The contract purchasing system: the concept and the development prospects

Cover Page

Abstract


This article is revealed the idea of the contract system and also the essence and the necessity at the present time. The urgency of the topic is connected with the changing of legislation in the sphere of procurement of goods, work and services for the state and municipal needs. The performed work allows us to make a conclusion about the significant effects of the contract system on the activity of the state agencies and juridical person.

Full Text

В настоящее время происходят существенные изменения в сфере закупок товаров, работ и оказания услуг, поэтому актуальным является исследование проблем нормативного правового регулирования контрактной системы РФ. В связи с вступлением в силу 01.01.2014 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-Ф3 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспече- ния государственных и муниципальных нужд»1 (да- лее - Закон) утратил силу Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-Ф3 «О размещении заказов на по- ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Краткий исторические экскурс показывает, что еще в 90-х гг. прошлого столетия в нашей стране предпринимались попытки создания первой кон- трактной системы. Так, Указом Президента РФ от 07.08.1992 № 826 «О мерах по формированию феде- ральной контрактной системы» инициировались определенные меры, направленные на создание механизмов осуществления государственных за- купок в условиях рыночной экономики, по свобод- ным ценам, путем заключения с производителями и организациями-посредниками государственных контрактов2. Такие закупки должны были осущест- вляться на конкурсной основе в соответствии с объ- емом бюджетного финансирования государствен- ных заказчиков или при наличии у государственных заказчиков заемных или собственных денежных средств. Для обеспечения государственных заку- пок по товарам общепромышленного свойства, а также народного потребления предполагалось соз- дание такого специализированного субъекта, как Федеральная контрактная корпорация Росконтракт (АО «Росконтракт»), а для обеспечения проведе- 1 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-Ф3 «О контрактния закупок в области хлебных продуктов, зерен, производства и хранения продуктов переработки зерна - Федеральная контрактная корпорация Рос- хлебопродукт (АО «Росхлебопродукт»). Однако, к сожалению, в тот период эти организации не имели четко регламентированных полномочий в данной сфере, что помешало обеспечить нормальное функ- ционирование контрактной системы. Только с принятием нового Закона начала фор- мироваться эффективная система отбора канди- датов для заключения муниципальных и государ- ственных контрактов. Вместе с тем, несмотря на то, что в Закон многократно вносились изменения и дополнения, он не лишен определенных недостат- ков. Поэтому по-прежнему существует необходи- мость совершенствования законодательства в об- ласти государственных и муниципальных закупок, а также системы правил отбора поставщиков. В последнее время было представлено не- мало задач по созданию контрактной системы и совершенствованию способов муниципальных и государственных закупок. Эти задачи были обо- значены в Программе по повышению эффектив- ности бюджетных расходов на период до 2012 г.3, а также в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2012-2014 гг., в котором отмечалось, что при слишком частом пересмотре процедур размещения заказов уделяется мало вни- мания развитию институтов планирования заказа и исполнения государственных контрактов. Также отмечалось слабое действие принципа ответствен- ности за конечное выполнение государственного контракта, подменяемое формальным соблюдени- ем правил при выборе поставщиков, и недостаточ- ное использование возможностей развития произ- водства инновационной продукции по средствам стимулирования системы закупок4. ной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652 2 Указ Президента РФ от 07.08.1992 № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» // Собрание законодательства РФ. 1992. № 6. Ст. 321. 3 Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р // Собрание законодательства РФ. 2010. № 28. Ст. 3720. 4 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012- 2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32. Представляет интерес рассмотрение понятия контрактной системы с точки зрения системного подхода, позволяющего выявить ее сущность на основе согласованного и правового контроля му- ниципальных и государственных закупок на всех стадиях деятельности в этой сфере. Контрактная система представляет собой договорной способ взаимодействия публичных субъектов с постав- щиками, подрядчиками и исполнителями с целью поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для муниципальных и государственных нужд. Вначале законопроектом о федеральной контрактной системе предполагалось обеспечи- вать нужды государства и муниципальных образо- ваний в необходимых услугах и товарах с