Contemporary Problems of Implementation of the Protocol on Northern Ireland after Brexit

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы, связанные с Северной Ирландией, занимали одно из центральных мест в рамках брекзита. Речь шла не о независимости, а о будущем правовом режиме границы с Республикой Ирландией, которая продолжала оставаться членом Европейского союза (далее ― ЕС). Проблема заключалась в том, что Великобритания выходила из Общего рынка ЕС, предусматривающего функционирование единого таможенного пространства, что потенциально могло потребовать более жесткого контроля над границей и подогреть противоречия между сторонниками и противниками идеи единой Ирландии в Северной Ирландии [1].

Фактически до брекзита между Соединенным Королевством и Республикой Ирландия не существовало границы, которая бы их отделяла, ведь в 1923 г. был отменен паспортный контроль между странами, а при создании общего рынка в 1993 г. был ликвидирован таможенный контроль. Между странами было установлено Общее миграционное пространство, которое регулировало права проживания нерезидентов в обеих странах [2]. Восстанавливать полноценную границу не входило и в перспективе не входит в планы как Лондона, так и Дублина. Проблема изначально заключалась в том, что в случае сохранения открытой границы между Великобританией и Северной Ирландией было бы почти невозможно ограничить свободу передвижения, за которую выступали как британское правительство, так и ЕС [3]. Ирландия осталась полноценным членом единого внутреннего рынка ЕС и тем самым сохраняет обязательства по соблюдению всех принципов его функционирования, в том числе гарантий свободного передвижения граждан ЕС.

Ввиду особой политической значимости, решение североирландского вопроса требовало отдельного внимания и приемлемого решения. К тому же Северная Ирландия получала значительную долю субсидий от ЕС, в том числе из фондов Союза финансировалась программа «PEACE», направленная на урегулирование североирландской проблемы — конфликта в Ольстере [4]. После брекзита эти расходы легли на правительство Соединенного Королевства¹.

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

Так называемое Белфастское соглашение, или Соглашение Страстной пятницы 1998 г., положило конец конфликту в Северной Ирландии. В частности, была урегулирована проблема границы между Северной Ирландией как частью Соединенного Королевства и Республикой Ирландия: граница осталась лишь символическая, проверки на границе перестали существовать. Все стороны изначально высказали заинтересованность в поддержке действия данного Соглашения: с самого начала ставилась цель заключить такой договор, который бы полностью соответствовал ранее достигнутым решениям о мирном урегулировании в регионе [5]. Европейский Совет признавал «уникальные обстоятельства на острове Ирландия» и необходимость поддерживать Белфастское мирное соглашение 1998 г., положившее конец затяжному кровавому конфликту. В ЕС еще в 2017 г. признавали, что для этого понадобятся «гибкие и изобретательные решения» (flexible and imaginative solutions)².

По этому вопросу все переговоры в рамках брекзита свелись к проблеме так называемого «режима поддержки» (backstop), предложенного в качестве альтернативы «жесткой» границе (т.е. фактическому восстановлению границы, когда она стала бы внешней границей ЕС), в которой, как указывалось выше, не была заинтересована ни одна из сторон. В конечном итоге компромиссом стало решение о дальнейшем пребывании Северной Ирландии в едином внутреннем рынке ЕС, но это означало, что фактически вводилась граница (по меньшей мере таможенная) в пределах Соединенного Королевства.

Окончательная договоренность по Северной Ирландии в виде специального Протокола по Ирландии / Северной Ирландии к Соглашению о выходе Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии из Европейского союза Европейского сообщества по атомной энергии³, более известного как Протокол по Северной Ирландии, действительно оказалась во многом изобретательная, однако, похоже, что в недостаточной степени, поскольку британское правительство уже в 2021 г. заявило о фактическом неприятии ключевых положений новых правил [6].

Проблемы вокруг Протокола на самом деле имеют гораздо более глубокие корни, их нельзя сводить сугубо к вопросам торговли. Дело в том, что ЕС оставался фундаментальным гарантом соблюдения Соглашения Страстной пятницы 1998 г., которое было подписано по итогам кровавого гражданского конфликта, длившегося более тридцати лет и принесшего тысячи жертв [7]. Брекзит фактически ударил по ключевым болевым точкам, по основам мира в регионе. Националисты Северной Ирландии благодаря членству Великобритании в ЕС не встречались ни с какими препятствиями для осуществления связей с Республикой Ирландия — границ между странами-членами все равно не было. Ситуацию мог изменить выход Великобритании из Союза, что привело бы к появлению границы между двумя частями острова по меньшей мере для осуществления таможенных проверок.

