The contract purchasing system: the concept and the development prospects

Full Text

В настоящее время происходят существенные изменения в сфере закупок товаров, работ и оказания услуг, поэтому актуальным является исследование проблем нормативного правового регулирования контрактной системы РФ. В связи с вступлением в силу 01.01.2014 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-Ф3 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспече- ния государственных и муниципальных нужд»1 (да- лее - Закон) утратил силу Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-Ф3 «О размещении заказов на по- ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Краткий исторические экскурс показывает, что еще в 90-х гг. прошлого столетия в нашей стране предпринимались попытки создания первой кон- трактной системы. Так, Указом Президента РФ от 07.08.1992 № 826 «О мерах по формированию феде- ральной контрактной системы» инициировались определенные меры, направленные на создание механизмов осуществления государственных за- купок в условиях рыночной экономики, по свобод- ным ценам, путем заключения с производителями и организациями-посредниками государственных контрактов2. Такие закупки должны были осущест- вляться на конкурсной основе в соответствии с объ- емом бюджетного финансирования государствен- ных заказчиков или при наличии у государственных заказчиков заемных или собственных денежных средств. Для обеспечения государственных заку- пок по товарам общепромышленного свойства, а также народного потребления предполагалось соз- дание такого специализированного субъекта, как Федеральная контрактная корпорация Росконтракт (АО «Росконтракт»), а для обеспечения проведе- 1 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-Ф3 «О контрактния закупок в области хлебных продуктов, зерен, производства и хранения продуктов переработки зерна - Федеральная контрактная корпорация Рос- хлебопродукт (АО «Росхлебопродукт»). Однако, к сожалению, в тот период эти организации не имели четко регламентированных полномочий в данной сфере, что помешало обеспечить нормальное функ- ционирование контрактной системы. Только с принятием нового Закона начала фор- мироваться эффективная система отбора канди- датов для заключения муниципальных и государ- ственных контрактов. Вместе с тем, несмотря на то, что в Закон многократно вносились изменения и дополнения, он не лишен определенных недостат- ков. Поэтому по-прежнему существует необходи- мость совершенствования законодательства в об- ласти государственных и муниципальных закупок, а также системы правил отбора поставщиков. В последнее время было представлено не- мало задач по созданию контрактной системы и совершенствованию способов муниципальных и государственных закупок. Эти задачи были обо- значены в Программе по повышению эффектив- ности бюджетных расходов на период до 2012 г.3, а также в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2012-2014 гг., в котором отмечалось, что при слишком частом пересмотре процедур размещения заказов уделяется мало вни- мания развитию институтов планирования заказа и исполнения государственных контрактов. Также отмечалось слабое действие принципа ответствен- ности за конечное выполнение государственного контракта, подменяемое формальным соблюдени- ем правил при выборе поставщиков, и недостаточ- ное использование возможностей развития произ- водства инновационной продукции по средствам стимулирования системы закупок4. ной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652 2 Указ Президента РФ от 07.08.1992 № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» // Собрание законодательства РФ. 1992. № 6. Ст. 321. 3 Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р // Собрание законодательства РФ. 2010. № 28. Ст. 3720. 4 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012- 2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32. Представляет интерес рассмотрение понятия контрактной системы с точки зрения системного подхода, позволяющего выявить ее сущность на основе согласованного и правового контроля му- ниципальных и государственных закупок на всех стадиях деятельности в этой сфере. Контрактная система представляет собой договорной способ взаимодействия публичных субъектов с постав- щиками, подрядчиками и исполнителями с целью поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для муниципальных и государственных нужд. Вначале законопроектом о федеральной контрактной системе предполагалось обеспечи- вать нужды государства и муниципальных образо- ваний в необходимых услугах и товарах с помощью организационных, правовых и