Acts of the Eurasian Economic Commission as a source of law EAEC

Abstract

The article defines the place of the Eurasian Economic Commission on the system of supranational bodies of the Eurasian Economic Union, designated its structure. We analyze the procedure for the adoption of decisions of the Eurasian Economic Com- mission, acting as the source of the EAEC law. Particular attention is paid to the mechanism of public debate and regulatory impact assessment when making such decisions. It draws conclusions about the advisability of strengthening the status of the Commission.

Full Text

Интеграционные процессы, происходящие на постсоветском пространстве при ак- тивном участии РФ, обусловили необходи- мость образования системы наднациональных ор- ганов. В Договоре о Евразийском экономическом союзе, подписанном 29 мая 2014 г., содержится разд. III «Органы Союза». В настоящее время эта система на уровне Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС, Союз) включает: Высший Евразийский экономический совет; Евразийский межправительственный совет; Евразийскую экономическую комиссию (далее - ЕЭК, Комиссия); Суд ЕАЭС. Важное место в данной структуре ЕЭК предопределено тем, что это постоянно действующий регулирующий орган, ставший в 2012 г. правопреемником Комиссии Таможенного союза. Ее основные задачи заключаются в обеспечении условий функционирования и развития Союза, а также выработке предложений в сфере экономической интеграции в рамках ЕАЭС1. В структуру ЕЭК входят: Совет, осуществляющий общее руководство деятельностью комиссии; Коллегия, признанная исполнительным органом ЕЭК; департаменты (в настоящее время их 25), подчиненные коллегии ЕЭК. В ЕЭК входят представители от всех государств - участников ЕАЭС (Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России), а ее штатная численность возросла с 600 человек в 2012 г. до 1071 - в 2016 г.2 Статус ЕЭК определен Положением о Евразийской эко- номической комиссии. См.: Приложение № 1 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (в ред. от 8 мая 2015 г.) // СПС «КонсультантПлюс». См.: Решение Совета ЕЭК от 12 февраля 2016 г. № 1 Политический курс РФ на активное участие в интеграционных образованиях (Единое эко- номическое пространство, Таможенный союз, ЕАЭС) в первую очередь отразился на содержа- нии таможенного законодательства, отличитель- ной характеристикой которого стало стреми- тельное сглаживание, размывание границ между национальным и международным законодатель- ством, вплоть до полного их устранения. Харак- терной чертой такого реформирования стало по- явление новых источников права, в первую оче- редь актов, принимаемых органами управления наднационального уровня. Договор о Евразийском экономическом со- юзе впервые ввел термин «Право ЕАЭС», ука- зав его составляющие: собственно договор; два вида международных договоров (заключенных в рамках Союза и между ЕАЭС и третьей сторо- ной); решения и распоряжения Высшего Евра- зийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии, принятые в рамках их компетенции. Последний вид источников в науке называют актами вторичного порядка, от- мечая, что договорная база ЕАЭС систематизиро- вана по принципу «от общего к частному»3. Акты наднациональных органов также расположены по иерархии: высшей юридической силой среди них обладают решения Высшего Евразийского экономического совета, а решения Евразийского межправительственного совета имеют приори- тет над решениями Комиссии. Статус ЕЭК как регулирующего органа озна- чает возможность принятия данным органом нормативных актов. Виды актов, принимаемых Комиссией, подразделяются на три группы: решения, имеющие нормативно-право- вой характер и обязательные для госу- дарств - членов ЕАЭС; «Об утверждении перечня, штатной численности департаментов Евразийской экономической комиссии и распре- делении их между членами Коллегии Евразийской эконо- мической комиссии» // СПС «КонсультантПлюс». См.: Капустин А.Я. Право Евразийского экономического союза: международно-правовой дискурс // Журнал российского права. 2015. № 11. С. 59-69. распоряжения, имеющие организацион- но-распорядительный характер; рекомендации, не имеющие обязательно- го характера. Такая градация установлена в п. 13 Положе- ния о ЕЭК и может трактоваться как причисле- ние к разряду источников права исключительно решений. Однако в ст. 6 Договора о Евразийском экономическом союзе (Положение о ЕЭК являет- ся приложением к названному Договору) к числу источников права Союза отнесены и решения, и распоряжения, о чем указывалось выше. Такое обстоятельство свидетельствует о коллизии вну- три единого документа, носящего в праве ЕАЭС основополагающий, программный характер. Право нормотворчества закреплено как за Советом, так и за Коллегией Комиссии. Акты, изданные этими структурными подразделени- ями, несмотря на то, что они являются актами международного уровня, на территории ЕАЭС ратификации не требуют. Имплементация актов ЕЭК в национальное законодательство также не нужна. Они обязательны для исполнения всеми физическими и юридическими лицами. Данное обстоятельство позволяет признавать их актами прямого действия. Все решения принимаются на основе консенсуса. При невозможности его до- стигнуть, вопрос передается на рассмотрение в Высший Евразийский экономический совет или Евразийский межправительственный совет. Коллегия ЕЭК представлена председателем и представителями государств-членов, исходя из принципа равного представительства этих государств. В Совет ЕЭК включается по одному представителю от каждой из стран - участниц ЕАЭС, занимающих в национальных правитель- ствах должности вице-премьеров (от Российской Федерации - И.