помощью организационных, правовых и экономических мер. Этот процесс предполагалось реализовывать последовательно по этапам: планирование и про- гноз будущих нужд государства и муниципалите- тов; непосредственное осуществление закупок то- варов, работ и услуг для удовлетворения нужд го- сударства и муниципалитетов; проведение аудита и контрольных мероприятий, установка степени качества результатов закупок. Таким образом, создавался общий организационно-правовой ме- ханизм, обеспечивающий эффективный процесс закупок публично-правовых образований. Однако система контрактов рассматривалась лишь как сочетание отдельных мер, призванных обеспечить нужды государства и муниципалите- тов. При таком видении контрактной системы было проблематично понять, какие именно субъ- екты должны осуществлять действия, направ- ленные на удовлетворение нужд государства и муниципалитетов, то есть границы контрактной системы не были определены. В настоящее время в Законе контрактная система определена как «взаимодействие участ- ников системы контрактов в сфере закупок (фе- деральный орган исполнительной власти по ре- гулированию контрактной системы в сфере за- купок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию кон- трактной системы в сфере закупок, другие феде- ральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные органы самоуправления, уполномоченные на осуществление норматив- но-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атом- ной энергии “Росатом”, заказчики, участники закупок (поставщики, подрядчики, исполните- ли), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок), а также со- вершаемые ими действия, прилагаемые для обе- спечения нужд государства и муниципалитетов» (п. 1 ст. 3 Закона). Подобное взаимодействие осу- ществляется в том числе с использованием единой электронной базы в сфере закупок (кроме случаев, когда использование данной базы не со- ответствует Закону), в соответствии с законода- тельством РФ и другими правовыми и норматив- ными актами о контрактной системе. Следует отметить, что вполне обоснованно в наименовании контрактной системы отсутствует указание на ее федеральную принадлежность, по- скольку товары (работы, услуги), приобретаемые публично-правовыми образованиями, входят соб- ственность РФ или собственность субъектов РФ. Та- ким образом, регионы и муниципалитеты получили возможность регулирования части сферы закупок для собственных нужд. Вместе с тем с целью уточне- ния сущности контрактной системы в ее определе- нии было бы целесообразно указать этапы государ- ственных и муниципальных закупок (прогноз, пла- нирование, финансирование), которые находятся в тесной взаимосвязи друг с другом. В ст. 16 Закона отмечается, что планирование закупок осуществляется посредством формиро- вания, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. Однако в Законе не указы- ваются основания составления планов закупок, которыми являются государственные програм- мы, целевые программы федерального, муни- ципального, регионального и ведомственного уровней, а также иные документы планирования. К недостаткам Закона также можно отнести от- сутствие указаний на источники удовлетворения нужд государства и муниципалитетов, которые были в ранее действовавшем законе. Бюджетный кодекс РФ содержит правила финансирования государственных и муниципальных закупок за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов государств. Поэтому полагаем целесообразным включение в Закон общих положений о финан- сировании закупок для нужд муниципалитетов и государства, наряду с привлекаемыми внебюд- жетными источниками финансирования. Сравнительный анализ положений Закона с положениями предыдущего закона о размеще- нии заказов выявляет наличие более обширного круга объектов закупок и предметов, по которым заключаются муниципальные и государственные контракты, дополняемые, наряду с выполнением работ, оказанием услуг и поставкой товаров, арен- дой имущества и покупкой недвижимости (п. 3 ч. 1 ст 1 Закона). При этом происходит усложне- ние предметов заключаемых контрактов (закупка высокотехнологичных и инновационных видов продукции, контракты «жизненного цикла» (ч. 16 ст. 32 Закона)), объектов закупки, заключение контрактов на долгосрочной основе. Заметим, что в отношении положений ранее действовавшего закона о размещении заказов Верховным Судом РФ была представлена по- зиция о том, что «договор предоставления дви- жимого имущества в аренду государственным и муниципальным заказчикам может считаться предметом регулирования Закона о размещении заказов при соблюдении следующего ряда усло- вий: при его заключении в интересах публично- правовых образований; при обозначении его це- лью удовлетворение нужд государства и муници- палитетов; при осуществлении финансирования процессов удовлетворения данных потребностей за счет средств бюджетов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»5. Правовая позиция Верховного Суда РФ была основана на определении законом государственных и муни- ципальных нужд, которые в обзорах судебной