On independence, impartiality and justification of judicial power

Full Text

При отсутствии правосудия, что такое государства, как не большие разбойничьи шайки?

Святой Августин Блаженный «О граде Божьем»

Отсутствие доверия к судебной власти

есть начало конца общества.

Оноре де Бальзак

«Человеческая комедия»

Принцип независимости судей не является самоцелью. Он должен гарантировать беспристрастность, объективность и справедливость правосудия. Поэтому, когда говорят о независимости судей, фактически имплицитно подразумевают более широкие категории — беспристрастность и справедливость, т.е. готовность, собственно, к правосудию, без которого немыслимо дальнейшее экономическое, социальное и политическое развитие страны¹.

О наличии или отсутствии у судов названных качеств может свидетельствовать уровень доверия граждан к судам. В Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России в 2007-2012 годах» среди целевых индикаторов на первое место ставился вопрос доверия-недоверия граждан органам правосудия. Предполагалось, что доля граждан, доверяющих органам правосудия, увеличится за этот период с 27% до 50%, а тех, кто не доверяет, снизится с 25% до 6%. В разд. IX Концепции Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» в качестве ожидаемой эффективности судебной реформы и результативности решения проблем правосудия также заявлено об укреплении связи судов с населением и одновременно повышении уровня доверия населения судебной власти.

Однако ощутимого повышения доверия граждан к судебной системе не наблюдается. Так, например, по информации «Левада-Центр» за 2010 г. уровень доверия к судам всех категорий снизился с 52% до 50,5%, а уровень недоверия повысился с 21,8% до 26,5% опрошенных². По данным же опроса общественного мнения, недавно проведенного АНО «Независимый исследовательский центр», половина опрошенных россиян (50%) в разной степени не доверяют российской судебной системе в целом и лишь 34%, напротив, доверяют, хотя и в разной степени. При этом более половины опрошенных россиян (62,3%) заявляют, что судебная система в России зависима, лишь 3% отметили беспристрастность судов, 32,5% — затруднились ответить. Более половины респондентов (61%) считают, что судей в демократическом обществе нужно выбирать, а не назначать³.

Таким образом, значительная часть граждан, по крайней мере, от четверти до половины, российским судам не доверяет, что в любом случае критически много.

Часто высказывается мнение, что судебная система — лишь часть политической системы страны, поэтому начинать преобразования следует с изменения именно всей этой системы в целях формирования в ней политической конкуренции, в том числе с реформирования всего государственного аппарата, который должен быть развернут лицом к гражданам, действительно, а не декларативно поставлен на службу гражданскому обществу. Однако такая позиция представляется излишне идеалистичной, поскольку она не учитывает то обстоятельство, что одновременная переделка всего государственного аппарата в направлении правового государства возможна разве что «по щучьему веленью». Более реалистичный подход состоит в том, что объектом первоочередного воздействия должна быть избрана лишь одна или несколько частей государственного аппарата, но зато таких, которые способны повлиять на весь ход государственной машины, заставив и научив бюрократический класс служить в первую очередь обществу. Такой способностью обладает прежде всего судебная система, ибо правосудие — это своего рода реле, с помощью которого слабым током индивидуального волеизъявления в соответствии с потребностями гражданского общества можно переключать мощные силовые поля социальных отношений. Причем правильный суд — единственное место, где индивид вправе рассчитывать на то, чтобы разговаривать с государством на равных; быть «равноправным с государством державой». Пользуясь известной метафорой, можно сказать, что суд есть как раз то уникальное звено, за которое можно вытащить всю цепь.

В свою очередь проблема обеспечения независимости судей упирается главным образом в уголовный процесс. Состояние всей судебной системы зависит от положения дел именно в уголовном судопроизводстве и уголовно-процессуальном законодательстве. Значение происходящих здесь изменений далеко не равнозначно простому технико-юридическому акту. Это прикосновение к самому сердцу гражданского общества, ибо, как утверждал Монтескье, «если не ограждена невиновность граждан, то не ограждена и свобода». Не умаляя важности преобразований в других отраслях права, следует признать, что только первоочередное внимание к демократическим преобразованиям в сфере уголовного процесса может преодолеть инерцию, сдерживающую формирование правового государства, верховенство права в жизни общества, защиту прав человека и становление подлинно независимой и эффективной судебной власти.

Достижение этой цели предполагает, на наш взгляд, решение следующих задач: формирование достойного судейского корпуса, отвечающего высоким профессиональным и нравственным требованиям; достижение подлинной независимости судей и самостоятельности судебной власти; обеспечение должной судебной процедуры, отвечающей идеалам справедливого процесса; установление действенного гражданского контроля над судебной властью.

