Legal and organizational aspects of improving the work of the prosecution authorities

Full Text

Процессуальные реформы, произошедшие в последние два десятилетия в Российской Федерации, существенно изменили практику и объем полномочий правоохранительных органов. Как верно указано, применительно к российскому обществу специалисты сходятся во мнении, что усложнение его функционирования обусловлено рядом накладывающихся друг на друга внутренних и внешних причин (оно уже более двух десятилетий находится в состоянии транзитивности, т.е. перехода от одной (советской) шкалы ценностей к новой, пока еще не до конца определенной и освоенной системе взглядов)¹.

Отмеченные изменения, переход от одной модели функционирования правоохранительных органов к другой имеет затяжной характер и определенные отрицательные моменты, присущие «настройке» любой сложно-функционирующей системы.

Как указывалось ранее, важнейшим условием, влияющим на эффективность надзорной деятельности прокурора в условиях современной российской действительности, является правильный объем его процессуальных полномочий. В результате нахождения этого баланса «количество нарушений, допускаемых органами предварительного расследования, повысят его эффективность и своевременность расследования. Кроме того, снизится, упразднится ненужная нагрузка на органы прокуратуры, а высвобожденное в результате этого время прокурора будет тратиться им собственно на осуществление эффективного и действенного прокурорского надзора»².

Вместе с тем, развитие информационных технологий, постоянно возрастающий объем информационного обмена в современном обществе также оказывают влияние на деятельность прокурора, и, соответственно, в использовании новых технологий кроется большой потенциал к оптимизации прокурорского надзора. Прежде всего следует упомянуть в данной связи, что создание нового специального программного обеспечения³ и внедрение уже имеющихся продуктов современных цифровых технологий являются неотъемлемыми частями развития прокурорской системы⁴ и иных правоохранительных органов.

В настоящей статье будет рассмотрена проблематика совершенствования надзорной деятельности прокурора на этапе предварительного расследования — после принятия решения о возбуждении уголовного дела и до принятия окончательного процессуального решения (о приостановлении предварительного расследования, прекращения производства по уголовному делу или его направления прокурору для утверждения обвинительного заключения или акта).

Одним из направлений укрепления процессуального статуса прокурора на предварительном следствии должна быть конкретизация правил исполнения законных требований прокурора. Как верно указано Велиевым И. В., «в уголовном процессе должна быть обеспечена быстрота производства уголовного преследования, что, тем не менее, не означает … поспешности в его реализации»⁵.

В частности, реализуя свои надзорные полномочия, прокуроры должны отслеживать соблюдение следователями, руководителями следственных органов требований федерального законодательства при осуществлении производства по уголовному делу. В случае выявления каких-либо нарушений в процессуальной деятельности упомянутых лиц надзирающему прокурору следует внести требование и в дальнейшем добиваться реального устранения выявленных нарушений в установленные законом сроки.

Как справедливо отмечено, «среди форм предупреждения нарушений закона ведущее место принадлежит предостережению о недопустимости нарушения закона, письменные указания по вопросам полноты, всесторонности и объективности проведения проверок по заявлениям, сообщениям о преступлениях»⁶.

Слабость прокурорского надзора в данном случае проявляется в том, что требования об устранении нарушений закона не носят для следователя и руководителя следственного органа обязательного характера. При этом следует учитывать, что адресованное следственному органу требование по своей сути является указаниями, даваемыми прокурором органу дознания.

Так, в случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор должен обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа (ч. 6 ст. 37 УПК РФ).

Вместе с тем, реализация данной правовой модели на практике весьма затруднительна. Например, прокурору района, города или приравненной к ним специализированной прокуратуры с проектом соответствующего документа необходимо инициативно выйти на уровень прокуратуры субъекта Российской Федерации. В аппарате последней требуется пройти согласование этого проекта, а, как показывает практика, исправлений будет внесено множество. Но, не смотря на все это, направление соответствующего требования, завизированного руководителем прокуратуры субъекта Российской Федерации, не означает, что оно будет удовлетворено. Как известно, требования прокурора любого уровня для органов предварительного следствия обязательными для исполнения не являются.

В этом случае уже перед прокуратурой субъекта Российской Федерации фактически возникнет задача обращения к руководству Генеральной прокуратуры РФ с проектом обсуждаемого процессуального документа.

Таким образом, необходимость скорректировать работу поднадзорного следственного органа на уровне районной прокуратуры может привести к многомесячной бюрократической переписке, в том числе с вовлечением в этот процесс центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ. По своей сути описанный нами документооборот излишен и вызван нелогичным процессуальным положением прокурора, негативно влияющим как на процессуальные, так и на организационные аспекты его деятельности.

Выражая согласие с мнением Тимошенко А. А. «об особом месте справедливости… включающую в себя признаки социально поощряемого поведения как отдельного индивидуума, так и социальной группы, а также государства и народа как носителей власти в обществе»⁷, имеющуюся процессуальную модель функционирования органов прокуратуры справедливой определить затруднительно.

Детальная регламентация порядка и сроков устранения должностными лицами органа расследования нарушений уголовно-процессуального закона позволила бы повысить эффективность прокурорского надзора и качества следственной работы. Представляется правильным п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ дополнить положениями о том, что письменные требования прокурора вносятся в орган расследования при установлении прокурором нарушений уголовно-процессуального закона с целью незамедлительного устранения допущенных нарушений.

Императивность положения прокурора в уголовном процессе, наличие у него полномочий по фактическому руководству органов следствия и дознания является логически обоснованным и признаваемым мировым сообществом, о чем, в частности, указано в п. 24 (с) рекомендаций Комитета министров Совета Европы № R (2000) 19 и № 6 R (87) 18.

