняет единое содержание, а изменяется, трансформи- руется в зависимости от того, надзорная или не- надзорная деятельность осуществляется в кон- кретный момент. Кроме этого, невозможно исключить иссле- дование такого аспекта прокурорской деятель- ности, как социальная роль прокурора21, который также должен учитываться при определении со- держания предмета прокурорского надзора22. Добавим, что социальное предназначение про- курора реализуется при защите прокурором прав, свобод и законных интересов граждан. В современной социально-экономической ситуа- ции наибольшую актуальность приобретает за- щита прав граждан на труд, образование, охрану здоровья иных социальных прав. Так, в работах, посвященных изучению особенностей деятель- ности прокурора в гражданском судопроизвод- стве в качестве предмета участия прокурора в процессе для защиты прав граждан на труд были определены правоотношения между юридиче- скими и физическими лицами в сфере труда, в том числе, правоотношения, связанные с видами и порядком ответственности за нарушения тру- довых прав23. Осуществлены исследования, посвященные содержанию предмета ненадзорной деятельно- сти прокурора в судопроизводстве. См.: Винокуров А.Ю. К вопросу о теоретических ос- новах прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. № 1 (45). С. 14-23. См.: Корулина Ю.В. Участие прокурора в гражданском процессе: социальное предназначение и полномочия: на- уч.-метод. пособие / Акад. Генеральной прокуратуры РФ. М., 2012. 95 с. См.: Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора. С. 36-42. См.: Фирсова О.А. Реализация прокурором полно- мочий по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 88. До принятия Кодекса административного судопроизводства РФ, применив узкий подход, предмет деятельности прокурора по участию в гражданском судопроизводстве по делам, воз- никающим из публичных правоотношений, устанавливали как совокупность осуществля- емых ими действий и принимаемых решений, направленных на реализацию предоставленных федеральными законами полномочий в рамках установленной законодательством и организа- ционно-распорядительными документами Гене- рального прокурора РФ компетенции при под- готовке материалов в суды общей юрисдикции, непосредственном участии в рассмотрении дел соответствующими судами как в качестве ини- циатора конкретного судебного слушания, так и в силу требований закона об обязательном уча- стии в нем, а также оспаривании вынесенных су- дами незаконных решений по делам указанной категории24. Сходно понимание предмета ненадзорной деятельности прокурора в следующих сферах правоотношений. Предмет деятельности прокурора по защите прав на объекты интеллектуальной собствен- ности в судах в гражданско-правовом и адми- нистративно-правовом порядке - это совокуп- ность осуществляемых им действий и прини- маемых решений по оценке представленных по результатам надзорных проверок материалов с точки зрения перспектив удовлетворения суда- ми заявленных требований, выбору способов достижения поставленной цели, под которой вы- ступает устранение нарушенных прав, подбору надлежащих доказательств в обоснование своей позиции, а также определению подведомствен- ности и подсудности рассмотрения дел25. Предмет участия прокуратуры в законотвор- ческой деятельности законодательных (пред- ставительных) и исполнительных органов госу- дарственной власти субъектов РФ представляет определенная нормативными правовыми актами деятельность прокуроров по обеспечению соблю- дения Конституции РФ и исполнению законов, действующих на территории РФ, международных договоров РФ, обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, охраняемых за- коном интересов общества и государства, а так- же реализации иных целей участия прокуратуры в законотворческой деятельности субъектов РФ при установлении противоречивости, неполно- ты, несоответствия разрабатываемых, принима- емых и действующих законов субъектов РФ Кон- ституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, потребностям право- вого регулирования развития общественных от- ношений в регионе, их противоречия нормам конституции (уставу) субъекта РФ, действующим законам субъекта РФ, посредством внесения в пределах своих полномочий в органы законода- тельной (представительной) и исполнительной власти субъекта РФ предложений об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов субъекта РФ или их отдельных норм, и участие в их реализации26. Автором данного исследования содержание предмета участия прокурора в гражданском су- допроизводстве применительно к сфере защиты трудовых прав граждан было представлено как со- вокупность общих и специальных составляющих. Общими являются: соответствие законам дей- ствий участвующих в рассмотрении дела лиц, со- блюдение требований о полном, своевременном, объективном и всестороннем разбирательстве, законность и обоснованность принятых судебных постановлений, своевременное обращение судеб- ных постановлений к исполнению, эффективное исполнение решений судов как завершающей ста- дии гражданского процесса (применимы к делам любой категории). К числу специальных состав- ляющих предмета деятельности прокурора отне- сены прежде всего удовлетворение судом требова- ний прокурора о защите прав и свобод работника, соответствие законам требований работника, со- ответствие законам действий и решений работо- дателя, которые оспаривает работник (по делам о защите трудовых прав граждан)27. Отметим, что исполнение законов судебны- ми приставами не входит в предмет деятельности прокурора в гражданском процессе, а является предметом надзорной деятельности прокурора. Собственный предмет имеет не только уча- стие прокурора в судебном процессе, но и дея- тельность прокурора вне процесса. Предмет де- ятельности прокурора вне судебного процесса конкретизируется теми полномочиями, которые реализуются прокурором, а также целями и зада- чами прокурора. В рамках рассмотрения дел судом предмет участия прокурора как комплексная категория состоит из предметов участия прокурора в граж- данском судопроизводстве, административном См.: Концевой А.В. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 12. См.: Борисова Ю.В. Деятельность прокурора по за- щите прав на объекты интеллектуальной собственности: гражданско-правовой и административно-правовой спо- собы судебной защиты: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 13. См.: Паштов Д.Р. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 21-22. См.: Головко И.И. К вопросу определения предмета де- ятельности прокурора по защите трудовых прав и свобод граждан в гражданском судопроизводстве // Кримина- листЪ. 2013. № 1 (12). С. 84-88. судопроизводстве, в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, в рассмо- трении дел арбитражными судами. В свою очередь, предмет участия прокурора в гражданском судопроизводстве состоит из предме- тов участия прокурора, соответственно, в приказ- ном производстве, исковом производстве, особом производстве; в суде апелляционной, кассацион- ной, надзорной инстанции, в пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судеб- ных постановлений, вступивших в законную силу. Предмет участия прокурора в администра- тивном судопроизводстве - совокупность пред- метов участия прокурора в рассмотрении дел в суде первой инстанции, по отдельным катего- риям дел, в суде апелляционной, кассационной, надзорной инстанций, при пересмотре вступив- ших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Аналогичным образом определяются составля- ющие предметов участия прокурора в рассмотре- нии судами дел об административных правонару- шениях, в рассмотрении дел арбитражными судами.