В современном демократическом обществе судебная власть не должна быть лишь одной из ветвей государственной власти. Взгляд на судью как на государственного чиновника давно устарел. Суд призван стать связующим звеном между государством и гражданским обществом. Последнее через суд должно иметь возможность ограничивать всевластие государства, что есть первейший признак, указывающий на то, что это государство достойно называться правовым.

В истинно правовом государстве система разделения властей дополняется системой сдержек и противовесов. Важным элементом этой системы служит общественно-государственный, консенсусный способ формирования судейского корпуса. Для этого в континентальной Европе существуют органы, которые именуются высшими советами магистратуры или высшими советами судебной власти и образуются не только из судей, но и из представителей законодательных и исполнительных органов власти, а также представителей адвокатуры и юридической, в том числе научной, общественности. Необходимость в подобных органах объясняется также уважением принципа: «Никто не может быть судьей в собственном деле». Формирование судейского корпуса не может быть делом самого судейского сообщества, ибо, как показывает опыт, это выводит судейскую корпорацию из-под общественного, а в значительной степени, и государственного контроля.

Понятие «магистратура» со времен Французской революции стало собирательным понятием для обозначения должностных лиц судебного и прокурорского ведомства. Смысл такого объединения состоит в том, что магистратура образует автономное и независимое от всякой другой власти сословие. Благодаря этому судебная власть является более широким понятием, нежели судебная система, включая в себя, наряду с собственно судьями, также следственных судей (в тех странах, где учреждена эта должность) и государственных обвинителей. Будучи магистратами, все они значительно менее зависимы от исполнительной власти, что позволяет добиться бóльшей их беспристрастности и объективности.

Концепция судебной реформы 1991 г. видела одну из причин кризиса судебной системы в отсутствии сплоченной и независимой судейской корпорации. Создание такой корпорации, исключительной прерогативой которой должно быть представление кандидатур на судебные должности, постановка вопроса об освобождении судей от должности, как и перемещение их, рассматривалось в качестве одного из важнейших направлений судебной реформы. Подобная корпорация, названная в законе судейским сообществом, была создана, а органом ее текущего управления стали квалификационные коллегии судей. Однако, как показывает практика, такой подход во многом оказался ошибочным.

Нельзя оспаривать необходимость и правомерность существования публичной судейской корпорации в той мере, в которой Федеральным законом от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» устанавливается, что эти органы создаются для выражения интересов судей как носителей судебной власти (ст. 3). Однако квалификационные коллегии судей, к которым согласно этому Закону отнесены Высшая квалификационная коллегия судей и квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации, по существу являются органами государственной власти. На это указывает способ их создания, финансирования, а также их функции. Решая вопросы, входящие в компетенцию квалификационных коллегий, последние по существу осуществляют государственно-властные полномочия. Но отнесение квалификационных коллегий к органам государственной власти вряд ли правомерно, так как ни в Конституции РФ, ни в федеральных законах органы судейского сообщества не названы в числе органов власти. Также, если исходить из того, что квалификационные коллегии все-таки являются органами власти, следует определить, к какой из властных ветвей они относятся. Как известно, судебная власть состоит из судов. Согласно ст. 118 (ч. 2) Конституции РФ она осуществляется лишь посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Исполнительная власть состоит из органов исполнительной власти, возглавляемых Правительством РФ. Квалификационные коллегии судей не относятся ни к одному из действующих в Российской Федерации видов органов государственной власти.

Сегодняшняя действительность такова, что работа судебных квалификационных коллегий фактически не является публичной. Граждане не информированы о том, кто именно претендует на вакантную должность судьи, и не могут оказать влияния на дальнейший процесс его назначения. Вся последующая, после объявления конкурса, деятельность квалификационных коллегий, по сути, является негласной. Ни Закон о судейском сообществе, ни Положение о квалификационных коллегиях не требуют, чтобы председатель коллегии, его заместители или секретарь делали информацию о работе коллегии доступной для всех заинтересованных лиц, предписано лишь объявлять в средствах массовой информации об открытии вакантных должностей. На практике при принятии решений о рекомендации конкретной кандидатуры гипертрофирована роль председателя суда.

В этой связи представляется необходимым ограничить полномочия квалификационных коллегий судей. Следует передать их функции по формированию судейского корпуса смешанным общественно-государственным органам, которые можно условно называть «советами судебной магистратуры», учреждаемым в центре и в субъектах Российской Федерации. В «совет магистратуры» ряд членов могут входить по должности, остальные избираются самими магистратами из числа лиц, принадлежащих к разным категориям магистратуры, делегируются адвокатским сообществом, представительным законодательным органом власти, общественными палатами, юридическими вузами. Таким или более-менее сходным образом подобные органы формируются в Италии, Испании, Франции и др.