С другой стороны, о негативных последствиях брекзита заявляли представители Демократической юнионистской партии Северной Ирландии, утверждая, что подписанный Протокол сделает статус Северной Ирландии отличным от других частей Соединенного Королевства, что является ошибкой, ведь, по их мнению, это может дать толчок к гипотетической интеграции двух Ирландий. Различные исследователи также предупреждали о негативном влиянии брекзита на целостность Соединенного Королевства еще перед референдумом, заявляя о нежелательных последствиях для деволюции как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе [8]. И действительно, после выхода Великобритании из ЕС обнаружились серьезные сложности в диалоге британского правительства с политическими элитами Северной Ирландии и Шотландии: в 2020 г. опросы общественного мнения зафиксировали рост независимых настроений в Шотландии⁴.

В любом случае, Протокол по Северной Ирландии вступил в силу 1 января 2021 г. В соответствии с Протоколом, Северная Ирландия остается частью таможенной территории Великобритании. Однако предусматривается, что на острове Ирландия не будет никаких таможенных проверок или контроля, количественных ограничений для торговли товарами между Северной Ирландией, Ирландией и остальной частью ЕС. Протокол также означает, что Северная Ирландия фактически и юридически остается частью Единого внутреннего рынка ЕС. В результате все товары, ввозимые в Северную Ирландию или вывозимые из нее, должны соответствовать техническим и иным требованиям ЕС.

ЕС и Великобритания первоначально договорились о поэтапной имплементации предусмотренных мер в течение ряда льготных периодов, которые были обусловлены, прежде всего, строительством постов пограничного контроля в пунктах въезда в Северную Ирландию и предоставлением правительством Великобритании ЕС данных о перемещении товаров через Ирландское море (из Великобритании в Северную Ирландию) и полным доступом в режиме реального времени представителей ЕС к электронным системам Великобритании для надлежащего выполнения своих обязанностей по мониторингу [9].

Краткая история имплементации Соглашения о выходе перемежается случаями отказа Великобритании соблюдать его условия [10]. В частности, в июле 2021 г. правительство Великобритании призвало к пересмотру Протокола по Северной Ирландии, утверждая, что он должен быть имплементирован иначе⁵. Была обозначена необходимость внесения изменений в Протокол, в том числе по следующим вопросам:

• таможенные процедуры при ввозе товаров в Северную Ирландию из Великобритании;
• санитарные и фитосанитарные проверки и контроль товаров, ввозимых в Северную Ирландию⁶;
• режимы торговли товарами, на которые распространялись льготные периоды, такие как лекарственные средства, ветеринарные препараты;
• управление реализацией Протокола, в котором особое внимание уделяется юрисдикции Суда ЕС в качестве окончательного арбитра в случае возникновения споров между Великобританией и ЕС по поводу толкования законодательства ЕС в соответствии с Протоколом.

В марте 2021 г. правительство Великобритании приняло решение в одностороннем порядке продлить льготные периоды в связи с требованием предоставления экспортных сертификатов соответствия на все продукты животного происхождения и на почтовые отправления, ввозимые в Северную Ирландию из Великобритании, для которых требуется оформление таможенных деклараций⁷. В ответ на это Европейская комиссия инициировала судебное разбирательство против правительства Великобритании, которое сразу же запросило приостановку судебного процесса и предложило провести повторные переговоры по Протоколу, в то время как Европейская комиссия сосредоточилась на попытках улучшить работу Протокола в действующем виде [9].

В октябре 2021 г. Европейская комиссия опубликовала четыре документа с изложением предложений, которые должны улучшить процесс реализации Протокола⁸. Представленные предложения касались следующих аспектов:

• санитарных и фитосанитарных проверок;
• введения гибких таможенных формальностей для облегчения торговли товарами между Великобританией и Северной Ирландией;
• расширенного взаимодействия с заинтересованными сторонами Северной Ирландии по вопросам имплементации Протокола;
• бесперебойной поставки лекарственных средств из Великобритании в Северную Ирландию.

Однако в предложениях Комиссии не содержалось никаких положений в отношении роли Суда ЕС в обеспечении соблюдения Протокола или в таких спорных областях, как государственные субсидии и правила взимания НДС в Северной Ирландии.

