К дискуссии о понятии, признаках, свойствах акта прокурорского реагирования

Аннотация

Статья посвящена исследованию правовой природы актов прокурорского реагирования на выявленные на- рушения закона, их понятию, признакам и свойствам.

Полный текст

Дискуссии, связанные с пониманием пра- вовой природы акта прокурорского ре- агирования, имеют продолжительную историю. В литературе еще с советских времен приводились многочисленные суждения на эту тему. Однако и в настоящее время, несмотря на фундаментальные изменения действующего за- конодательства в Российской Федерации, не сло- жилось единого понимания данного правового явления. Причиной тому является отсутствие четкой регламентации действующим законода- тельством в конкретных правовых нормах как са- мого понятия акта прокурорского реагирования, так и его содержания, характерных черт, формы выражения. Отсюда многочисленные интерпретации данного аспекта. Например, С.Г. Березовская под актами прокурорского надзора понимала основанное на полномочии прокурора его действие, облеченное в определенную форму1. При этом под формами автором понимались правовые средства прокурора. Е.Н. Тагунов относил к актам прокурора составленный в определенной форме документ, в котором содержалось требование прокурора по тем или иным вопросам2. А.Я. Сухарев дает понятие актов прокурорского надзора как предусмотренных федеральными законами правовых средств реализации полномочий прокуратуры, используемых прокурором в соответствии со своей предметной и иерархической компетенцией в целях установления нарушений или несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, проверки этих нарушений и принятия мер к восстановлению нарушенной законности3. Г.П. Химичева, напротив, совсем опускает попрокурорского надзора через призму полномо- чий прокурора, отождествляя акты прокурорско- го надзора с «формой полномочий прокурора»4. Той же позиции придерживается Ю.Е. Виноку- ров, определяя акты прокурорского надзора как специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полно- мочий5. Н.Р. Корешникова полагает, что это письмен- ные документы юрисдикционного характера, посредством которых реализуются нормативно закрепленные правовые средства реагирования прокурора6. Как представляется, изложенные выше су- блимации в понятии актов прокурорского реа- гирования не отражают сущность исследуемого правового явления, поскольку: во-первых, далеко не все действия прокурора, выраженные в «опре- деленной форме», можно отнести к актам проку- рора, точнее прокурорского реагирования на вы- явленные нарушения закона, а лишь отдельные, непосредственно связанные с адекватным реаги- рованием на выявленные нарушения закона; во- вторых, далеко не все акты прокурорского реаги- рования содержат требование об устранении вы- явленных нарушений закона. Некоторые из них содержат иные требования, такие как устранение причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона, недопущения нарушений закона в будущем, привлечение к ответственно- сти виновных должностных и иных лиц и т.д. При этом следует отметить справедливость позиции об обусловленности актов прокурор- ского реагирования на выявленные нарушения закона закрепленными в действующим законода- тельстве полномочиями прокуроров. Но исследуя данный вопрос, необходимо определить какие это нятие правовые средства и рассматривает акты 4 Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. Химичевой Г.П. М.: Юнити, 2001. С. 96. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М., 1954. С. 73. Тагунов Е.Н. Акты прокурора по общему надзору. М.: ВЮЗИ, 1957. Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухаре- ва. М.: Норма, 2004. С. 19-20. Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю.Е. Вино- курова. М.: Юрайт, 2004. С. 160. Корешникова Н.Р. К вопросу о понятии и сущности актов прокурорского реагирования современной россий- ской прокуратуры // Журнал пробелы в российском зако- нодательстве. 