Principles of law-making policy in the Russian Federation: problems of implementation

Abstract

This article analyzes the implementation of certain principles of law-making policy in the Russian Federation. In particular, we consider principles such as the priority of human rights, scientific validity and predictability.

Full Text

В настоящее время много говорится о пра- вовой политике как о системообразующем элементе построения правового государства. А. В. Малько указывает: «Правовая полити- ка - это научно обоснованная, последователь- ная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использо- ванию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности»1. Нетрудно увидеть, что централь- ное место в понятии правотворческой политики занимает установление приоритетов в принятии необходимых законов высокого юридико-тех- нического качества, имеющих определенную цель - создание эффективного механизма пра- вового регулирования актуальных обществен- ных отношений2. Несмотря на то, что уже прошло более 20 лет с момента принятия российской Конституции, мы до сих пор находимся в стадии постоянного реформирования. Наша страна так и не перешла полностью от советской тоталитарной модели управления к демократическому устройству вза- имоотношений личности, общества, государст- ва. Констатируемая ситуация осложняет анализ российской правовой политики, ее функций и основных задач. Но в любом случае главной за- дачей правотворческой политики на современ- ном этапе является правовое обеспечение прово- димых реформ, демократизации общественной Малько А. В. Правотворческая политика как особая форма реализации правовой политики // Правотвор- ческая политика в современной России: курс лекций / Под ред. А. В. Малько. Саратов, 2013. С. 7. Безрукова О. В., Романовская О. В. Правотворческая политика в области биомедицины в Российской Федера- ции // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2014. № 3. С. 28. жизни, стабильности и правопорядка в стра- не, с которой она, к сожалению, в полной мере не справляется3. Как представляется, наиболее остро факт того, что задачи не достигнуты, ви- ден сквозь призму принципов правотворческой политики. Исследуя работы известных ученых-юристов, можно в целом выделить общие принципы пра- вовой политики, а значит, и правотворческой как ее разновидности: приоритетность прав человека; научная обоснованность; предсказуемость; планомерность; легитимность, демократический характер. Выделяют также такие принципы, как социальная обусловленность; гуманность и нравственные начала; справедливость; гласность; сочетание интересов личности и государства; соответствие международным стандартам. А. В. Малько, признанный авторитет в формировании концепции правовой политики в России, отмечает следующие ее признаки. Это всегда деятельность, направленная на повышение качества правовой жизни общества и на изменение и обновление наиболее значимых ее сегментов. Правовая политика должна быть связана с выработкой и реализацией правовых идей стратегического и тактического характера4. Итак, попытаемся разобраться с каждым из указанных принципов правотворческой политики на современном этапе. Приоритетность прав человека изложена в статье 2 Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя. Мерилом степени реализации данного принципа следует признать уровень комфортности жизни человека, который складывается из многочисленных фак- Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и пра- ва: Учебник. М., 2004. Малько А. В. Теория правовой политики. М., 2012. С. 38-42. торов. Комфортность проживания обеспечива- ется юридическими механизмами через емкое право, получившее название права на достойную жизнь. Статья 6 Международного пакта об эко- номических, социальных и культурных правах закрепляет право на труд, дополняя, что оно включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь тру- дом, который он свободно выбирает или на ко- торый он свободно соглашается. При этом в Пак- те специально оговаривается, что государства предпримут надлежащие шаги к обеспечению этого права. Это означает, что основной формой обеспечения права на достойную жизнь являет- ся свободный труд человека. Статья 7 дополняет, каким критериям должны отвечать справедли- вые и благоприятные условия труда, обеспече- ние которых возлагается на государство. К тако- вым будут относиться: вознаграждение, обеспечивающее как ми- нимум всем трудящимся: а) справедливую зарплату и равное возна- граждение за труд равной ценности без како- го