Переговоры между Великобританией и ЕС продолжались с момента публикации указанных предложений Комиссии, однако никакого практического прогресса достигнуто не было. Отсутствие существенного прогресса в обсуждениях привело к тому, что правительство Великобритании 13 июня 2022 г. опубликовало Билль о Протоколе по Северной Ирландии⁹. Объявляя о внесении законопроекта, министр иностранных дел Лиз Трасс заявила: «Это разумное, практическое решение проблем, стоящих перед Северной Ирландией. Билль защитит Единый рынок ЕС и обеспечит отсутствие жесткой границы на острове Ирландия. Мы готовы добиться этого путем переговоров с ЕС. Но мы можем добиться прогресса путем переговоров только в том случае, если ЕС готов изменить сам Протокол — на данный момент они этого не делают. В то же время, серьезная ситуация в Северной Ирландии означает, что мы не можем позволить ситуации плыть по течению»¹⁰.

По мнению правительства Великобритании, Билль предлагает решения в четырех ключевых областях:

• устранение ненужных расходов и бумажной волокиты для предприятий, торгующих в Великобритании, одновременно с обеспечением при этом полной проверки товаров, ввозимых в ЕС;
• хозяйствующие субъекты должны иметь возможность размещать товары на рынке Северной Ирландии в соответствии с товарными правилами Великобритании или ЕС, чтобы гарантировать, что потребители Северной Ирландии не будут лишены возможности покупать британские товары, в том числе из-за различий в правилах Великобритании и ЕС;
• гарантии того, что Северная Ирландия может воспользоваться теми же налоговыми льготами и финансовыми мерами, как и остальная часть Великобритании, включая снижение НДС на энергосберегающие материалы и кредиты на восстановление в постпандемийный период;
• нормализация механизмов управления таким образом, чтобы споры разрешались независимым арбитражем, а не Судом ЕС.

Правительство Великобритании также опубликовало специальный документ, в котором излагается его позиция о том, что законопроект соответствует международному праву¹¹.

Европейская комиссия отреагировала на внесение Билля о Протоколе по Северной Ирландии, указав, что она будет стремиться обеспечить дальнейшую имплементацию Протокола, как это предусмотрено Соглашением о выходе. Кроме того, заместитель председателя Европейской комиссии Марош Шефчович указал, что Комиссия предпримет «соразмерные действия» в ответ на такой подход правительства Великобритании к выполнению взятых на себя международных обязательств¹².

15 июня 2022 г. Европейская комиссия объявила, что ранее приостановленный судебный процесс против правительства Великобритании, в результате односторонних действий Великобритании по продлению льготных периодов, будет возобновлен. Кроме того, Комиссия объявила, что против правительства Великобритании возбуждено новое дело в связи с предполагаемой неспособностью Великобритании внедрить посты пограничного контроля в портах Северной Ирландии, а также предоставлять данные в режиме реального времени о перемещении товаров между Великобританией и Северной Ирландией¹³. Марш Шефчович указал, что «доверие строится на соблюдении международных обязательств. Действовать в одностороннем порядке неконструктивно. Нарушение международных соглашений неприемлемо. Великобритания не соблюдает Протокол. Вот почему сегодня мы начинаем это разбирательство о нарушении. ЕС и Великобритания должны работать вместе, чтобы решить практические проблемы, которые Протокол создает в Северной Ирландии из-за брекзита. Я по-прежнему убежден, что при наличии подлинной политической воли заставить Протокол работать, мы сможем достичь наших целей. Я призываю моих коллег из Великобритании действовать добросовестно и изучить весь потенциал предложенных нами решений. Только совместные решения создадут правовую определенность, которой заслуживают люди и предприятия в Северной Ирландии»¹⁴.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В целом, принятая модель взаимоотношений по Северной Ирландии направлена на поиск баланса и институциональной формы для неразрывных связей данного региона с Великобританией и Ирландией в соответствии с Соглашением Страстной пятницы 1998 г. Однако согласованный правовой режим, применяемый к Северной Ирландии, имеет плюралистичный характер: в соответствии с Протоколом, в Северной Ирландии одновременно действуют соответствующие нормы законодательства ЕС, права Великобритании, а также нормы международных договоров с третьими странами. Такой плюрализм правового регулирования дает ей исключительное положение между ними, что вряд ли можно назвать удачным, так как буквально сразу после принятия документа британское правительство высказало официальное намерение о его пересмотре, сталкиваясь, впрочем как и ЕС, с трудностями в имплементации положений Протокола.

