Public administration in the political and legal space of modern Ukraine: European choice and effectiveness

Full Text

Официальные целевые ориентиры: стратегия демократического обновления и устойчивого экономического развития

Украина сегодня стоит перед выбором из двух альтернатив цивилизационного развития, каждая из которых потенциально способна обеспечить достаточно высокое качество государственного строительства и успешных перспектив социально-экономического развития. Это может быть либо реформаторский путь постепенной интеграции страны в мировую систему в режиме позитивных трансформаций с учетом национальных интересов и культурной ментальности украинского народа либо путь жесткой ориентации на ценности западного образа жизни с возможным выходом на лидерские позиции по всем важнейшим направлениям социально-политического, экономического и научно-технического прогресса. Первый — это путь постепенных, хорошо продуманных реформ и пошагового продвижения к намеченной цели. Вариант многообещающий и достаточно надежный, но затяжной и поэтому не особенно привлекательный для тех, кто жаждет успеха немедленно и прежде всего для себя. Второй — путь ускоренно революционно-преобразующих трансформаций, на многих направлениях инновационно-созидающий, но рискованный и со многими неопределенностями. Украина избрала второй путь — путь построения в ускоренном режиме государства европейской модели, с твердым намерением ее лидеров «завершить строительство сильного успешного государства, способного обеспечить порядок, благосостояние и безопасность каждого украинца»¹.

Декларативно на официальном уровне все вроде бы соответствует историческому моменту и нынешним украинским конституционным установлениям. В Украине признаются и действуют принципы демократии и социальности (ст. 1 Конституции Украины), верховенства права (ст. 8), гарантированности местного самоуправления (ст. 7). Человек, его жизнь и здоровье, права и свободы, честь и достоинство признаются украинским государством высшей социальной ценностью, а обеспечение неприкосновенности и безопасности людей — главной его обязанностью (ст. 3). С точки зрения нашего исследования крайне актуально звучит закрепленное на конституционном уровне положение о том, что украинское государство содействует консолидации и развитию украинской нации, ее исторического сознания, традиций и культуры, а также развитию этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности всех коренных народов и национальных меньшинств Украины (ст. 11). Аналогичные по содержанию формулы представлены в программах главы государства и стратегических планах правительства, в документах политических партий и их объединений. При этом, похоже, для правящего класса однозначно, что недавнее социалистическое прошлое — тупиковая ветвь развития, поэтому ее надо решительно разрушить и как можно быстрее двигаться в сторону западной цивилизации с ее благородными целями служения Человеку и Государству, содействия всеобщему Благу с уважением Благоразумия, Справедливости и Милосердия.

Но вот на практике многое из такого выбора складывается далеко не так, как это провозглашается и даже законодательно закреплено. Реально страна продвигается по пути трудно предсказуемых, нередко кардинально отличных от запрограммированных преобразований. И это при условии, что общество поддерживает исторический выбор государственного суверенитета, демократии и интеграции в европейское сообщество. В подавляющем большинстве граждане Украины высказываются за широкие политические, экономические и гражданские свободы, социальное благополучие, решительное пресечение коррупции и экстремизма, приветствуют соглашения об ассоциации с ЕС и другими западными структурами. Показательны в этом отношении мониторинговые социологические замеры, которые проводят специалисты Киевского международного института социологии (КМИС). Украинцы, по данным социологов на конец мая 2017 г., голосуют следующим образом (см. таблицу 1):²

Таблица 1

Через год (июнь 2018 г.) численность поддерживающих идеи европейского выбора в ущерб украинско-российским отношениям несколько сократилась — с 53,2 до 47,3%, а вот сторонников продвижения в направлении Таможенного союза немного выросла и достигла 11,9%. Сторонников курса на вступление в НАТО тоже немало. Если в апреле 2012 г. сторонников североатлантической интеграции насчитывалось примерно 13%, то после крымского референдума о независимости и начала военных действий на Донбассе таких стало 33% и далее наблюдается устойчивый рост. К концу 2017 г. этот показатель достиг 47% и на данный момент закрепился на уровне 41—42%. За политику военно-политического нейтралитета в статусе неприсоединившейся страны высказывается каждый третий опрошенный — почти на треть больше, чем это было в 2015 г. Сторонники такой позиции убеждены, что членство в НАТО рано или поздно втянет Украину в военный конфликт. Идею вступления в оборонный союз с Российской Федерацией поддерживает лишь 6% населения³.

В целом почти 72% украинцев считают, что внешние партнеры с западной стороны оказывают активное и далеко не всегда позитивное влияние на внутреннюю и внешнюю политику Украины, причем, по мнению каждого четвертого это влияние играет «решающую роль» Более того, 80% опрошенных считают, что нынешнее руководство ведет страну в неверном направлении⁴, сомневаются, что в сложившемся правовом режиме удастся реализовать запрограммированное, причины неурядицы связывают с низким качеством внутренней и внешней политики тех, кто инициировал и реализует нынешний украинский проект. Факт серьезный, заставляет задуматься и строже просчитывать последствия происходящего.