экономических мер. Этот процесс предполагалось реализовывать последовательно по этапам: планирование и про- гноз будущих нужд государства и муниципалите- тов; непосредственное осуществление закупок то- варов, работ и услуг для удовлетворения нужд го- сударства и муниципалитетов; проведение аудита и контрольных мероприятий, установка степени качества результатов закупок. Таким образом, создавался общий организационно-правовой ме- ханизм, обеспечивающий эффективный процесс закупок публично-правовых образований. Однако система контрактов рассматривалась лишь как сочетание отдельных мер, призванных обеспечить нужды государства и муниципалите- тов. При таком видении контрактной системы было проблематично понять, какие именно субъ- екты должны осуществлять действия, направ- ленные на удовлетворение нужд государства и муниципалитетов, то есть границы контрактной системы не были определены. В настоящее время в Законе контрактная система определена как «взаимодействие участ- ников системы контрактов в сфере закупок (фе- деральный орган исполнительной власти по ре- гулированию контрактной системы в сфере за- купок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию кон- трактной системы в сфере закупок, другие феде- ральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные органы самоуправления, уполномоченные на осуществление норматив- но-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атом- ной энергии “Росатом”, заказчики, участники закупок (поставщики, подрядчики, исполните- ли), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок), а также со- вершаемые ими действия, прилагаемые для обе- спечения нужд государства и муниципалитетов» (п. 1 ст. 3 Закона). Подобное взаимодействие осу- ществляется в том числе с использованием единой электронной базы в сфере закупок (кроме случаев, когда использование данной базы не со- ответствует Закону), в соответствии с законода- тельством РФ и другими правовыми и норматив- ными актами о контрактной системе. Следует отметить, что вполне обоснованно в наименовании контрактной системы отсутствует указание на ее федеральную принадлежность, по- скольку товары (работы, услуги), приобретаемые публично-правовыми образованиями, входят соб- ственность РФ или собственность субъектов РФ. Та- ким образом, регионы и муниципалитеты получили возможность регулирования части сферы закупок для собственных нужд. Вместе с тем с целью уточне- ния сущности контрактной системы в ее определе- нии было бы целесообразно указать этапы государ- ственных и муниципальных закупок (прогноз, пла- нирование, финансирование), которые находятся в тесной взаимосвязи друг с другом. В ст. 16 Закона отмечается, что планирование закупок осуществляется посредством формиро- вания, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. Однако в Законе не указы- ваются основания составления планов закупок, которыми являются государственные програм- мы, целевые программы федерального, муни- ципального, регионального и ведомственного уровней, а также иные документы планирования. К недостаткам Закона также можно отнести от- сутствие указаний на источники удовлетворения нужд государства и муниципалитетов, которые были в ранее действовавшем законе. Бюджетный кодекс РФ содержит правила финансирования государственных и муниципальных закупок за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов государств. Поэтому полагаем целесообразным включение в Закон общих положений о финан- сировании закупок для нужд муниципалитетов и государства, наряду с привлекаемыми внебюд- жетными источниками финансирования. Сравнительный анализ положений Закона с положениями предыдущего закона о размеще- нии заказов выявляет наличие более обширного круга объектов закупок и предметов, по которым заключаются муниципальные и государственные контракты, дополняемые, наряду с выполнением работ, оказанием услуг и поставкой товаров, арен- дой имущества и покупкой недвижимости (п. 3 ч. 1 ст 1 Закона). При этом происходит усложне- ние предметов заключаемых контрактов (закупка высокотехнологичных и инновационных видов продукции, контракты «жизненного цикла» (ч. 16 ст. 32 Закона)), объектов закупки, заключение контрактов на долгосрочной основе. Заметим, что в отношении положений ранее действовавшего закона о размещении заказов Верховным Судом РФ была представлена по- зиция о том, что «договор предоставления дви- жимого имущества в аренду государственным и муниципальным заказчикам может считаться предметом регулирования Закона о размещении заказов при соблюдении следующего ряда усло- вий: при его заключении в интересах публично- правовых образований; при