И. Шувалов). Следует отметить, что принятие решений ЕЭК - по формальным признакам процесс до- статочно простой, учитывая численный состав структурных подразделений Комиссии и необхо- димость достижения консенсуса. Учитывая, что сферы, на которые распро- страняет свою компетенцию ЕЭК, весьма много- гранны (это и макроэкономическая политика, и техническое регулирование, и таможенное со- трудничество, и энергетика, и интеллектуальная собственность и пр.), принятые решения могут существенным образом влиять на экономиче- ские процессы, происходящие в государствах - участниках ЕАЭС. Несомненным преимуществом деятельности ЕЭК является равное представительство от каж- дого государства. Однако негативным моментом принятия решений ЕЭК следует признать от- сутствие прямого диалога между этим наднаци- ональным органом и субъектами, расположен- ными в государствах-участниках ЕАЭС. Это и органы государственной власти и местного самоу- правления, и представители бизнес-сообщества, и хозяйствующие субъекты, и физические лица. Наиболее открытой для диалога можно признать Коллегию ЕЭК. Она вправе создавать консульта- тивные органы с участием представителей орга- нов государственной власти государств - чле- нов ЕАЭС, а также представителей бизнес-сооб- щества, научных и общественных организаций, иных независимых экспертов. Следует учитывать, что по своей сути резуль- татом нормотворчества ЕЭК является излишнее правовое регулирование, что негативно оценива- ется предпринимателями. В данной связи целе- сообразным стало введение процесса публичного обсуждения решений4. В идеале каждое решение должно быть согласовано с бизнесом с целью из- бежания опасности нанесения вреда отдельным отраслям экономики. На официальном сайте ЕЭК в настоящее вре- мя введены две процедуры: общественное об- суждение проектов и оценка их регулирующего воздействия. Так, срок общественного обсужде- ния проектов решений составляет 10-20 дней с даты опубликования, после чего в течение, как правило, одного месяца проводится оценка регу- лирующего воздействия для исключения излиш- него и необдуманного регулирования. Оценка регулирующего воздействия (от английского - Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis) - процесс определения проблем и це- лей регулирования, выбора альтернатив дости- жения этих целей с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мне- ний, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив. Она постепенно внедряется в практику принятия нормативных актов в России и остальных стра- нах ЕАЭС. Эта деятельность направлена на определе- ние и оценку возможных положительных и от- рицательных последствий принятия проекта нормативного правового акта на основе анализа проблемы, выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной эконо- мической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов таких лиц, а также бюджетных расходов. В ходе такой оценки исследуются следующие основные каче- ственные характеристики регулирования: См.: Решение Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 г. № 98 «О Регламенте работы Евразийской экономической комиссии» (в ред. от 16 октя- бря 2015 г.) // СПС «КонсультантПлюс». проблема, на решение которой направлен проект решения, цель регулирования и группа лиц, на защиту интересов которых направлен проект; адресаты регулирования, в том числе субъ- екты предпринимательской деятельности, и воз- действие, оказываемое на них регулированием; содержание устанавливаемых для адреса- тов регулирования ограничений (обязательных правил поведения); механизм разрешения проблемы и дости- жения цели регулирования, предусмотренный проектом решения (описание взаимосвязи меж- ду предлагаемым регулированием и решаемой проблемой); сведения о рассмотренных альтернативах предлагаемому регулированию. Данный процесс осуществляется открыто: на сайте по каждому проекту выкладывается сводка поступивших комментариев и предложений, и выносится заключение об оценке регулирующе- го воздействия. К проекту решения прилагается аналитическая справка о последствиях влияния проекта решения ЕЭК на условия ведения пред- принимательской деятельности. На рассмотрение Евразийского межправитель- ственного совета ежегодно вносится отчет о мони- торинге проведения оценки регулирующего воздей- ствия проектов решений Комиссии. В 2015 г. на сайте ЕЭК было опубликовано 290 проектов решений, из которых 92 проекта рассматривалось в рамках про- цедуры оценки регулирующего воздействия. В ре- зультате процедуры по 4 проектам решений были вынесены отрицательные решения, а по 63 - услов- но-положительные, т.