Напомним, что цель — это мысленное предвосхищение результата какого-то вида конструктивно-преобразующей человеческой деятельности, тот конечный результат, на который рассчитывает субъект управления в соответствии с запрограммированными перспективами. В политико-управленческой практике нередко используются также понятия национальная идея и государственная миссия, трактуемые как «высшие понятия» в иерархии ценностей и целей. Вдохновляющая национальная идея и грамотно сформулированная миссия способствуют эффективной материализации ценностных ориентиров общества, позволяют вселить уверенность в разумности планируемого и в жизненной необходимости предпринимаемых шагов. Цели после миссии первичны по отношению ко всем иным факторам управления, даже к таким как ресурсы, средства и властные полномочия.

Без правильной постановки целей высокая эффективность управления и социально значимый эффект невозможны⁵. Такой эффект возможен только при наличии у народа особой «сверхидеи», а у государства большой вдохновляющей цели. Вне высших целей и высоких смыслов инициатива быстро затухает, энтузиазм людей падает, верх берет инерция, безразличие и изощренное бюрократическое творчество⁶. Не случайно четкость целеполагания считается базовым условием успешности управления, «центральным, — как пишет Дж. Малган, — элементом стратегии преобразования желаний в результаты посредством мобилизации власти и знания»⁷.

Целеполагание — это «интегративный процесс, связывающий воедино активность государственных, политических и гражданских структур, включает в себя три базовых компонента: первый — исследование сильных и слабых сторон объекта управления, выявление глубинных интересов ведущих социальных составляющих общества и правящих элит, прогнозирование перспектив развития, второй — выявление, оценка и ранжирование проблем, которые следует решить, третий — прогнозируемый результат, с учетом, конечно, имеющихся средств и ресурсов. При этом нередко приходится выбирать не самый простой, а извилисто-сложный путь продвижения к поставленной цели, именно тот, который в конечном итоге оказывается оптимальным и единственно верным. Проще, удобнее и дешевле — далеко не всегда тождественно рационально, комфортно и эффективно. Важнее другое — какие по качеству цели преследуются, насколько они социально значимы и нравственно оправданы, в какой мере ориентированы на человека, его интересы и жизненные потребности. Можно, например, считать высшим государственным смыслом европейский выбор на основе «галицкой версии украинства», националистического самообмана, русофобии и господства «крайне правых групп»⁸, т.е. на основе того, что противоречит историческому прошлому народа, чуждо его интересам, культуре и менталитету. Не считаться с тысячелетними традициями, а тем более современными реалиями, не только ошибочно с научной точки зрения, но и недальновидно в практическом плане, стратегически бесперспективно, ведет не к созиданию, а к деградации и саморазрушению.

Эффективность — это результирующая широкого комплекса взаимодействующих факторов и конкретных созидающих управляющих усилий, среди которых доминирующие позиции занимает субъективный человеческий фактор, в котором как раз и заключена самая большая сложность определения (замера) эффективности государственного управления. Мало того, процедура сопоставления полученного результата с затратами (в том числе, временными, финансово-экономическими, интеллектуальными, морально-волевыми) в социальных системах далеко не всегда корректна. Ограничиться количественными показателями, математическими формулами и формализованными подсчетами в управлении невозможно в принципе — привести огромное многообразие социальных факторов и показателей к какому-то единому знаменателю очень непросто.

Да и условий успешности тоже немало. Это качество и преемственность политического курса; наличие социального согласия в обществе; устойчивость поддержки государственной политики; наличие авторитетного национального лидера; гибкое сочетание демократических методов с твердостью воли и последовательностью проводимого куса; наличие у аппарата управления достаточных законодательных и административных полномочий. В этом залог эффективного управляющего действия, которое, находясь в рамках закона, «ориентировано на конкретную пользу для граждан и общества в целом»⁹. Не случайно Т. Парсонс наряду с функциональностью, целеориентированностью и комплексностью важнейшими условиями эффективности управления считал его адаптивность — гибкость, организованность и приспособляемость, ориентированность на воспроизводство здоровых культурных образцов и стандартов. И. Шумпетер ключевым условием определял лидерские способности и умение побеждать в конкурентной борьбе. Р. Томас приоритет отдает готовности правительства управлять в «соответствии с представлениями о справедливости и милосердии». Г. В. Атаманчук говорит о способности правящей элиты придать управлению «опережающее состояние» и готовности «противостоять силам торможения».

Ученые предлагают не упускать из виду несколько важнейших составляющих эффективного управления — управление изменениями, управление ресурсами, управление по целям, управление качеством, управление рисками, управление контрактами, а также три уровня социальной эффективности управления¹⁰:

а) общая социальная эффективность, характеризующая общий результат функционирования какой-либо системы управления;

б) специальная социальная эффективность, раскрывающая уровень организации и функционирования конкретных субъектов управления;

в) конкретная социальная эффективность, показывающая, каким образом и с какими результатами осуществляют свою деятельность отдельные органы и структурные подразделения.