2010. № 2. С. 301-303. полномочия? Следует отметить, что современное законодательство наделяет прокурора достаточ- но широким кругом полномочий, связанных как с осуществлением надзорных, так и ненадзорных функций прокуратуры РФ. И поскольку полномо- чия прокурора детерминирует определение самой дефиниции актов прокурорского реагирования, постольку выявление ее возможно лишь после разрешения указанного вопроса. В современной литературе еще довольно ча- сто акты прокурорского реагирования ассоции- руются с надзорной деятельностью прокуратуры и определяются как акты прокурорского надзора. Для советской прокуратуры это соответствовало действительности, поскольку прокурорский над- зор был всеохватывающим и осуществлялся за подавляющим большинством органов, организа- ций, учреждений, должностных и приравненным к ним лиц. Исключение составляли коммунисти- ческая партия (КПСС) и некоторые высшие ор- ганы государственной власти, которые не были в сфере деятельности советской прокуратуры. Постсоциалистические преобразования россий- ского государства, демократизация общества и, соответственно, законодательства существенно ограничили функции прокуратуры. В первую очередь это коснулось прокурорского надзора. Количество поднадзорных органам прокуратуры РФ субъектов существенно сократилось, были выведены из прокурорского надзора судебные органы. Суды стали независимы от прокурату- ры. В процессуальном законодательстве были закреплены принципы состязательности участ- ников процесса и процессуального равенства сторон. Законодательство значительно урезало и полномочия прокуроров. Органы прокуратуры РФ стали обеспечивать законность ненадзорны- ми средствами, обусловленными, соответствен- но, ненадзорными полномочиями. При этом в ненадзорной правообеспечительной деятель- ности прокуратуры стали применяться ненад- зорные акты прокурорского реагирования (про- цессуальные представления, жалобы прокурора, приносимые на незаконные судебные акты). С появлением последних (их трансформацией из надзорных) акты прокурорского надзора пред- ставляют собой лишь часть актов прокурорского реагирования. Отсюда вывод, революционные изменения законодательства, повлекшие преобразования функциональной деятельности и, соответственния, понятия и сущности актов прокурорского реагирования, является отыскание их свойств и признаков, что даст возможность провести их дифференциацию и отличить от иных правовых средств прокурора, направленных на обеспече- ние исполнения закона. Следовательно, исследование понятия и сущ- ности актов прокурорского реагирования транс- формируется через призму правовых средств прокурора с акцентом на их свойства и признаки. Именно свойства и признаки любого правового явления могут быть положены в основу их общ- ности и различия. Различия между свойствами и признаками, как известно, заключаются в том, что первые представляют собой внутреннее со- держание, качественную сторону правового яв- ления, вторые - внешнюю его характеристику (показатель предмета)7. Являясь средством прокурорского реагиро- вания на выявленные нарушения закона, любой акт прокурорского реагирования готовится и применяется лишь при условии строжайшего соответствия закону всех его составляющих как формы, так и содержания. Причем законность требований прокурора важнейшее условие при- менения любого акта прокурорского реагиро- вания, одно из его основополагающих свойств. Материальное выражение акта прокурорского реагирования в РФ происходит посредством его составления на государственном (русском) язы- ке. В литературе отдельные авторы различают устные и письменные акты прокурорского реа- гирования8. Как справедливо отмечает С.В. Фи- липенко, с подобной классификацией вряд ли можно согласиться, поскольку любое действие прокурора, направленное на устранение нару- шений закона, материализуется в письменном виде, с определенными атрибутами, указываю- щими на принадлежность его органам прокура- туры РФ, т.е. соответствующем документе9. Такой же позиции придерживаются и многие другие авторы10. Безусловно, применяя письменный акт прокурорского реагирования, прокурор может устно разъяснить его сущность и изложенные в нем требования, но форма акта должна быть письменной. Следовательно, акт прокурорского реагирования не может быть устным, поскольку: во-первых, он должен быть фиксируемым, т.е. со- держать в себе данные о дате и месте его состав- ления, применения (внесения, вручения, объявно, полномочий органов прокуратуры РФ ослож- Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь руссконили понимание правовой природы актов прокурорского реагирования. Возникла острая необходимость их осмысления, определения критериев их отграничения от иных правовых средств прокурора, в том числе и средств прокурорского реагирования. Такими критериями, дающими возможность объективного осмысления, исследоваго языка. М., 2003. С. 591, 704. Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. М., 2003. С. 140. Филипенко С.