бы то ни было различия, причем, в частности, женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчи- ны, с равной платой за равный труд; б) удовлетворительное существование для них самих и их семей; условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; одинаковую для всех возможность продви- жения в работе на соответствующие более высо- кие ступени исключительно на основании трудо- вого стажа и квалификации; отдых, досуг, разумное ограничение рабо- чего времени и оплачиваемый периодический отпуск, равно как и вознаграждение за празд- ничные дни. Необходимо признать, что, несмотря на на- личие природных богатств, Российская Федера- ция - бедное государство, которое не может обес- печить обозначенное право на достойную жизнь значительной части населения страны. Наша доля в мировой экономике составляет всего 1,2 %, 15,7 миллионов граждан живут ниже официаль- ной черты бедности5. Это притом что российский стандарт бедности не отвечает международным критериям, в соответствии с которыми доход в России составляет около 100 долларов в месяц. Прожиточный минимум за III квартал 2014 г. уста- новлен в среднем на душу населения по России в 8086 руб.6, по Пензенской области в 6839 руб.7 Таким образом государство официально призна- ет, что на МРОТ одному человеку нельзя прожить в течение целого месяца. Можно лишь слегка об- радоваться, поскольку семь лет назад официально признавалось, что на МРОТ можно прожить толь- ко 15 дней в месяц8. Среднемесячная заработная плата за январь 2015 г. в Пензенской области со- ставила 21437,4 руб. Несмотря на объявленные национальные проекты и программы поддержки материн- ства, увеличения числа граждан не происхо- дит. В 2013 г. всего родилось 538 512 человек, абортов же было сделано 1 012399. Мы видим двукратное превышение числа абортов по отно- шению к числу родившихся9. В 2014 г. по данным Росстата в России проживало 143,7 млн человек. Демографический отчет Росстата показывает, что еще ни в один год за последние 20 лет не было превышения числа родившихся над умершими. Надо только признать, что ситуация все-таки из- менилась к лучшему. Если в 2005 г. россиян ста- ло меньше на 287 667 человек, то в 2013 г. только на 792. По предварительной оценке, численность постоянного населения Российской Федерации на 1 января 2015 г. составила 146,3 млн человек, из них 2,4 млн человек проживало в Крымском федеральном округе. По сравнению с началом 2014 г.числожителей России возрослона 333,7 тыс. человек, или на 0,23 % (на соответствующую дату предыдущего года - на 319,9 тыс. человек, или на 0,22 %). Увеличение численности населения за 2014 г. сложилось за счет естественного и миг- рационного приростов. При этом миграцион- ный прирост составил 89,9 % от общего прироста населения10. Если сопоставлять все цифры, определяю- щие демографическую характеристику наше- го государства, то можно сделать заключение, что прирост населения отнюдь не указывает на формирование устойчивых положительных тенденций. Этот прирост был заложен в нача- ле 80-х годов прошлого столетия (как результат антиалкогольной компании, роста жилищного строительства, наличия реальных социальных менее 4,3 доллара в день на человека - порог, за которым начинается деградация личности (для развитых стран 7 долларов в день). При этом ми- нимальный размер оплаты труда с 1 января 2015 г. составляет 5965 руб. (статья 1 Федерального за- кона от 1 декабря 2014 г. № 408-ФЗ). Если примем среднюю стоимость доллара за 60 руб., то МРОТ Вице-премьер О. Ю. Голодец: Из-за инфляции число россиян, живущих за чертой бедности, будет расти. URL: http://www.rosbalt.ru/main/2014/11/25/1341578.html. Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2014 г. № 1321. Постановление Правительства Пензенской обл. от 27 января 2015 г. № 16-пП. Чиркин В. Е. Россия, Конституция, достойная жизнь: анализ взаимосвязей // Государство и право. 2006. № 5. С. 11. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/ rosstat/ru/statistics/population/healthcare/#. Росстат / URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/ rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography/#. гарантий и других позитивных факторов). По статистическим данным, основной коэффици- ент рождений дают женщины в возрастном ди- апазоне 22-27 лет (1985-1989 гг. рождения). Если их в 2012 г. было 5437 тыс. человек, то в 2017 г. ста- нет всего 3562 тыс. Пик демографической про- блемы придется на 2017 г., когда женщин основ- ного репродуктивного возраста станет почти в полтора раза меньше, чем в настоящее время. Научная обоснованность правотворческой по- литики легко прослеживается через борьбу с кор- рупцией. Институт государства и права РАН уже 20 лет занимается данной проблемой. Профессор В. В. Лунев отмечает: «За эти годы все правильные слова о коррупции уже сказаны, необходимые до- кументы многократно разработаны и перерабо- таны, опыт других стран, где с успехом борются с коррупцией, изучен, и поэтому ничего нового сказать или предложить уже невозможно. Интел- лектуальные возможности исчерпаны»11. Проблема противодействия коррупции явля- ется актуальной темой по целому ряду причин. Во-первых, наше государство по рейтингу воспри- ятия коррупции находится не на самом лучшей позиции (142-е место в 2009 г., 154-е - в 2010 г., 143- е - в 2011 г., 133-е - в 2012 г). В 2014 г. Россия полу- чила 27 баллов (на один балл меньше, чем в 2013 г.) и заняла 136-е место, поделив его с Нигерией, Ли- ваном, Кыргызстаном, Ираном и Камеруном12. Во-вторых, коррупция признана угрозой нацио- нальной безопасности. Известна фраза Председа- теля Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина: «Если Россия не будет бороться с коррупцией, тогда весь мир будет бороться с коррумпирован- ной Россией». В-третьих, борьбе с коррупцией стало уделяться первоочередное внимание со сто- роны высших органов государственной власти. Последнее обстоятельство неоднократно подчер- кивается Президентом Российской Федерации В. В. Путиным и Председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым. По оценке международных экспертов, место России в ИВК сохраняется практически неиз- менным на протяжении последних лет. Среди ос- новных причин: 1) коррупционные дела стагни- руют; 2) международное антикоррупционное сотрудничество застопорилось; 3) декларирова- ние конфликта интересов не заработало; 4) дав- ление на некоммерческие организации и незави- симые СМИ продолжается; 5) большие проекты непрозрачны. В последнее время можно наблюдать новый виток этапа борьбы с коррупцией. Ярким приме- ром может служить дело губернатора Сахалин- Лунев В. В. Коррупция в России // Государство и пра- во. 2007. № 11. С. 20. URL: http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia ской области Хорошавина. Однако реальность показывает, что понимание самой проблемы все еще отсутствует. Остается пока только надеяться на кардинальное исправление ситуации. При- чина этого видится, в том числе, в отношении к науке со стороны государственных органов, ко- торое в основном выстраивается по наполеонов- скому принципу: надо обосновать уже принятое политическое решение. Наукой уже давно выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства, кото- рые могли бы серьезным образом исправить си- туацию. В первую очередь, это касается ратифи- кации «злосчастной» статьи 20 Конвенции ООН против коррупции (принята в Нью-Йорке 31 ок- тября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН). Ее почему-то нередко трактуют весьма узко, считая, что она требует создания полноцен- ного института конфискации имущества. Одна- ко содержание статьи 20 несколько иное: «При условии соблюдения своей конституции и осно- вополагающих принципов своей правовой систе- мы каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуе- мого деяния, когда оно совершается умышлен- но, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, ко- торое оно не может разумным образом обосно- вать». Это означает, что незаконное обогащение должно являться уголовным преступлением. Конфискация - это следствие признания дей- ствий гражданина противоправными (уголов- но наказуемыми). Иными словами - следствие привлечения лица к уголовной ответственно- сти. В Конвенции ООН против коррупции речь идет о самом факте незаконного обогащения. Если чиновник, получая официально два мил- лиона рублей в год (берем высокопоставленного чиновника), имеет недвижимость, автомобили стоимостью десятки миллионов, счета в банках, тратит в месяц столько, сколько зарабатывает за год, то все это уже является уголовно наказуе- мым деянием (если не будет им доказана закон- ность денежных поступлений). Отчасти эта проблема решается с помощью декларирования расходов. Сейчас действует Фе- деральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, за- мещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»13, но данный нормативный акт страдает значительным количеством по- грешностей юридико-технического характера, и упование на него лишено всякого смысла. -korruptcii/indeks-vospriiatiia-korruptcii-2014-otcenka-rossii-upala-na-odin-ball. «Российская газета». 