12 января 2015 г. Президент Украины издал Указ под номером 5/2015, которым ввел в действие Стратегию устойчивого развития «Украина—2020». Миссия государства сформулирована достаточно амбициозно — выйти на уровень стран, находящихся на передовых позициях в мире. Предполагается, например, что Украина через пять лет по рейтингу Всемирного банка «Doing Business» станет в один ряд со странами, находящимися по успешности на первых 30 позициях в мире. По глобальному индексу конкурентоспособности Всемирного Экономического Форума (WEF) войдет в 40 лучших экономик мира, валовой внутренний продукт в расчете на одного человека, который рассчитывает Всемирный банк, достигнет 16 тыс. долл. США. Определили также приоритетные направления деятельности — эффективность государственных расходов, качество управления государственной собственностью, качество государственных услуг, борьба с коррупцией. Продвижение запланировали по четырем векторам:

— вектор безопасности — гарантированность безопасности государства, бизнеса и граждан, защищенности инвестиций и частной собственности. Украина должна стать государством, способна защитить свои границы и обеспечить мир не только на своей территории, но и в европейском регионе;

— вектор гордости — обеспечение толерантности и социального согласия, воспитание гордости за собственную страну, ее историю, культуру, науку и спорт;

— вектор ответственности — гарантированность того, что каждый гражданин, независимо от пола, расы, политических, религиозных и других убеждений, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, местожительства, языковых или других признаков будет иметь доступ к высококачественному образованию и здравоохранению, к государственным услугам, соответствующим европейским стандартам;

— вектор развития — обеспечение макроэкономической стабильности и социальной устойчивости, проведение структурных реформ и, как следствие, повышение стандартов жизни. Украина должна стать государством с сильной, инновационно развивающейся экономикой, передовыми технологиями и прозрачной налоговой системой.

Создали также формально «безупречные условия для ведения хозяйственной деятельности»¹¹. Страна одна из первых на постсоветском пространстве приняла пакет законодательных актов о государственной регуляторной политике. В качестве методологической базы прогнозирования и планирования избрана система перспективного бюджетирования и проектно-целевого управления ориентированного на конкретный результат. Приняли законы о государственной регистрации предпринимателей, о разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности, о новых принципах государственного контроля. Создали соответствующие административные, методические и консультационно-совещательные органы. В плане борьбы с бюрократизмом взяли на вооружение опыт Европейского союза по сокращению административных барьеров в сфере бизнеса и публичных услуг (Директива 2006/123/ЕС от 12.12.2006). Определенные надежды связываются с работой в Украине Мониторинговой миссии Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (Соглашение от 31.07.2014).

Залогом успешности определили общественный договор между властью, бизнесом и гражданским обществом. Предполагается, что каждая сторона будет действовать профессионально, строго в зоне своей компетенции и ответственно:

— зона ответственности власти — провести реформы, обеспечить баланс интересов между гражданским обществом, государством и бизнесом, гарантировать соблюдение прав человека;

— ответственность бизнеса — поддерживать и развивать государство, бизнес-пространство и гражданское общество, добросовестно платить налоги, осуществлять эффективные инвестирования в экономику, придерживаться принципов честной конкуренции;

— ответственность гражданского общества — контролировать власть, жить в соответствии с принципами достоинства, придерживаться Конституции Украины и законов Украины.

Представленная Стратегия не первая, но пока, к сожалению, ни одна из них в полном объеме не была реализована. Реальными оказались лишь сомнительные конституционные реформы и силовые действия под лозунгами демократизации и декоммунизации, возрождение националистической идеологии бандеровской модели, курс на сближение с ЕС и НАТО, назойливое участие во всех зарубежных мероприятиях подобных неформальным заседаниям «Друзья Украины в ЕС + Украина». В итоге, в полную мощь проявил себя «кризис управляемости», т.е. неспособность правительства координировать деятельность множества государственных учреждений, своевременно снимать противоречия, снижая накал соперничества в постепенно деформирующемся гражданском пространстве¹². Практически все социальные эффекты характеризовались в терминах «спад», «сокращение» и «деградация». Качество экономического сектора падало, некогда мощная в агропромышленном отношении страна превратилась в потребителя зарубежной сельскохозяйственной продукции.

Управляемость для современной Украины оказалась достаточно трудным делом. Эффективно управлять «привычными конституционными и административными средствами»¹³ в условиях нынешнего украинского «политического рынка» оказалось очень непросто. Лишь к 2004 г. после долгих лет кризиса Украина достигла более-менее устойчивого экономического развития. Рост внутреннего валового продукта достигал 12-14%. Но после майданного мятежа в конце 2004 г. экономика Украины вновь обрушилась до уровня 1990-х годов и лишь в годы правления Партии регионов в стране были обеспечены относительно неплохие валовые результаты — рост ВВП превысил — 13%, внешний товарооборот в денежном выражении достиг 170 млрд долл., среднемесячная заработная плата приблизилась к отметке 500 долл., удалось существенно поднять пенсии и другие социальные выплаты¹⁴. Предприниматели демонстрировали оптимизм, люди трудились и много добились.

