The Activities of the Prosecutor’s Office to Ensure Lawfulness in the Implementation of State Cultural Policy

全文:

Легитимность признается сущностным признаком позитивного права. Важнейшим элементом механизма действия права является субмеханизм его социально-правовой легитимации. «Нормы становятся правовыми тогда, когда они объективно получают признание со стороны общества в качестве оснований для прав и обязанностей субъектов и реально их такими наделяют». Значительную роль в обеспечении легитимности права в Российской Федерации выполняет прокурорский надзор, посредством которого в государстве выявляются нарушения законодательства и обеспечивается исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации роль прокуратуры определяется тем, что она представляет собой необходимый и надежно работающий государственный институт в системе разделения властей. Прокуратура принимает меры к устранению любых нарушений законов, тем самым обеспечивая легитимацию права. Органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют свои функции в соответствии с приоритетами, определёнными на основе результатов анализа состояния законности и правопорядка в стране. Универсальный характер прокурорского надзора обусловливает использование выборочного подхода, требующего сосредоточения внимания на конкретных аспектах, наиболее значимых для укрепления законности в каждом конкретном регионе с учетом имеющихся сил и средств органов прокуратуры. Результаты анализа формирования различных перечней приоритетов социального, экономического развития страны на президентском, правительственном и «общественном» уровнях дает основание исследователям усматривать зависимость между общегосударственными приоритетами и приоритетами прокурорской деятельности. Приоритеты деятельности органов прокуратуры предопределяются, как правило, законодательными и политико-правовыми актами (концепциями, стратегиями, доктринами, программами и т.п.), принимаемыми компетентными руководящими органами страны. К числу принципов определения приоритетов прокурорской деятельности можно отнести принципы научной обоснованности, принцип соответствия приоритетов деятельности органов прокуратуры реальным потребностям социального и государственного развития, необходимость обеспечения законности в соответствующей сфере общественных отношений. Приоритеты деятельности органов прокуратуры могут подвергаться корректировке в соответствии с изменениями состава и структуры реализуемых приоритетов, основанных на реальных потребностях политического, социального, экономического и правового развития страны с учетом динамики состояния законности и правопорядка. В этой связи попытаемся рассмотреть возможность включения в число приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры на современном этапе деятельность по обеспечению законности в реализации государственной культурной политики в Российской Федерации. Государство и общество всё в большей степени осознают значимость культуры в жизни страны, в формировании гармонично развитой личности и в укреплении гражданского единства. Президент РФ В.В. Путин на заседании Совета при Президенте РФ по культуре и искусству 21.12.2017 отметил, что «культура - это мировоззрение, прежде всего, универсальный инструмент сохранения и передачи традиционных моральных, духовных, эстетических ценностей и основа гармоничного, свободного общества, способного сберечь свою самобытность и при этом быть открытым, восприимчивым к глобальным тенденциям развития цивилизации». Можно согласиться с тем, что «культура любого народа - это живой организм со своими родовыми особенностями, организм, хранящий память и традиции предков. Культура продолжает жить независимо от того, заботятся о ней или пренебрегают. У нее самостоятельная жизнь. Только в одном случае, когда о ней заботятся, она расцветает и приносит благие плоды, в другом - загнивает, порождает уродства, приводит к моральному кризису общества, подменяется антикультурой, перерождается, как здоровая ткань организма перерождается в нежизнеспособную раковую опухоль». В существующей литературе понятие «культура» по-разному определяется специалистами. Существует более сотни определений культуры, накопленных наукой на протяжении более трех столетий. Результаты анализа этих определений показывают, что каждое из них фиксировало одно из свойств культуры, но ни одно не было исчерпывающим. Дело в данном случае в особой уникальности культуры как сложной системы, сущность которой не исчерпывается каким-либо одним определением, поскольку обладает качествами, обозначенными всеми этими определениями, и, безусловно, еще рядом других. Осознание культуры как специфической формы бытия строится на исходной оппозиции культура - природа. Однако указанное противопоставление является весьма условным. Как показывает исторический опыт, формирование человеческой культуры является во многом результатом взаимодействия человеческого общества и природы на протяжении всей истории филогенеза. В результате указанного взаимодействия формируется трехчастная структура бытия: человеческое общество - культура - природа. Культуру можно рассматривать как реальный способ связи природного и социального в человеке. При этом культура (прежде всего, материальная) и природа образуют окружающую человека среду. В любом государственно организованном обществе государство на системной основе выражает и защищает базовые ценности, имеющие значение для самосознания всего населения. Никакая другая политическая сила не способна выступать от имени всего общества, выражать интересы большинства граждан, формулировать цели и программы исторического развития. Государство, заинтересованное в укреплении своего конституционного строя, экономической модернизации, духовном возрождении нации и сохранении цивилизационной самобытности, выражает и защищает фундаментальные интересы и ценности народа, способствует развитию общества. Вопросам сохранения и развития российской культуры уделяется значительное внимание в документах стратегического планирования Российской Федерации: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683), Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 05.12.2016 № 646). Распоряжением Правительства РФ от 29.02.2016 № 325-р утверждена Стратегия государственной культурной политики, распоряжением Правительства РФ от 01.12.2016 № 2563-р утвержден План мероприятий по реализации в 2016-2018 годах Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года; постановлением Правительства РФ от 10.07.2017 № 817 «О Правительственной комиссии по вопросам государственной культурной политики» принято Положение о Правительственной комиссии по вопросам государственной культурной политики. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации отмечается опасность размывания традиционных российских духовно-нравственных ценностей и ослабления единства многонационального народа РФ путем внешней культурной и информационной экспансии (включая распространение низкокачественной продукции массовой культуры), попыток фальсификации российской и мировой истории, противоправных посягательств на объекты культуры. Содержание понятия «культура» в Основах государственной культурной политики, утвержденных Указом Президента РФ от 24.12.2104 № 808, определяется как совокупность формальных и неформальных институтов, явлений и факторов, влияющих на сохранение, производство, трансляцию и распространение духовных ценностей (этических, эстетических, интеллектуальных, гражданских и т.д.). При этом, государственная культурная политика признается неотъемлемой частью стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Исходя из Основ государственной культурной политики, можно говорить о культуре как совокупности нескольких групп общественных отношений, являющихся объектами государственного управления и правового регулирования, к таковым относятся: -сохранение культурного наследия народов Российской Федерации; -сфера творческой деятельности («творческая индустрия»); -развитие гуманитарных наук; -сохранение, поддержка и развитие русского языка; -международное культурное и гуманитарное сотрудничество; -формирование информационной среды, благоприятной для становления личности. Реализация государственной культурной политики требует следующих мер: -оптимизации системы нормативного правового регулирования в сфере культуры; -оптимизации системы государственного и муниципального управления в сфере культуры; -формирования системы государственно-частного партнерства в сфере культуры; -государственного и муниципального финансирования мероприятий, направленных на реализацию государственной политики в сфере культуры. Реализация указанных мер требует эффективной организации государственного надзора и контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнения требований действующего законодательства. В нормативном правовом обеспечении государственной культурной политики системообразующую роль играет группа так называемых культурных и связанных с ними прав, закреплённых в Конституции РФ, а также коррелирующие с ними элементы наднационального права, имплементированные в российскую правовую систему. К группе культурных прав личности, гарантированных Конституцией РФ, относятся: -право на образование (ч. 1 ст. 43 Конституции РФ); -право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44 Конституции РФ); -право на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания (ч. 1 ст. 44 Конституции РФ). С перечисленными культурными правами коррелирует установленная ч. 3 ст. 44 Конституции РФ обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Закрепленные в Конституции РФ права и свободы в сфере культуры являются системообразующими по отношению к законодательству. Как следует из положений п. «д» и «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общественные отношения в сфере культуры относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Часть отношений в сфере культуры относится к вопросам местного значения. Указанные обстоятельства определяют многоуровневый характер нормативного правового регулирования и публичного управления в сфере культуры. В настоящее время для системы правового регулирования общественных отношений в сфере культуры даже на федеральном уровне характерны такие явления как недостаточность правового регулирования, наличие коллизионных норм, значительное количество пробелов. Базовый закон в рассматриваемой сфере общественных отношений - Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1) - на сегодняшний день морально устарел, так как не отвечает изменившимся социально-экономическим реалиям. В этой связи Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Совета при Президенте РФ по культуре и искусству 21.12.2017 говорилось о необходимости разработки нового закона о культуре: «В будущем законе важно чётко отразить особенности, специфику сферы культуры, её всеобъемлющий характер и значимость - как миссии, как общественного блага». При подготовке проекта закона о культуре может быть использован опыт зарубежных государств. Интересным представляется, например, опыт Республики Беларусь, имеющей схожие с Россией правовые традиции. Так, например, в 2016 г. был принят Кодекс Республики Беларусь о культуре. Предметом правового регулирования Кодекса Республики Беларусь о культуре являются: общественные отношения по сохранению культурного и духовного наследия; по установлению организационно-правовых гарантий создания, сохранения, охраны, использования, распространения и возвращения культурных ценностей. Кодексом регулируется широкий спектр общественных отношений, связанных с сохранением и использованием культурных ценностей, охраной историко-культурного и археологического наследия, библиотечным и музейным делом, народными художественными ремеслами, кинематографией, организацией и проведением культурных мероприятий, деятельностью коллективов художественного творчества, эстетическим воспитанием граждан. В процессе работы над проектом базового федерального закона Российской Федерации о культуре может быть использован потенциал правотворческой деятельности органов прокуратуры в части внесения предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, направленных на оптимизацию нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере культуры, на обеспечение законности в которой направлена надзорная деятельность органов прокуратуры. Тем более, что определенная практика прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере имеет место. Распространенность прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Переходя к деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в обеспечении законности в процессе реализации государственной политики в сфере культуры, отмечу, что прокурорская деятельность в рассматриваемом направлении может быть сосредоточена по следующим направлениям. Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, регулирующих общественные отношения в сфере культуры, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере культуры органами, организациями и должностными лицами, поднадзорными органам прокуратуры и законностью издаваемых ими правовых актов. Отдельные группы общественных отношений, в первую очередь в сфере сохранения культурных ценностей, регулируются специальными федеральными законами. К их числу следует отнести: Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» и иные федеральные законы. Следует отметить, что отдельные виды общественных отношений в сфере культуры не урегулированы на уровне федеральных законов (театральная деятельность, концертная деятельность, экспозиционно-выставочная выставочная деятельность), что приводит к правовой неопределенности в указанных сферах. Обеспечение законности по многим направлениям в сфере культуры требует межотраслевого подхода. Так, например, объекты культурного наследия являются разновидностями культурных ценностей, объектами недвижимого имущества, объектами окружающей среды, а также объектами земельных отношений и градостроительной деятельности. Сложный типологический состав объектов культурного наследия обусловливает комплексный характер правового регулирования отношений по их использованию и охране, выраженный в межотраслевой системе российского законодательства. Правовое регулирование отношений по охране объектов культурного наследия включает в себя нормативные правовые акты как непосредственно регулирующие правоотношения в рассматриваемой сфере, так и иные правоотношения (земельные, градостроительные, имущественные и т.д.). Аналогичным образом обстоит дело с сохранением иных культурных ценностей. Межотраслевая система правового регулирования определяет межотраслевой механизм управления общественными отношениями в сфере культуры, что в ряде случаев приводит к межведомственным коллизиям, несогласованности действий различных субъектов управления. Указанные обстоятельства приводят к нарушениям законности в указанных сферах общественных отношений, что в свою очередь отражается на реальном состоянии законности в сфере культуры. Надзор (контроль) специализированных органов касается определенных областей деятельности, связанных с исполнением какого-либо конкретного законодательства. Вместе с тем обеспечение законности в сфере культуры требуют зачастую комплексного подхода, что зачастую невозможно для органов исполнительной власти специальной компетенции. Прокуратура же при осуществлении надзора таких ограничений не имеет. Органы прокуратуры полномочны проверять исполнение законодательства в любой сфере. Более того, прокуратура надзирает за исполнением законодательства, регулирующего деятельность самих контролирующих органов. Так, например, при проверке исполнения законодательства о сохранении музейного фонда органы прокуратуры могут проверить соблюдение учреждениями музейного фонда требований законодательства о противопожарной безопасности, о безопасности зданий и сооружений и т.д., исполнение которых необходимо для сохранения культурных ценностей. При создании произведений культуры, искусства могут иметь место нарушения ограничений, установленных Федеральными законами от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» и др. Наконец, органы прокуратуры могут проверять исполнение требований бюджетного законодательства при финансировании мероприятий в сфере культуры из средств государственных и муниципальных бюджетов. При наличии в выявленных противоправных действиях признаков административного правонарушения прокурор в соответствии со ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов вправе возбудить дело о любом административном правонарушении. По отдельным административным правонарушениям, которые могут иметь место в связи c созданием произведений культуры, дело возбуждается исключительно по постановлению прокурора (ст. 6.20 и 20.29 КоАП РФ). Самостоятельное значение в обеспечении законности в исследуемом направлении играет и реализация полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве, а также координационная деятельность органов прокуратуры по борьбе с преступностью в рассматриваемой сфере общественных отношений. В последнее время возрастает число выявляемых преступлений, совершенных в сфере культуры. Это специальные составы преступлений, посягающих на общественные отношения, связанные с охраной культурного наследия (новая редакция ст. 243, 243.1-243.3 УК РФ). Наряду с указанными преступлениями в сфере культуры могут совершаться и иные преступления: против конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 148 УК РФ), против собственности (ст. 164, 190 УК РФ), против общественной безопасности (ст. 214, 216.1, 242 УК РФ), преступления против основ конституционного строя и безопасности государства (ст. 280, 280.1, 282 УК РФ), преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст. 285.1, 285.2 УК РФ) и иные преступления. Таким образом, деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по обеспечению законности в сфере культуры в настоящее время является важнейшим средством обеспечения сохранения культурного достояния и развития культуры России в интересах настоящего и будущего поколений народов Российской Федерации, что обусловлено возможностью использования органами прокуратуры присущих им полномочий и правовых средств для обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства в рассматриваемой сфере общественных отношений, что позволяет выявлять и устранять недостатки государственного и муниципального управления в сфере культуры, а также допускаемые нарушения действующего законодательства. В Основах государственной культурной политики государство впервые возводит культуру в ранг национальных приоритетов, что наряду со сказанным выше позволяет поставить вопрос о возможности включения деятельности по обеспечению законности в реализации государственной культурной политики в Российской Федерации в число приоритетных направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации.

作者简介

V Lavrov

St. Petersburg Law Institute (branch) of the Academy of the Prosecutor General’s Office of the RF

Email: veniaminl@mail.ru

参考

补充文件