е. с требованием доработки (корректировки) отдельных положений проекта ре- шения Комиссии в целях устранения неоднозначно- го толкования и различий в правоприменительной практике. В среднем на каждый проект решения, вынесенный для публичного обсуждения, было дано 27,5 замечания и предложений5. Такой основательный подход к принятию Ко- миссией решений, безусловно, прогрессивен, од- нако следует учитывать, что процедура публич- ного обсуждения была введена только в 2015 г. Ранние решения Комиссии Таможенного союза (часть их еще действует) и Евразийской экономи- ческой комиссии принимались в ином порядке. В данной связи видится целесообразным провести их своеобразную ревизию, т.е. подвергнуть оцен- ке регулирующего воздействия. В настоящее время правовой механизм привоздействия, не достаточно широко освещен в средствах массовой информации, в том числе на интернет-ресурсах. Информацию о возможности участия частных субъектов в процессе принятия решений ЕЭК следует разместить на официаль- ных сайтах органов публичной власти, например, отраслевых министерств. Поскольку Комиссией принимается немалое количество актов в обла- сти таможенного дела (о классификации товаров по Единой товарной номенклатуре внешнеэко- номической деятельности ЕАЭС, о ставках вво- зных таможенных пошлин, о мерах нетарифного регулирования внешней торговли товарами) ин- формация об этом должна размещаться на сайте Федеральной таможенной службы. К сожалению, до сих пор не разработан меха- низм контроля за нормотворческой деятельностью ЕЭК. Обжаловать такие решения можно только в Суд ЕАЭС, в компетенцию которого входит рас- смотрение дел по заявлению государства - члена ЕАЭС о соответствии решений Комиссии или их отдельных положений Договору о Евразийском экономическом союзе, международным договорам в рамках Союза и (или) решениям органов Союза. Хозяйствующие субъекты также могут обратиться в Суд ЕАЭС с заявлением о соответствии решения Комиссии или его отдельных положений, непо- средственно затрагивающих права и законные интересы хозяйствующего субъекта в сфере пред- принимательской и иной экономической деятель- ности, Договору о Евразийском экономическом союзе и (или) международным договорам в рамках Союза. При этом такое решение (его отдельные по- ложения) должно повлечь нарушение прав и закон- ных интересов хозяйствующего субъекта, предо- ставленных указанными актами6. В 2015-2016 гг. Суд ЕАЭС принимал к произ- водству названный вид дел, однако ни по одному из них не было вынесено решения о признании решения Комиссии не соответствующим Догово- ру о Евразийском экономическом союзе и (или) международным договорам в рамках Союза. При несогласии с выводами Суда судья имеет право заявлять особое мнение, чем некоторые из них и пользуются. Важно, что внутри ЕЭК специалисты объек- тивно оценивают возможность возникновения разногласий. Такие разногласия, по мнению од- ного из членов Коллегии ЕЭК, может разрешать Суд ЕАЭС, полномочия которого подлежат рас- ширению; его потенциал как мирного регулятора споров достаточно велик7. Так, в настоящее вренятия ЕЭК решений, включающий их общественное обсуждение и оценку регулирующего См.: Ежегодный отчет Евразийской экономической ко- миссии «О мониторинге проведения оценки регулирую- щего воздействия проектов решений Евразийской эконо- мической комиссии в 2015 г.» // URL: http//docs.eaeunion. org/draft/ru-ru/010942/draft_11032016. См.: Статут Суда Евразийского экономического союза. Приложение № 2 к Договору о Евразийском экономиче- ском союзе от 29 мая 2014 г. (в ред. от 8 мая 2015 г.) // СПС «КонсультантПлюс». См.: Министр ЕЭК Владимир Гошин: «Роль мирно- го регулятора разногласий Сторон может сыграть Суд ЕАЭС» // URL: http//www.eurasiancommission.org/ru/nae/ news/Pages/06-10-2015-3.aspx. мя Суд занимается и вопросами толкования дей- ствующей договорно-правовой базы путем дачи разъяснений, оформляемых в форме консульта- тивных заключений. Безусловно, такие разъяс- нения носят рекомендательный характер. Таким образом, развитие интеграционных процессов, основанных на функционировании Евразийского экономического союза, обуслов- ливает не только необходимость совершенство- вания правовой базы, но и оптимизацию орга- низационной структуры органов управления на наднациональном уровне. Осуществление рядом этих органов функции нормотворчества требует основательного подхода к разработке правового механизма реализации этой функции. В конеч- ном итоге речь идет об укреплении статуса над- национальных органов, в том числе Евразийской экономической комиссии. Это является гаран- тией предсказуемости для инвесторов, способ- ствует нахождению баланса между частными и публичными интересами, формирует основу для развития дальнейшей интеграции.