Тем не менее, благоприятная конъюнктура не обеспечила необходимую социально-политическую стабильность и устойчивый экономический рост. Реальностью стала «революція гідності». Многочисленные заверения об успешности Программы экономических реформ на 2010-2014 гг. и борьбы за то, чтобы «страна заняла достойное место в системе глобальных трансформаций», оказались лишь политической риторикой. Планы создания благоприятного климата для предпринимательства, стабилизации государственных финансов и формирования устойчивой финансовой системы, модернизации инфраструктуры, реформирования ЖКХ, повышения уровня энергетической безопасности¹⁵ остались на бумаге и не стали убедительным доказательством грамотного стратегического мышления и наличия должного политического и управленческого профессионализма властей. Да и нынешние представления о том, что постмайданная Украина возвращается на путь продвижения к социальному благополучию, вызывают серьезные сомнения. Объем ВВП на душу населения за годы майданного правления сократился в два раза, тарифы на услуги ЖКХ выросли более, чем в десять раз — естественный и, как сказал на заседании клуба «Валдай» В.В.Путин, «неминуемый результат антиконституционного переворота и вооруженного захвата власти», стремления силовым путем загнать общество в «националистический рай».

Антикризисная деятельность украинского правительства в той или иной мере активизировалась лишь с середины 2016 г., когда началась реализация утвержденной 14.04.2016 под № 294 Программы деятельности Кабинета министров Украины и приоритетных мер (дорожной карты) по выводу страны из кризиса. В перечне первоочередных мер — обновление налоговой системы и приведение ее в соответствие с экономической ситуацией в стране, снижение объемов государственного долга и сокращение бюджетных обязательств, децентрализация управления и построение более качественных государственных институтов, противодействие коррупции, национализация и расформирование крупных госкомпаний, поддержка фермерских хозяйств, упрощение условий аренды земли.

Формально подходы украинского руководства к пониманию эффективности государственного управления соответствуют современным научным представлениям. Все проработано, нормативно закреплено, организационно и процессуально обеспечено. Хорошо обоснованы понятия эффективность, результативность, продуктивность, действенность и экономичность. Критерии, показатели и индикаторы эффективности определены и соответствующим образом систематизированы. Базовые документы — Указы Президента Украины от 09.12.2010 № 1085 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» и от 18.07.2011 № 769 «Вопросы управления государственной службой в Украине», постановление Кабинета Министров Украины от 10.05.2018 № 351 «Об утверждении порядка осуществления контроля за эффективностью управления активами», распоряжения Кабинета Министров Украины от 14.09.2002 № 538р «Об одобрении Концепции применения программно-целевого метода в бюджетном процессе» и от 18.12.2003 № 779-р «Некоторые вопросы оценки работы центральных и местных органов исполнительной власти относительно привлечения инвестиций, осуществления мероприятий по улучшению инвестиционного климата, проведения мониторинга условий инвестиционной деятельности и состоянию работы с обращениями инвесторов».

Действует также приказ Министерства финансов Украины от 08.08.2002 № 621 «О введении результативных показателей, характеризующих выполнение бюджетных программ». При этом каждый из критериев представлен как совокупность критериев более низкого уровня, а они, в свою очередь, в виде совокупности критериев еще более низкого уровня. Социальная эффективность оценивается по показателям благосостояния (неравенство доходов, бедность, дезинтеграция общества); уровня трудовой занятости (безработица, неполная занятость, качество трудовых ресурсов); качества жилищных условий; доступности здравоохранения; обеспеченности учреждениями культуры; соответствия окружающей среды международным стандартам; правопорядка и общественной безопасности. Учтены и возможности негативного исхода в зависимости от тех рисков, с которыми сталкивается управляющая система, — риски финансового банкротства, сбоев налогового администрирования, демографического провала, запредельной трудовой миграции, межнациональной и межконфессиональной конфликтности, техногенных катастроф, эрозии системы общественного правопорядка, коррупции.

Широко используют методики «функціонального огляду» (Functional Review), «збалансованої системи показників ефективності» (Balanced Scorecard), а также французский инструмент «Приборной модели» (Тableau de bord) с соответствующим набором целевых и функциональных показателей. Досадно лишь то, что во многом все это лишь бюрократические конструкции, замыслы и планы. А что на практике? Они тоже известны: соглашение об ассоциации с Евросоюзом; безвизовый режим пересечения границ со странами ЕС; предоставление украинской православной церкви автокефалии. И самое главное — разрушение украинско-российских отношений. С точки зрения властей это первый итог реформаторской работы, а вот на будущее обещают более оптимистический сценарий под названием «Успешная европейская Украина успешных украинцев»¹⁶. Планируется также «максимально приблизиться к высшим европейским критериям управляемости»¹⁷.