В. Акты прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2014. С. 47. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учеб- ник. М.: МНЭПУ, Юрайт, 2001. С. 145. ления, направления), а также данные о субъекте, которому он направлен, и прокуроре; во-вторых, написание акта прокурорского реагирования предопределяет наличие возможности прокуро- ра контролировать исполнение требований, из- ложенных в акте, что весьма немаловажно при ре- шении основной задачи органов прокуратуры - надлежащего обеспечения исполнения закона. Кроме того, как справедливо отмечается в лите- ратуре, посвященной данному аспекту, акт про- курорского реагирования должен содержать в себе некоторые непременные письменные эле- менты - реквизиты11. Они являются немаловаж- ным его компонентом, одной из его составляю- щих, поскольку обуславливают определённую форму его составления, наличие необходимых реквизитов акта (как документа), указывающих на принадлежность его к органам прокуратуры, и поэтому достаточно важны. Отсюда вывод: письменное отражение акта прокурорского реагирования представляет со- бой внешнее оформление (проявление) любого акта прокурорского реагирования, является од- ним из его признаков. Еще одним признаком актов прокурорского реагирования является субъектность. Понятие субъектность включает в себя два компонента. В первый входят должностные лица, которые впра- ве применить тот либо иной акт прокурорского реагирования. К ним относятся должностные лица прокуратуры РФ, обладающие соответству- ющей компетенцией. Как правило, это первые лица прокуратуры - прокуроры и их замести- тели. Второй компонент определяет круг субъ- ектов, в отношении которых могут быть приме- нены акты прокурорского реагирования. К ним относятся, в первую очередь, поднадзорные ор- ганам прокуратуры субъекты, органы, органи- зации, коммерческие и некоммерческие струк- туры, должностные лица, допустившие наруше- ния закона и попавшие в сферу прокурорской деятельности. К субъектам неподнадзорными органам прокуратуры РФ, как ранее отмечалось, относятся суды. В рамках деятельности, направ- ленной на обеспечение исполнения закона, про- куроры уполномочены обжаловать с помощью ненадзорных актов прокурорского реагирования незаконные судебные акты. Признаком исследуемых актов является так- же опосредованный характер реализации актов прокурорского реагирования. Сущность указан- ного признака обусловлена спецификой компе- тенции прокурора. Прокурор не наделен полно- мочиями самостоятельно устранять выявленные См.: Маляров М.П. Акты прокурорского надзора. М., 1968. С. 4; Корешникова Н.Р. К вопросу о понятии и сущ- ности актов прокурорского реагирования современной российской прокуратуры // Пробелы в российском зако- нодательстве. 2010. № 2. С. 301-303. нарушения закона. В случае выявления указан- ных нарушений он обязан направлять предусмо- тренные законом акты прокурорского реагиро- вания, содержащие требования (предложения) об устранении выявленных нарушений закона, органам или должностным лицам, имеющим полномочия на их устранение, вне зависимости от принадлежности их к надзорной или ненад- зорной функции прокуратуры. Понятие данного признака и его сущность обусловлены спецификой четко регламентиро- ванных действующим законодательством о про- куратуре РФ полномочий, которыми наделены данные органы для обеспечения соблюдения Конституции РФ и законов действующих на тер- ритории РФ. В случае выявления подавляющего большин- ства нарушений закона органы прокуратуры не вправе самостоятельно их устранять, они обяза- ны отреагировать на них с помощью актов и иных правовых средств прокурорского реагирования. Все средства, в том числе и акты прокурорско- го реагирования, предусмотрены Федеральным законом о прокуратуре РФ, процессуальным и иным законодательством. Закон обязывает поднадзорного органам прокуратуры субъекта, получившего акт про- курорского реагирования, обязательно его рас- смотреть и направить прокурору письменное сообщение о результатах рассмотрения и приня- тых мерах в установленный законом срок. Требо- вания же, касающиеся устранения выявленных прокурором нарушений закона, не являются для адресата обязательными для исполнения. Приведенное суждение, на первый взгляд, кажется нелепым и некорректным и, по мне- нию отдельных ученых, «подрывает авторитет прокуратуры»12, в связи с чем требует особого внимания и разъяснения. В действующем Федеральном законе о проку- ратуре содержится специальная норма (ч. 1 ст. 6), в которой прямо указывается на то, что требова- ния прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22, 27, 30, 33, подлежат обя- зательному исполнению. Но это не означает, что любое требование прокурора, изложенное в акте прокурорского реагирования, подлежит обяза- тельному исполнению. Исполнению подлежат лишь законные (в самом широком смысле дан- ной дефиниции) требования прокурора. В связи с этим было бы корректно внести изменение в ч. 1 ст. 6 Федерального закона о прокуратуре и включить в ее новую редакцию законные требо- вания прокурора. Но почему это не было сделано См.: Кудашкин А.