Процесс назначения магистратов может включать четыре этапа:

— запись всех желающих граждан, отвечающих установленным законом формальным критериям, в реестр кандидатов. Такая запись должна происходить заблаговременно, например, не менее чем за год до начала процедуры отбора, с тем, чтобы кандидатуры могли быть подвергнуты публичному обсуждению. Реестр кандидатов должен быть опубликован в СМИ, в том числе на официальном сайте соответствующего совета магистратуры в Интернете.

— сдача кандидатами на должности магистратов единых государственных экзаменов по праву;

— обсуждение кандидатов советом магистратуры и вынесение решения о даче рекомендации для назначения на должность или отказе в ней;

— рассмотрение Президентом РФ вопроса о назначении кандидата на должность магистрата.

В процессе исторического развития были выработаны эффективные юридические меры, ограждающие внутреннюю судейскую независимость и признаваемые во всех устоявшихся судебных системах мира. К ним относятся: запрет на создание чрезвычайных судов ad hoc; коллегиальность суда, несменяемость судей, неприкосновенность судей, несовместимость судебной службы с другими профессиями, установление особых правил о продвижении по службе, о жаловании и наградах и т.д. Среди них — принцип прочности судейских должностей и равенства судей. Судейские должности должны быть постоянными и равноправными. В интересах обеспечения независимости судей недопустимо административное начало их иерархической подчиненности. Здесь не должно быть начальников и подчиненных, а лишь судьи с большими или меньшими полномочиями, данными им для рассмотрения дел. Следует напомнить, что в дореволюционной царской России судьи первой и высшей инстанций, члены всех судебных мест, за исключением председателей судебных мест, были сравнены между собой даже по классу должностей: «Члены судебных палат и окружных судов, за исключением судебных следователей, равно как и мировые судьи состоят все по званию и обязанностям судьи в одном и том же классе должности. Председателям палат и окружных судов присваиваются по этому их званию высшие против членов классы должностей» (ст. 237 Учреждения судебных установлений). Судья не должен рассматриваться как чиновник; это совершенно особый вид публичной деятельности, нуждающийся в полной судейской независимости.

Напротив, в современной российской судебной системе начало равенства судей, а значит и их независимости, фактически ставится под сомнение наличием гипертрофированных полномочий у председателей судов всех уровней. По существу, именно председатель суда решает судьбы судей. Он делает представление об их назначении на должность, о переводе на другое место работы, присвоении квалификационных классов; нередко по своему свободному усмотрению он распределяет дела между судьями и т.д. Однако средство против этой болезни давно известно и даже частично апробировано — это введение выборности самими судьями должностей председателей судов и их заместителей.

Как отмечалось выше, именно переустройство российской судебной системы так, чтобы она максимально обратилась лицом к людям, может явиться средством борьбы гражданского общества с коррупцией и эффективным способом воспитания государственного аппарата «снизу». В нынешних условиях только эта мера позволит относительно быстро снять накопившуюся социально-политическую напряженность, причем не революционным, а эволюционным путем. Но добиться этого вряд ли возможно, если суд останется чисто государственным органом, а общественная функция правосудия по-прежнему будет не обеспечена. Необходимо максимальное разгосударствление правосудия с тем, чтобы обеспечить его подлинную публичность. Для этого мировая история суда, юридическая наука и практика также приготовили несколько действенных рецептов. Главный из них следующий — нет эффективнее оружия против произвола бюрократии, чем суд присяжных.

Сущность суда с участием присяжных, как известно, состоит в том, что разрешение вопроса о виновности является исключительной прерогативой народных представителей, а профессиональных судей к нему не допускают. Последние в силу принадлежности к государственному аппарату почти всегда остаются ближе к государственному обвинению, чем к защите, а потому профессиональный судья всегда (и не без основания) находится под подозрением в пристрастности и склонности к первоочередной защите именно государственных интересов. Напротив, жюри присяжных свободно от такого упрека; условия для состязания сторон обеспечиваются здесь более полным и справедливым образом, поэтому именно суд присяжных является политической гарантией против любого авторитаризма.