На практике многое из запланированного остается в планах и на бумаге, реальные успехи куда скромнее. Такое впечатление, что украинские власти «категорически неспособны к созидающей деятельности». Вместо единения нации осознанно стимулируют раскол народа по имущественному, национальному, языковому и религиозному признаку. Под видом формирования «нового украинского социума» занимаются воспроизводством его внутреннего раскола, причем воспроизводством в расширенном масштабе. Вместо мирного разрешения проблемы Донбасса — обострение военного противостояния. Никак не могут смириться с историческим выбором народов Крыма. Вместо развития взаимовыгодных и плодотворных отношений с Россией — денонсации, провокации и конфликты.

Вместо социально-экономической стабилизации — затухание экономической активности; вместо научно-технологического обновления и творческого энтузиазма — снижение инновационного потенциала и ликвидация высокотехнологичных производств. Выплавка черных металлов по сравнению с советским периодом сократилась в 2,5 раза, производство электроэнергии в 3 раза, холодильников — в 8 раз, тканей — в 11 раз, сахара — в 2,4 раза. Износ железнодорожной инфраструктуры, по данным Госкомстата Украины, превысил 90%. Индекс инфляции по народно-хозяйственному комплексу в 2015 г. превышал 143%, а по состоянию на конец 2018 г. остановился на отметке 109,8%¹⁸. Что касается ресурсного обеспечения, то достаточно обратить внимание на то, что размер внешнего государственного долга Украины достиг 83% ВВП, потребление газа и электроэнергии на производственные нужды за десять последних лет сократилось более, чем в два раза. Страна по глобальному индексу конкурентоспособности находится на 72 рейтинговом месте; по качеству институтов управления на 115; по макроэкономической стабильности — 91; по развитости финансового рынка — 85; по технологическому уровню — 65; по эффективности развития — на 58. Страна находится, если оценить ситуацию лаконично и в обобщенной форме, в состоянии спада и регресса. В стране господствует не конституционная законность и демократическая свобода, а произвол, коррупция и революционная целесообразность в духе бандеровской идеологии и атаманщины.

Войдя в зону свободных кредитных и торговых отношений с Европой, украинский государственный менеджмент практически сориентировал страну на развитие по явно ниспадающему сценарию. За три года правления майданного правительства внешний долг Украины увеличился минимум в два раза. Неотъемлемым признаком социально-экономической ситуации стал вывоз капитала, разрастающийся сектор теневых экономических отношений и коррупции. Торгово-экономические отношения со странами ЕС по-прежнему минимальны, квоты на беспошлинные поставки украинских товаров на западные рынки реализуются за два-три месяца. Баланс взаимного товарооборота также не в пользу Украины. Если в 2016 г. страны ЕС экспортировали в Украину товаров на сумму 15,5 млрд евро, что на 16% больше предыдущего года, то объемы украинского экспорта были и остаются заметно скромнее — всего 13,0 млрд евро. Традиционные производственно-экономические, торговые, оборонно-технологические, научные и культурные связи с Россией разорваны. Да еще груз крайне болезненных обязательств перед западными партнерами в части дальнейшей приватизации государственных производственных мощностей, проведения земельной реформы, перестройки пенсионной системы и отладки антикоррупционных механизмов.

Тем не менее, руководители государства со всех трибун докладывают об успехах и предлагают новые амбициозные планы. В предстоящем пятилетии Украина, например, по замыслам ее руководства, должна стать ведущим субъектом аграрного сектора Европы, глобальным лидером IТ-сектора, региональным передовиком индустриального развития и транспортным хабом, да еще наиболее посещаемой туристами страной под лозунгом «Модная страна, которую открывает мир». Такое впечатление, что в украинском истеблишменте отсутствует должное понимание ситуации и того, что плодотворное и взаимовыгодное экономическое, торговое, культурное и научно-техническое сотрудничество в глобализирующемся мире — не только фактор цивилизованности, но и залог успешности экономических и демократических «реформ в направлении евроинтеграции»¹⁹. Поэтому действуют в прямо противоположной направленности. С одной стороны, используют тезис о якобы «вековой колониальной зависимости Украины и извечном стремлении украинского народа от нее освободиться», усиливают враждебность ко всему, что касается русского мира. С другой стороны, демонстрируют неиссякаемый дух позитивных перемен — «страна освободилась от ордынских тормозов», «нам удалось уйти от дефолта», «финансовое состояние страны улучшается», «золотовалютные запасы увеличиваются», «нам удалось не пересечь ту грань, за которой вместо демократии и европейских ценностей начинаются хаос, анархия, атаманщина».