2012. № 280. 5 декабря. Приведем только один пример. Закон указыва- ет на приобретение определенных объектов как условие декларирования расходов (например, недвижимость, автомобиль), но забывает о не- которых вещах, имеющих высокую стоимость, например о ювелирных изделиях, предметах ан- тиквариата, золотых слитках, художественных произведениях. Стоит упомянуть о скандалах с дорогими часами, одеждой известных кутюрье, находимых в обладании некоторых лиц, обле- ченных государственной властью. Так, средства массовой информации долгое время «смакова- ли» стоимость ручек и коллекции часов уже упо- мянутого Хорошавина. В указанном аспекте можно еще упомянуть о стоимости некоторых вещей класса преми- ум. Например, в продаже имеется водка Diva Premium, стоимость бутылки которой коле- блется от 5 тыс. до миллиона долларов, сигары Cohiba Behike - от 20 тыс. долларов, коллекци- онные зажигалки S.T. Dupont (от 70 тыс. долла- ров). Возможен дорогостоящий отдых, где це- новой диапазон зависит только от финансовых возможностей. Примеров очень много. Получа- ется, «в быту» можно не ограничивать себя, это не потребует подачи декларации о расходах. На принципы правотворческой политики оказывает сильное влияние общий уровень пра- восознания человека. Однако следует констати- ровать постепенную деградацию российского населения. Так, старшеклассники из России по- казали результаты ниже среднего уровня по ито- гам международного тестирования по чтению и математике (PISA). Тестирование проводит- ся ежегодно под эгидой Организации эконо- мического сотрудничества и развития (ОЭСР) в примерно 60 странах среди 15-летних школьни- ков. В 2007 г. русские старшеклассники показали результаты ниже средних и по навыкам чтения, и по математическим навыкам, и по естествозна- нию. Эксперты считают, что причиной столь пла- чевных для России результатов является недофи- нансирование образования. «Азиатская система образования находится на подъеме, в Южной Корее и Японии ставка делается на фундамен- тальное образование», - заявил «РБК-daily» президент Всероссийского фонда образования Сергей Комков. «В Южной Корее до 20 % ВВП ежегодно тратится на образование в течение по- следних 20 лет, в Японии - 14 % ВВП, в Финлян- дии - 16,4 %. Именно они совершили наиболь- ший прорыв», - сообщил эксперт. К сожалению, ситуация не меняется. В конце 2014 г. были обнародованы результаты междуна- родного исследования PISA-2014, по которому российские школьники опять оказались, мягко говоря, далеко не самыми умными и грамотными по сравнению со сверстниками из других стран. Напомним, PISA хоть и тест, но проверяет не знание формул, как наш родной ЕГЭ, а способность детей использовать приобретенные в школе зна- ния в реальной жизни. Недостаточно заучить формулу и механически решать задачки. Тесты PISA проверяют школьников по трем направле- ниям: читательская, математическая и естест- венно-научная грамотность. По данным тестов, по читательской грамотности Россия заняла «по- четное» 41-43-е место из 65. Рядом с нами в рей- тинге ОАЭ и Чили. В лидерах PISA-2014 - Ки- тай, Финляндия, Гонконг, Сингапур, Канада. При этом в сравнении с последним исследованием PISA-2014 результаты Южной Кореи подросли на 30 баллов, Германия, проведя реформу обра- зования, существенно сократила разрыв между хорошо и слабо подготовленными детьми. Поль- ша, которая в 2014 г. была рядом с нами на пер- вых местах с конца, сейчас уверенно заняла 11-е место. Чили улучшила показатели на 50 баллов14. 14 марта 2015 г. прошла всероссийская конт- рольная по математике. Справились с контроль- ной примерно 70 % участников: 31 % получили оценку «удовлетворительно», 28 % - оценку «хорошо». На отлично написали 10 % участни- ков, 3 % смогли за час правильно решить все де- сять задач контрольной. При этом расходы на образование снижают- ся. Так, сейчас они составляют примерно 0,9 % к ВВП, а в 2015 г. - 0,7 %. Это при том, что за- падные страны тратят на образование в среднем 5-7 % ВВП. Нельзя забывать, что молодое поко- ление скоро придет на смену и будет определять состояние науки, которое сейчас вряд ли мож- но назвать лучшим за последние годы. Ведь вал диссертаций удручающего качества идет именно по праву. Сложно представить, какую научную обоснованность будут обеспечивать правотвор- ческой политике горе-ученые, получающие уче- ные степени за финансовое вознаграждение. Предсказуемость и планомерность как прин- ципы правотворческой политики давно исклю- чены