Сравним полномочия отечественных прокуроров с их коллегами в развитых иностранных государствах.

В Германии официально расследовать преступления имеет право только прокуратура (как орган дознания), однако фактически на правах исполнителя отдельных следственных и оперативных мероприятий выступают органы полиции. Последние, в частности, уполномочены фиксировать следы преступления и выполнять сбор доказательств в случаях, не терпящих отлагательств. Эта правовая модель является весьма наглядным примером воплощения правовых и организационных основ надлежащего взаимодействия правоохранительных органов при расследовании преступления, заключающегося в основанном на законе сотрудничестве следователя с органом дознания, согласованном по целям, месту и времени, в пределах их компетенции, в целях полного и быстрого раскрытия преступлений, всестороннего и объективного расследования уголовного дела⁸.

В США атторнейская служба осуществляет уголовное преследование лиц, совершивших преступления, имеет полномочия возбуждать уголовные дела, расследовать преступления, проводить проверки, привлекать к уголовной ответственности, поддерживать обвинение в суде.

Во Франции действия судебной полиции по расследованию преступлений выполняются под контролем прокуратуры; последняя правомочна давать указания, обязательные к исполнению.

В нашей стране в соответствии с УПК РФ прокурор во всех стадиях уголовного процесса представляет сторону обвинения, осуществляет уголовное преследование; не участвуя в процессе расследования, прокурор утверждает обвинительное заключение, поддерживает обвинение в суде и, вместе с тем, наделен обязанностью обжаловать любой незаконный и необоснованный приговор.

Необоснованно, с нашей точки зрения, сужены полномочия прокурора в части надзора за соблюдением закона на этапе привлечения лица в качестве обвиняемого. Единственным инструментом, предоставленным ему УПК РФ при несогласии с предъявленным обвинением (до момента поступления уголовного дела для утверждения обвинительного заключения), является вносимый также в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ акт реагирования, направление которого, как наглядно описано выше, не гарантирует эффективного устранения допущенных нарушений.

На досудебной стадии уголовного судопроизводства прокурор вправе как утвердить обвинительное заключение, так и вернуть уголовное дело для производства дополнительного расследования, но только в том случае, если по результатам изучения представленных материалов он придет к выводу о том, что собранных сведений недостаточно для доказанности события преступления, вины обвиняемого и его причастности к совершению преступления и других обстоятельств, предусмотренных ст. 73 УПК РФ.

При отсутствии оснований для возвращения уголовного дела, когда совокупность собранных доказательств очевидно свидетельствует об отсутствии в действиях обвиняемого признаков состава преступления, прокурор не вправе прекратить производство. По нашему убеждению, в целях процессуальной экономии и обеспечения незамедлительного восстановления нарушенных прав граждан необходимо наделить прокурора правом принимать решение о прекращении уголовного дела (уголовного преследования).

Резюмируя изложенное, подчеркнем, что наличие у прокурора как участника уголовного процесса, поддерживающего обвинение в суде от имени государства, осуществляющего надзор за законностью уголовного судопроизводства на стадии предварительного расследования, полномочий по отмене всех принимаемых следователем решений, дачи последнему обязательных к исполнению указаний является логично вытекающим из природы процессуального положения прокурора.

Опыт правоприменения в иностранных государствах является наглядным тому подтверждением.

Приведение отечественного процессуального законодательства в соответствие с этими положениями приведет к существенному качественному улучшению в повседневной деятельности как органов предварительного расследования, так органов прокуратуры. Указанные новеллы закона создадут необходимые организационные основы, позволяющие работать названным государственным органам не в условиях корпоративной конкуренции друг с другом, а в основанном на законе должном взаимодействии на благо общества и государства.

Примечания:

¹ Шульц В. Л., Бочкарёв С. А. «Состояние права» как объект научно-практического осмысления // РЖПИ. 2014. № 4.

² Комарова Л. Р., Колесов М. В. Правильный объем полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного производства — ключ к совершенствованию деятельности органов прокуратуры // Современное право. 2018. № 12. С. 110-114.

³ Колесов М. В. О некоторых путях оптимизации деятельности правоохранительных органов по сбору и обобщению статистической информации // РЖПИ. 2017. № 3(12). С. 235-239.

⁴ Колесов М. В. О некоторых вопросах межведомственного электронного взаимодействия // Горизонты гуманитарного знания. 2018. № 3. С. 116-122.

⁵ Велиев И. В. Предварительная проверка в уголовно-процессуальном законодательстве Азербайджана и России (сравнительно-правовой анализ) // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 6. С. 166.

⁶ Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела: метод. пособие / Под. ред. Короткова А. П. и Токаревой М. Е. М., 2002. С. 37.

⁷ Тимошенко А. А. Справедливость как ценностный ориентир уголовного процесса // РЖПИ. 2015. № 3(4). С. 151-157.

⁸ Белкин Р. С. Криминалистическая энциклопедия. М., 2000. С. 31.

About the authors

Liliya R. Komarova

Institute of Law and National Security of the RANEPA

Author for correspondence.
Email: kliliar@mail.ru

PhD in Law, Associate Professor of the Department of Foundations of Law Enforcement Activity

Russian Federation, Moscow

Mikhail V. Kolesov

University of the Prosecutor’s Office of the RF

Email: kolesov.mv@yandex.ru

PhD in Law, Associate Professor of the Department of Organizational and Analytical Support and Management in the Prosecutor’s Office

Russian Federation, Moscow

References

Supplementary files