На самом же деле ситуация принципиально иная — страна уверенно продвигается по пути все большей неустойчивости и турбулентной непредсказуемости. В демографическом отношении за годы самостийности Украина по показателю народонаселения сократилась почти на 10 млн человек. От украинского гражданства, по данным миграционной службы Украины, ежегодно отказывается до 8 тыс. человек²⁰. А вот количество безработных и обездоленных, наоборот, неуклонно растет. Число лишившихся легального заработка по официальной статистике достигло 383,7 тыс. человек, из них 200,5 тыс. женщин и 183,2 тыс. мужчин. Около 50% трудоспособных работают по «теневым» схемам²¹. Миллионы ищут чем себя занять далеко за рубежами своей страны. А в руководстве делают вид, что не понимают, что двигатель трудовой миграции — не притягательный образ другой страны, а выталкивающая сила у себя дома. Более того, миграционный тренд усиливается — 7% украинцев постоянно находятся в ситуации пространственного межгосударственного передвижения (по данным Центра экономической стратегии Украины трудовых мигрантов значительно больше — до 17% трудоспособного населения, почти 5 млн человек), а еще 6% раздумывают о выборе окончательного места жительства. Причем речь идет не только о работниках массовых профессий, а о специалистах высокотехнологического производства. Если ситуация будет развиваться в таком направлении, то к 2050 г., по прогнозам ООН, в стране останется 35—36 млн жителей. А значит, проблема миграции трансформируется в «колоссальную угрозу» для страны.

Украина, которая еще не так давно была одной из самых развитых индустриальных держав Европы с высококвалифицированными трудовыми ресурсами и современным уровнем технической оснащенности, лишилась 65% производственно-экономического потенциала, практически полностью потеряла атомную, авиационную, ракетно-космическую, приборостроительную и химическую отрасли. Чтобы выжить, в ускоренном режиме развернута приватизация портов и транспортных коммуникаций, организуется распродажа черноземов, леса, крупных промышленных, энергетических и авиационно-космических комплексов. На торги выставлено 900 наиболее значимых для страны государственных предприятий.

Потенциал, накопленный в годы социалистического строительства, а также тот финансово-экономический и социально-культурный задел, который сложился на начальном этапе формирования «незалежної української державності», доведен практически до истощения. Основным драйвером удержания на плаву выступает сельское хозяйство, рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения и неплохие запасы высококачественного карпатского леса. Главными инвесторами стали «заробитчане» — денежные поступления в страну только по российской линии превышает 8 млрд долл. А вот внешний долг в долларовом эквиваленте за последние десять лет увеличился практически в четыре раза, на обслуживание которого требуется не менее 7 млрд долл. в год. Не случайно 58% украинцев оценивают нынешнюю экономическую ситуацию в стране как кризисную. Если раньше об Украине говорили как о мощной индустриальной державе, то сегодня в лучшем случае как об аграрной стране.

Тотальное недоверие к государственным институтам. Да и откуда возьмется оптимизм в условиях экономической турбулентности и социальной разрегулированности, в условиях, когда по индексу человеческого развития (система интегрального замера качества жизни ООН по показателям здоровья, культурного развития, состояния правопорядка и законности в обществе, пенсионной обеспеченности, социальных гарантий) Украина постоянно теряет позиции и сейчас находится на 84 месте. Очень дорого обходятся обществу амбиции политиков, которым мерещится, что заокеанские фото-сессии, крепкие рукопожатия, прогулки на лужайках — главный признак их личного авторитета, показатель величия державы и гарант успешности проводимой политики.

Во власти господствует стиль политических манипуляций, двойных стандартов, обмана и безнаказанности, социальные настроения соответствующие — недовольство, пессимизм, тревожность, чувство безысходности, высокой вероятности межнациональных и межконфессиональных конфликтов (см. таблицу 2)²²:

Таблица 2

Общество достаточно скептически настроено по поводу перспектив общественного развития, находится в состоянии затяжной социальной аномии. В стране царит атмосфера взаимной подозрительности и нетерпимости. Хотя люди надежду не теряют — почти половина украинцев верят в лучшее будущее. Даже на фоне острых социально-экономических проблем растет число тех, кто считает себя счастливым. Даже среди самых бедных «счастливыми» себя ощущает 40% опрошенных. Среди малообеспеченных счастливый каждый второй — 58%, среди людей среднего достатка — 74%. А вот в среде людей с доходами ниже средних еще больше — 85%. Причем амплитуда колебаний во временном измерении огромна: от 38% в достаточно стабильном 2001 г. до 60% в первый, крайне тревожный постмайданный 2014 г.²³

На таком фоне вовсе не удивительно, что украинцы как бы ощущают себя европейцами — закон «парадоксального человека» действительно действует²⁴, склонность человека к эмоционально-идеалистическому восприятию окружающей действительности в надежде на скорые перемены к лучшему проявляется в полной мере. Не исключен и другой вариант: народ себя просто успокаивает. Этим также можно объяснить метаморфозы общественного сознания, прежде всего с точки зрения понимания людьми законности, свободы, справедливости и своих жизненных перспектив.