В., Дмитриев Д.А. К вопросу о необ- ходимости совершенствования правового регулирования проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы в целях повышения ее эффективности // Адми- нистративное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 87-91. законодателем? Как представляется, законода- тель не случайно допустил в редакции указанной статьи подобную неточность. Поскольку апри- ори предполагается, что прокуроры не должны совершать незаконные действия и предъявлять незаконные требования. Но право оценивать требования прокурора с точки зрения их закон- ности и решать вопрос об удовлетворении этих требований (с возможными негативными по- следствиями, которые обязательно наступят для субъекта в случае признания требований проку- рора законными) остается за адресатом. Все правовые средства прокурора опосредо- ваны его функциональными полномочиями, пре- доставленными государством для реагирования на выявленные правонарушения. Средства про- курорского реагирования представляют собой предусмотренные действующим законодатель- ством и совершаемые в установленном законом порядке действия прокурора, направленные на устранение выявленных нарушений закона, при- чин и условий, им способствующих, привлече- нию виновных лиц к ответственности. Принима- емые прокурором правовые решения (действия) материализуются посредством издаваемых им правовых актов. Правовые акты прокурора пред- ставляют собой регламентированные законом и составленные в определенной форме документы юрисдикционного характера. При этом следует отметить, что в своей повседневной деятельно- сти, направленной на обеспечение исполнения закона, прокурором составляются различные правовые акты, однако не все они являются акта- ми прокурорского реагирования. Есть различие между понятием правовой акт прокурора и акт прокурорского реагирования. Различие между двумя данными дефинициями обусловлено пол- номочиями прокурора. Реагирование - реакция прокурора на нарушение закона является одним из основных должностных полномочий, а также важнейшей обязанностью любого прокурорско- го работника. Реагирование на нарушение зако- на детерминировано властными полномочиями прокурора и производно от них. А поскольку это так, то и издаваемый прокурором акт прокурор- ского реагирования на выявленные нарушения закона представляет собой материальное выра- жение прокурорского решения, выраженное в строго определенной форме - императивной. Следовательно, императивность является харак- терным качеством, свойством акта прокурор- ского реагирования. Сущность его заключается в том, что соответствующие закону требования, изложенные в акте прокурорского реагирования, носят обязательный для исполнения характер, поскольку обязывают определенный, поднад- зорный органам прокуратуры субъект (орган, организацию или должностное лицо) адекватно реагировать на него в установленном законом порядке. В случае неисполнения законных тре- бований прокурора субъект, в адрес которого направлен акт прокурорского реагирования, привлекается к предусмотренной законом от- ветственности. Прокурор - представитель го- сударства, от имени которого он осуществляет деятельность, направленную на обеспечение ис- полнения закона, т.е. обладает особым статусом. Отсюда государственно-властный характер ука- занных актов, поскольку в каждом из них выра- жается воля государства. Указанные аргументы дают возможность констатировать вывод - любому акту прокурор- ского реагирования, применяемому в порядке осуществления надзорной функции прокурату- ры, свойственна императивность, это властно- распорядительные требования, направленные на устранение выявленных нарушений закона. Данное свойство менее характерно для не- надзорных (приносимых на незаконные судеб- ные акты) актов прокурорского реагирования. Требования прокурора в указанных актах в со- ответствии с принципом независимости суда облачены в форму