практики толкуются как «потребности в работах, услугах, товарах, нужных для реализации функ- ций и полномочий государства и государствен- ных заказчиков», а также целей размещения государственного или муниципального заказа, которыми являются «удовлетворение государ- ственных и муниципальных нужд, а также нужд субъектов Российской Федерации» (ч. 1 ст. 3). Стремление к увеличению области примене- ния Закона о закупках для нужд государства и му- ниципалитетов прослеживается и в позиции Пре- зидиума Высшего Арбитражного Суда РФ, указы- вающей на необходимость применения закона о размещении заказов при соблюдении следующих условий: заключения контракта в интересах госу- дарственного или муниципального образования (или учреждения работающего на бюджетной ос- нове), финансирования контрактов, нацеленных на удовлетворение нужд государства и муниципа- литетов за счет соответствующих бюджетов. В настоящем Законе были сняты ограниче- ния в области покупки и аренды недвижимо- сти, поэтому его положения распространяются на все закупки публично-правовых образований за исключением отношений, связанных с ока- занием услуг международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, и с закупкой то- варов, работ, услуг для обеспечения безопасно- сти лиц, подлежащих государственной защите (ч. 2 ст. 1 Закона). Закон действует в бюджетных учреждениях, осуществляющих закупки за счет субсидий, получаемых из бюджетной системы страны, и других средств. Исключения составля- ют закупки, осуществляющиеся за счет грантов, которые передаются физическими и юридиче- скими лицами, международными и иностранны- ми организациями, а также грантов, преданных из бюджета РФ на конкурсной основе, при усло- вии отсутствия иных установок грантодателей; подписание договоров, на основании которых бюджетные учреждения (ввиду обязательств, которые данное учреждение должно выполнить) 5 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за 4-й квар- тал 2010 г. (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16.03.2011) // СПС «КонсультантПлюс». привлекают к исполнению контракта третьих лиц, осуществляющих поставки товара, оказание услуг, выполнение работ; осуществление закупки за счет средств, поступивших от другой деятель- ности, приносящей доход. Бюджетное учреждение может самостоя- тельно решать вопрос о применении к закупкам положений Закона о контрактной системе либо Федерального закона от 18.06.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров и услуг отдельными видами юридических лиц»6. При этом возможность вы- бора бюджетными учреждениями применения второго закона может осуществляться только при наличии разработанного положения о закупке, соответствующего правилам этого закона, и на- личии информации о его размещении до начала года в единой информационной системе. При- чем подобные решения не могут быть изменены в текущем году. Немаловажным является распространение действия Закона на деятельность автономных учреждений и юридических лиц, осуществляю- щих закупки за счет бюджетных средств, которые предоставляются им для капитальных вложений в объекты муниципальной и государственной собственности. В соответствии с нормами Бюд- жетного кодекса РФ и других нормативных пра- вовых актов, государственные и муниципальные заказчики на основании договора могут переда- вать свои полномочия на осуществление закупок другим бюджетным, автономным, государствен- ным и муниципальным унитарным предприяти- ям, регламентированные положениями Закона. Таким образом, с принятием Закона начал формироваться механизм осуществления заку- пок, состоящий из стадии определения контр- агентов (размещения заказа) как процесса непо- средственно приобретения товаров, работ, услуг и стадии закупки как части контрактной систе- мы, включающей в себя планирование закупок и контроль за правомерностью и эффективностью их осуществления. Однако для дальнейшего со- вершенствования контрактной системы в Рос- сийской Федерации необходимо последователь- ное и системное внесение изменений в отдель- ные положения этого Закона.

About the authors

T А Konysheva

Ministry of construction and municipal housing economy of the Russian Federation

Email: Tanya-rm@yandex.ru

References

  1. Коваленко К.Е. Влияние оценочных категорий законодательства на правосознание правоприменителей // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 3 (4). С. 46-51.
  2. Колесников В.В. Модель экономики и уголовно-правовое регулирование // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 1 (2). С. 186-195.
  3. Корякин В.М. Очередь как правовое явление // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 2 (3). С. 204-209.

Statistics

Views

Abstract - 77

PDF (Russian) - 35

Cited-By


Article Metrics

Metrics Loading ...

PlumX

Dimensions

Refbacks

  • There are currently no refbacks.

Copyright (c) 2015 Konysheva T.А.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International License.

This website uses cookies

You consent to our cookies if you continue to use our website.

About Cookies