Выводы

1. Почти три десятка лет Украина развивается суверенно, но ее политический класс и правящая элита пока не справляется должным образом с трудной задачей государственного строительства в принципиально новом для нее политико-правовом пространстве. Она не смогла объединить общество, понять истинные интересы украинского народа и определить соответствующим образом общенациональные приоритеты, адекватным образом структурировать и наделить необходимыми полномочиями институты власти, выработать прочные правовые основы жизни. В итоге, нынешняя украинская государственность весьма непрочна и перспективы ее достаточно туманны. Поэтому задача формирования эффективной системы государственного управления и национально ориентированного политического класса для современной Украины остается одной из самых актуальных задач.
2. Управленческие цели должны быть не только политически и на словах, а на деле юридически, социально, ресурсно и экономически обоснованными. Должны отражать глубинный интерес народа и потребности общества, а также должны органически увязываться с пониманием того, что, если у страны нет стратегической цели и нет высших смыслов, то некуда ей стремиться и не на что ориентироваться. Реализовываться намеченное должно системно и в непрерывном режиме, опираясь на собственные ресурсы и в строгом соответствии с законом и общественными потребностями. Только в таком случае можно создать сильное суверенное государство, государство «социальной стабильности» и высокой динамики. В противном случае государство непременно, рано или поздно попадает в ситуацию турбулентности, дезинтеграции и рассеивания.
3. Эффективность государственного управления — это то, что измеряется социальным эффектом, определяется не по отдельным, даже очень важным достижениям. Эффективность — это показатель комплексный и определяется соотношением целей и полученных результатов, разницей между полученным результатом и максимально возможным итогом, который можно было бы получить при более рациональном использовании имеющихся ресурсов. Особенно негативно на эффективности государства сказывается соблазн изменения вектора исторического развития, когда допускаются стратегические ошибки ценностно-парадигмального характера — ошибки, связанные с отказом от традиционных духовных и культурных ценностей, искаженным пониманием демократии, суверенитета и национальной независимости, подменой задачи формирования единой социальной общности политикой национализма и враждебности к другим народам.
4. Успешность политики государственного строительства, особенно в условиях отсутствия исторического опыта суверенной государственности в решающей степени определяется стратегическим мышлением, профессионализмом и чувством социальной ответственности правящей элиты, ее целеустремленностью и ориентированностью на государственный интерес, способностью принимать качественные решения и последовательно, с учетом ситуации проводить их в жизнь. Те качества, которые присущи политическому классу нынешней Украины, таким критериям отвечают отдаленно и, естественно, поэтому не в состоянии обеспечить по-настоящему созидающую эффективность управления.
5. На страницах печати нередко можно встретить мнение, что «Украина без России — это иллюзия, что самостоятельно Украина может существовать лишь как государство против России». С такой постановкой согласиться трудно. Украина должна и может состояться как самостоятельное суверенное государство, но только в системе добрососедских отношений с Россией, при наличии между нашими странами стратегически взаимовыгодных торгово-экономических, научно-технических, культурных и гуманитарных связей. При этом вовсе не исключается конструктивное сотрудничество Украины с ЕС и другими странами западного сообщества. Однозначно и другое ориентация на анти-Россию — это не лучший выбор и вовсе не гарант успешности украинской государственности. Скорее наоборот, до тех пор, пока украинская старшина и вдохновляющее ее западно-украинское «украинство» не поймет, что, насильно продолжая эксперимент по взращиванию «антирусской политической нации», они рискуют не только целостностью Украины, но и ее будущим²⁵.

Примечания:

¹ Выборы-2019: Порошенко назвал причину своего выдвижения на пост главы Украины // sbu.ua›politika…prichinu…vydvizheniya-na…ukrainy…

² Пресс-релиз по результатам социологического исследования // Украина. Информационно-аналитический мониторинг. 2017. № 1. С. 25.

³ Данные всеукраинского социологического исследования (без участи населения Донецкой и Луганской областей), проведенного в июне-августе 2018 г. учеными Киевского международного института социологии (КМИС), Фондом «Демократические инициативы им. И. Кучерива и социологической службой Центра политических и экономических исследований А. Разумкова // Независимая газета. 2018. 29 июня; 21 авг.; 12 сен.

⁴ Опрос Фонда «Демократические инициативы» им. И. Кучерива, Киевского международного института социологии (КМИС) и Форума новых политических лидеров по программе «Украина в фокусе социологии. Социальные настроения граждан во время избирательной кампании 2019» (период: август 2018 г. — январь 2019 г.).

⁵ Социальный эффект — это неразрывное единство двух моментов: во-первых, разницы между результатами и затратами, свидетельствующей о положительном или отрицательном «сальдо», т.е. о полученной пользе или нанесенном вреде; во-вторых, способности этой разницы удовлетворять реальные жизненные потребности общества и конкретных людей. Эффект, а значит и эффективность отсутствуют, если на выходе нет позитивных экономических подвижек, нет реального улучшения духовно-нравственной среды и социальных условий жизни. Отсутствует эффект также тогда, когда производственно-экономический прирост имеется, но он не способен удовлетворить конкретные нужды людей. А далее неизбежное — социальная апатия, правовой нигилизм, стремление эмигрировать, масса других явных и латентных социальных болезней.