обозначении его це- лью удовлетворение нужд государства и муници- палитетов; при осуществлении финансирования процессов удовлетворения данных потребностей за счет средств бюджетов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»5. Правовая позиция Верховного Суда РФ была основана на определении законом государственных и муни- ципальных нужд, которые в обзорах судебной практики толкуются как «потребности в работах, услугах, товарах, нужных для реализации функ- ций и полномочий государства и государствен- ных заказчиков», а также целей размещения государственного или муниципального заказа, которыми являются «удовлетворение государ- ственных и муниципальных нужд, а также нужд субъектов Российской Федерации» (ч. 1 ст. 3). Стремление к увеличению области примене- ния Закона о закупках для нужд государства и му- ниципалитетов прослеживается и в позиции Пре- зидиума Высшего Арбитражного Суда РФ, указы- вающей на необходимость применения закона о размещении заказов при соблюдении следующих условий: заключения контракта в интересах госу- дарственного или муниципального образования (или учреждения работающего на бюджетной ос- нове), финансирования контрактов, нацеленных на удовлетворение нужд государства и муниципа- литетов за счет соответствующих бюджетов. В настоящем Законе были сняты ограниче- ния в области покупки и аренды недвижимо- сти, поэтому его положения распространяются на все закупки публично-правовых образований за исключением отношений, связанных с ока- занием услуг международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, и с закупкой то- варов, работ, услуг для обеспечения безопасно- сти лиц, подлежащих государственной защите (ч. 2 ст. 1 Закона). Закон действует в бюджетных учреждениях, осуществляющих закупки за счет субсидий, получаемых из бюджетной системы страны, и других средств. Исключения составля- ют закупки, осуществляющиеся за счет грантов, которые передаются физическими и юридиче- скими лицами, международными и иностранны- ми организациями, а также грантов, преданных из бюджета РФ на конкурсной основе, при усло- вии отсутствия иных установок грантодателей; подписание договоров, на основании которых бюджетные учреждения (ввиду обязательств, которые данное учреждение должно выполнить) 5 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за 4-й квар- тал 2010 г. (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16.03.2011) // СПС «КонсультантПлюс». привлекают к исполнению контракта третьих лиц, осуществляющих поставки товара, оказание услуг, выполнение работ; осуществление закупки за счет средств, поступивших от другой деятель- ности, приносящей доход. Бюджетное учреждение может самостоя- тельно решать вопрос о применении к закупкам положений Закона о контрактной системе либо Федерального закона от 18.06.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров и услуг отдельными видами юридических лиц»6. При этом возможность вы- бора бюджетными учреждениями применения второго закона может осуществляться только при наличии разработанного положения о закупке, соответствующего правилам этого закона, и на- личии информации о его размещении до начала года в единой информационной системе. При- чем подобные решения не могут быть изменены в текущем году. Немаловажным является распространение действия Закона на деятельность автономных учреждений и юридических лиц, осуществляю- щих закупки за счет бюджетных средств, которые предоставляются им для капитальных вложений в объекты муниципальной и государственной собственности. В соответствии с нормами Бюд- жетного кодекса РФ и других нормативных пра- вовых актов, государственные и муниципальные заказчики на основании договора могут переда- вать свои полномочия на осуществление закупок другим бюджетным, автономным, государствен- ным и муниципальным унитарным предприяти- ям, регламентированные положениями Закона. Таким образом, с принятием Закона начал формироваться механизм осуществления заку- пок, состоящий из стадии определения контр- агентов (размещения заказа) как процесса непо- средственно приобретения товаров, работ, услуг и стадии закупки как части контрактной систе- мы, включающей в себя планирование закупок и контроль за правомерностью и эффективностью их осуществления. Однако для дальнейшего со- вершенствования контрактной системы в Рос- сийской Федерации необходимо последователь- ное и системное внесение изменений в отдель- ные положения этого Закона.

About the authors

T А Konysheva

Ministry of construction and municipal housing economy of the Russian Federation

Email: Tanya-rm@yandex.ru

References

Supplementary files