из деятельности законодательных орга- нов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Здесь есть несколько проблем, в том числе и объективных. Если анализировать за- рубежный опыт, то избиратель, голосуя за ту или иную политическую партию или кандидата на пост главы государства, уже предвидит опре- деленную будущую правотворческую полити- ку. В частности, всем известны политические приоритеты республиканцев в США по наиболее обсуждаемым общественным вопросам: ограни- чения абортов, запрет на гомосексуальные бра- ки, увеличение расходов на оборону, ужесточе- ние иммиграционного законодательства и др. В Российской Федерации трудно предсказать, сме- нятся ли приоритеты из-за изменений в структу- URL: http://www.english-german.ru/published/?p=0c81. ре парламента. В настоящее время российскому избирателю сложно разобраться в отличиях по- литических платформ «Единой России», «Спра- ведливой России», КПРФ, ЛДПР. Политические партии в основном ориентированы на харизму своего лидера. Отчасти поэтому было легко пред- сказать результаты голосования в прошедшие кампании. Отсутствует целостная политическая идеология, отличающая друг от друга политиче- ские элиты. Пока мы видим отрывочное реше- ние насущных проблем. Право больше напоми- нает пожарную команду, которая востребована только при наличии бедствия. Нет ни стратегии, ни тактики законодательного планирования. Такое положение вещей можно проследить от- носительно выборности глав регионов. В 2000 г. депутат Государственной Думы РФ Виталий Лед- ник (от фракции «Единство») внес законопро- ект, в соответствии с которым предлагалось на- прямую назначать глав исполнительной власти регионов Президентом РФ. Предложение было отклонено. За принятие данного законопроекта высказывался Владимир Жириновский. В 2004 г. по инициативе Президента РФ В. В. Путина была реализована идея наделения полномочиями глав регионов законодательными органами субъекта РФ по представлению Президента РФ. В последу- ющем главами Татарстана и Башкортостана был инициирован возврат к выборной модели. На тот момент главы этих республик утратили свое должностное положение. Но после известных фрондерских событий выборность глав субъ- ектов Российской Федерации была возвращена законом. В принципе данные законодательные установления следует оценивать положительно, но не ясна логика каждого из них. Причем все изменения в законах сопровождались судебны- ми решениями, в которых они обосновывались с теоретической точки зрения. На региональном уровне дела с законодатель- ным планированием обстоят более плачевно в силу отхода от федерализма. Законодательные инициативы регионов в Государственной Думе РФ попросту не рассматриваются. Самостоятель- ность регионов сведена к нулю. Сейчас в уставах (конституциях) федеральное законодательство практически разрешает лишь установить назва- ние парламента, высшего должностного лица да срок их полномочий. Законы субъектов РФ пишутся «под копирку». Отсутствует инициа- тивность. О демократическом характере правотвор- чества немало сказано на страницах средств массовой информации и устами российских и западных политиков. К сожалению, следует констатировать словами английской прессы: оппозиции, заинтересованной в формирова- нии сильного российского государства, а не от- стаивающей амбиции олигархических кланов. Следует признать незаинтересованность по- давляющей части населения в управлении де- лами государства. Многие жители не ощущают себя гражданами государства. Яркий пример: во время трагедии в Беслане миллионы жите- лей Западной Европы вышли на улицы в знак солидарности с нашим народом. Когда же ана- логичные митинги надо было провести в Рос- сии, людей сгоняли на автобусах по разнарядке с предприятий. Конечно, ситуация поменялась благодаря воссоединению Крыма с Россией. Можно только радоваться, как многие гражда- не заново открывают для себя свою собствен- ную страну15. Будем надеяться, что подобный всплеск патриотизма будет носить не кратко- временный характер, а обусловит построение свободного, национально ориентированного гражданского общества. Приведенные факты показывают, что еще много следует сделать в процессе формирования научно обоснованной правотворческой полити- ки. По-видимому, мы находимся еще на перво- начальном этапе, когда государство и общест- во только понимают нуждаемость друг в друге, когда наука становится действительно востре- бованной и начинает формулировать ценные советы, которые будут восприняты как законода- телями, так и правоприменителями.