⁶ Alanese R. Management: Twoard accountability for performance. Homowood, 1975. P. 49.

⁷ Малган Дж. Искусство государственной стратегии. Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага / Пер. с англ.: Ю. Каптуревского. Под научн. ред. Я. Охонько. М., 2011. С. 19.

⁸ Термин «крайне правые группы» охватывает политические партии, движения и группы, которые обвиняют уязвимые категории граждан в социальных проблемах, а также подстрекают к нетолерантности и насилию против них. Своими действиями они ставят под сомнение основной принцип недискриминации, пропагандируя идеологию, основанную на национализме, расизме, дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости // Доклад Специального докладчика по вопросам современных форм расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости (A/HRC /35/42 от 26.04.2017 и A/HRC/18/44 от 21.07.2011).

⁹ Bassanni F. Good Government Strategies for the XXI сenture Good Government Strategies: A Prospect for Internation Reflections from the Italian Experience Fifth Global Forum on Reinventing Government. Mexico. 3-7 November, 2003.

¹⁰ Атаманчук Г. В. Управление фактор развития. Размышления об управленческой деятельности. М., 2002. С. 537; Барциц И. Н. Система государственного управления. Учебный курс. В 2 т. Т. 2. М., С. 70; Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления. В 2-х частях. Ч. 2. Учебник и практикум. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2016. С. 210; Купряшин Г. Л., Соловьев А. И. Теория и механизмы государственного управления. Учебное пособие. М., 2013. С. 603.

¹¹ Литвинов А. В. Осуществление государственной регуляторной политики в Украине в условиях финансово-экономического кризиса // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 7 ежегодной Международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В.Ломоносова. 27-29 мая 2009 г. В двух частях. Ч. I. М., 2009. С.97.

¹² Гражданское пространство — социальная среда в сложившихся политико-правовых рамках, в которых функционирует гражданское общество; совокупность общественных отношений между субъектами гражданского общества, бизнесом, властью, государством и гражданами.

¹³ Archibugi F. Complessita socale e governabilita polica «Lettera Intemazionale». 2003. № 75 // Эффективность органов власти. Государственная служба за рубежом. Реферативный сборник. 2004. № 6. — М.: 2005. РАГС. С. 67.

¹⁴ Азаров Н. И. Уроки майдана. Украина после переворота. М., 2017. С. 82-86.

¹⁵ Янукович В. Ф. Обращение к Верховной Раде Украины: полный текст вступительного слова 06.06.2013.

¹⁶ Порошенко П. А. Послание Президента Украины к Верховной Раде Украины 07.09.2017.

¹⁷ Критерии управляемости и показатели эффективности представляют собой показатели, признаки и характеристики управления, посредством которых определяется качество и «стоимость» управления, его соизмеримость по затратам и степени соответствия интересам общества. Такие критерии помогают оценить реальный вклад властных структур в исторические судьбы страны. «Древу целей» управления противостоит соответствующее «древо критериев» эффективности, выстроенных на принципах релевантности, однозначности, достаточности и адаптивности. Укрупненные критерии эффективности на уровне отдельных государственных органов: 1) степень соответствия полученных результатов полномочиям государственного органа и соответствующих должностных лиц; 2) правовая обоснованность управленческих решений; 3) адаптивность к условиям внешней среды; 4) оперативность; 5) социальная направленность реализуемых управленческих актов, степень отражения в них потребностей, запросов и повседневных нужд людей; 6) объемы, характер и действенность взаимосвязей власти с гражданами и их объединениями; 7) наличие гибкой системы мотивации социальной активности.

¹⁸ Индекс инфляции (2000-2018) // index.minfin.com.ua›.

¹⁹ Фидель А. «План Маршалла для Украины» и реальность // 2000.ua›…plan-marshalla-dlja-ukrainy…realnost.htm.

²⁰ От гражданства Украины отказалось…// iz.ru›…ukrainskogo-grazhdanstva-otkazalis-pochti…

²¹ Сто событий 2017 г. из жизни Украины // pravdoryb.info›…sobytiy-2017…zhizni-ukrainy.html.

²² Социологический опрос о настроениях граждан в мониторинговом режиме проводится Фондом «Интеллектуальная перспектива» по заказу Института социологии НАН Украины.

²³ Подопригора Е. Украинцы чувствуют себя более счастливыми накануне майданов и революций // Независимая газета. 2018. 21 авг.

²⁴ Тощенко Ж. Т. Парадоксальный человек. М., 2001. С.20-34, 159-176.

²⁵ Затулин К. Испытание Украиной. Экзамен на общенациональную внешнюю политику // Независимая газета. 1996. 15 мая.

About the authors

Evgeniy V. Okhotsky

Author for correspondence.
Email: e.ohotskii@mail.ru

Doctor of Sociology, Professor of Public Administration Department of Management and Policy Faculty

References

Supplementary files