предложения, прошения. Од- нако элементы императивности проявляются и здесь, поскольку в соответствии с действующим процессуальным законодательством суд обязан вынести в определенный законом срок опреде- лённое законом решение относительно акта про- курорского реагирования (оставить его без дви- жения, рассмотреть, удовлетворить, отказать в удовлетворении). Характерным свойством акта прокурорского реагирования является оперативность. Под опе- ративностью следует понимать установленные законом сроки внесения, рассмотрения, приня- тия мер и уведомление прокурора о результатах рассмотрения акта. В подавляющем большинстве сроки актов прокурорского реагирования прямо установлены законом. Но есть исключение. Ста- тья 25.1 Федерального закона о прокуратуре регу- лирует применение предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона. В ней не содержатся конкретные сроки подготовки и ре- ализации данного акта. Однако это не означает, что их нет. Указанный акт прокурорского реаги- рования должен быть использован в том случае, когда прокурору стало достоверно известно, что конкретное должностное лицо намерено совер- шить нарушение закона. Следовательно, предо- стережение о недопустимости нарушения зако- на может применяться прокурорами лишь в том случае, когда конкретное нарушение закона еще не совершено. К свойствам, характеризующим акт проку- рорского реагирования, следует отнести также индивидуальность. Индивидуальность харак- теризует конкретный акт, определяя его как са- мостоятельное, отдельное, отличимое от других средство прокурорского реагирования. Инди- видуальные отличия конкретного акта заклю- чаются не в причислении его к определенному виду актов прокурорского реагирования (про- тест, постановление, предостережение и т.д.), а в его фактической и юридической регламентации (фактических данных, время, место, субъект, ха- рактер правонарушения, конкретные причины и условия совершения правонарушения, характер и особенности изложения и т.д.). Каждый акт прокурорского реагирования сугубо индивидуа- лен, в связи с чем представляется неверным со- ставление актов прокурорского реагирования по типичным бланкам. Важнейшим свойством любого акта проку- рорского реагирования является его убедитель- ность. В соответствии с данным свойством из- ложенные в актах прокурорского реагирования мысли и идеи должны быть неопровержимы для адресата. Убедительность - обобщенная идея, вы- ражающаяся в требовании доказательности, аргументированности выводов, решений, пред- ложений13. В актах прокурорского реагирования убедительность как дефиниция включает в себя более емкое понимание, поскольку обеспечи- вается четырьмя факторами: аргументацией, юридической грамотностью, знанием языка и надлежащим техническим оформлением акта. Аргументация как приведение доводов, дока- зательств проявляется в двух формах: юриди- ческой (изложение нарушенных норм) и фак- тической (указание самих фактов нарушения законности, которые достоверно установлены). Профессиональная (юридическая) грамот- ность обусловливает правильность правовой квалификации правонарушения, надлежащее толкование нарушенных норм права и указания на последствия. Знание русского языка - это литературная, логическая, синтаксическая, ор- фографическая грамотность, надлежащее изсодержащихся в нем. Убедив адресата в логич- ности, обоснованности суждений и выводов, а также законности требований, изложенных в резолютивной части акта, прокурор решает не- маловажную задачу принятия адресатом своев- ременных мер по восстановлению законности со всеми вытекающими отсюда последствиями. В случае же не-убедительности акта прокурор- ского реагирования адресат вправе не испол- нять требования прокурора, а обжаловать их в установленном законом порядке. В данном слу- чае прокурор будет обязан доказывать закон- ность своих требований в суде, что приведет к определенной затяжке сроков их исполнения. Поскольку лишь законные требования прокуро- ра подлежат обязательному исполнению. Как представляется, изложенные выше при- знаки, свойства акта прокурорского реагиро- вания в определенной мере характеризуют его сущность. Однако приведенные аргументы и доводы относительно понимания указанного правового явления представляют лишь опреде- ленный фундамент в осмыслении самой сущ- ности данного правового средства прокурора и являются далеко не исчерпывающими. Многие аспекты, несомненно, являются дискуссионны- ми и требуют дополнительного, детального ис- следования14.