Задача надлежащей имплементации Протокола по Северной Ирландии также осложняется тем фактом, что Великобритания и ЕС движутся в разных направлениях, стремясь найти какую-либо форму урегулирования хрупкого положения Северной Ирландии, удовлетворяющую все стороны. Хотя Великобритания и ЕС изначально признали проблемы региона в контексте брекзита, они разошлись во мнениях по многим другим вопросам. Первый год имплементации Протокола по большей части стал отражением процесса его согласования и принятия, в рамках которого значительное число разногласий носило политический характер.

На сегодняшний день совершенно неясно, существуют ли возможности для урегулирования тупиковой ситуации вокруг Протокола по Северной Ирландии. На наш взгляд, в случае, если обе стороны не смогут совместно согласовать взаимоприемлемый подход к имплементации принятых договоренностей, вполне возможно, что ЕС может попытаться отказаться от исполнения некоторых положений принятого Соглашения о торговле и сотрудничестве, что потенциально приведет к ухудшению всего комплекса отношений между ЕС и Великобританией. Более того, можно предположить, что ЕС захочет расторгнуть все заключенное Соглашение в соответствии с установленной процедурой. В таком случае ЕС и Великобритания вернулись бы к торговле в соответствии с правилами Всемирной торговой организации, что также потенциально сузило бы сотрудничество в других областях, охватываемых Соглашением о торговле и сотрудничестве, в частности, таких как транспортная сфера и рыболовство. В любом случае, по нашему мнению, ни один из сценариев не сулит ничего хорошего для политической стабильности в Северной Ирландии.

¹ Bradley confirms £300 million to secure Peace Funding for Northern Ireland: Press Release. URL: https://www.gov.uk/government/news/bradley-confirms-300-million-to-secure-peace-funding-for-northern-ireland (дата обращения: 01.12.2022).

² European Council (Art. 50) guidelines for Brexit negotiations. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/ (дата обращения: 01.12.2022).

³ Protocol on Ireland/Northern Ireland. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12020W/TXT&from=EN#d1e32-102-1 (дата обращения: 01.12.2022).

⁴ Scottish Voting Intention. URL: https://yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2021/04/22/scottish-voting-intention-16-20-apr (дата обращения: 01.12.2022).

⁵ Northern Ireland Protocol: the way forward. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1008451/CCS207_CCS0721914902-005_Northern_Ireland_Protocol_Web_Accessible__1_.pdf (дата обращения: 01.12.2022).

⁶ Sanitary and phytosanitary checks and Points of Entry. URL: https://www.daera-ni.gov.uk/articles/sanitary-and-phytosanitary-checks-and-points-entry (дата обращения: 01.12.2022).

⁷ Northern Ireland Protocol: Implementation, grace periods and EU-UK discussions (2021-22). URL: https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9333/CBP-9333.pdf (дата обращения: 01.12.2022).

⁸ Protocol on Ireland/Northern Ireland: Commission proposes bespoke arrangements to benefit Northern Ireland. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_5215 (дата обращения: 01.12.2022).

⁹ Northern Ireland Protocol Bill. URL: https://bills.parliament.uk/bills/3182 (дата обращения: 01.12.2022).

¹⁰ Government introduces bill to fix the Northern Ireland Protocol: Press release. URL: https://www.gov.uk/government/news/government-introduces-bill-to-fix-the-northern-ireland-protocol (дата обращения: 01.12.2022).

¹¹ Northern Ireland Protocol Bill: UK government legal position. Policy Paper. URL: https://www.gov.uk/government/publications/northern-ireland-protocol-bill-uk-government-legal-position (дата обращения: 01.12.2022).

¹² Statement by Vice-President Maroš Šefčovič on the UK government’s decision to table a bill disapplying core elements of the Protocol on Ireland/Northern Ireland. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_22_3698 (дата обращения: 01.12.2022).

¹³ Commission launches infringement proceedings against the UK for breaking international law and provides further details on possible solutions to facilitate the movement of goods between Great Britain and Northern Ireland: Press release. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_3676 (дата обращения: 01.12.2022).

¹⁴ Ibid.

About the authors

Dmitriy V. Galushko

Author for correspondence.
Email: galushkodv@gmail.com
ORCID iD: 0000-0002-9301-9565
SPIN-code: 1710-5918
Scopus Author ID: 57219358969
ResearcherId: GLT-7304-2022

Associate Professor, Candidate of Legal Sciences

References

Supplementary files