Следует напомнить, что Концепцией судебной реформы Российской Федерации предполагалось внедрение суда с участием присяжных по делам о преступлениях, грозящих виновному лишением свободы на срок свыше одного года, т.е. по подавляющему большинству дел. При этом по делам о преступлениях, наказуемых смертной казнью, а также по некоторым другим, слушание перед жюри намеревались сделать обязательным, а в остальных случаях — факультативным, зависящим от воли обвиняемого. По мысли авторов Концепции, оправдательный приговор в суде с участием присяжных, если он постановлен с соблюдением уголовного закона и всех процедурных правил, не должен был отменяться вообще. Однако фактически роль суда с участием присяжных оказалась намного скромнее — он может действовать лишь по ограниченному кругу дел. Правда, благодаря Федеральному закону от 23.06.2016 № 190-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с расширением применения института присяжных заседателей», он с 1 июня 2018 г. появился и в судах районного звена (что само по себе отрадно), однако также по весьма ограниченной категории дел. При этом суд с участием присяжных постоянно служит мишенью нападок со стороны крупных чиновников силовых ведомств, а Верховным Судом РФ под различными предлогами отменяется около 35-40% оправдательных приговоров, вынесенных на основе вердиктов присяжных⁴.

Следует максимально расширить подсудность суда с участием присяжных заседателей, распространив ее (при желании обвиняемого) на все дела о преступлениях средней тяжести, тяжких и особо тяжких преступлениях, запретив пересмотр оправдательных приговоров, постановленных на основании вердикта присяжных в апелляционном, кассационном и надзорном порядке (исключение — пересмотр ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств).

Следующим инструментом обеспечения независимого и беспристрастного правосудия может служить институт мировых судей. В идеальном смысле мировое судопроизводство есть как бы суд присяжных в миниатюре, выполняющий ту же самую роль независимого народного правосудия. Оно возникло в Англии в средние века как ответ нарождающегося гражданского общества королевскому абсолютизму. Английские мировые судьи — своего рода народные трибуны гражданского общества. Однако исторически на континенте, в том числе в царской России, мировые судьи, как правило, являлись судебными чиновниками (магистратами) низшего ранга, получавшими жалованье от государства; исключение из этого правила в ряде случаев составляли лишь так называемые почетные мировые судьи, которыми обычно становились известные и уважаемые люди. Институт мировых судей был воссоздан в России Федеральным законом от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», однако в его худшем, континентальном обличии, причем без всякого участия почетных судей. Фактически цель введения этого института состояла лишь в том, чтобы разгрузить федеральных судей от массы скопившихся в районных судах дел.

В целях повышения эффективности судебной власти нужно вернуться к истокам этого удивительного судопроизводства. Прежде всего необходимо перейти к обязательной и повсеместной выборности мировых судей гражданами, так, как это было предусмотрено первоначальным проектом упомянутого федерального закона. При этом муниципальным образованиям можно разрешить учреждать на своей территории сверх государственной квоты такое дополнительное количество участков мировых судей, которое им необходимо и которое они смогут финансировать из своего бюджета. Следует также возродить съезды мировых судей, сделав их апелляционной инстанцией по делам, рассмотренным мировыми судьями. Целесообразно и воссоздание института почетных мировых судей наряду с участковыми мировыми судьями. Это будет иметь своим следствием повышение авторитета как судебной власти в целом, так и мирового суда в частности; значительное удешевление и ускорение самого судопроизводства. Возможный отрицательный эффект ввиду отсутствия у почетных судей обязательного юридического образования может быть снижен рассмотрением ими дел только при обоюдном согласии сторон и возможностью выбора между участковым или почетным мировыми судьями. Кандидатуры почетных мировых судей могут выдвигаться муниципалитетами, общественными организациями, трудовыми коллективами, вузами и т.д.

Согласно ст. 123 (ч. 3) Конституции РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Это требование распространяется и на предварительное расследование. В постановлении ЕСПЧ от 27.11.2008 по делу «Салдуз (Salduz) против Турции» (жалоба № 36391/02)⁵ Европейский Суд напомнил, что, хотя первостепенной задачей ст. 6 Конвенции в области уголовного судопроизводства является обеспечение справедливого разбирательства судом, компетентным для рассмотрения «любого уголовного обвинения», из этого не следует, что эта статья не может применяться к досудебным процедурам.

Однако de facto предварительное расследование в российском уголовном процессе остается в основном розыскным (инквизиционным, следственным) и осуществляется в целом как «досудебное». Это выражается в том, что большинство решений по делу (в том числе предъявление официального обвинения, легализация доказательств в качестве судебных, применение большинства мер пресечения и т.д.) принимается не судебным органом, а следователем или дознавателем, т.е. стороной уголовного преследования, которая таким образом является «судьей в своем собственном деле». Необходимо исполнить требование Конституции России о судебном и состязательном характере процесса. Это можно сделать, лишь воссоздав в уголовном процессе на новой основе институт следственных судей, что сделает его более объективным и беспристрастным.

Можно предложить следующую судебно-состязательную модель предварительного расследования. Деление уголовного процесса на досудебные и судебные стадии упраздняется, так как суд действует и при возбуждении дела, и на предварительном расследовании. Здесь принимает участие следственный судья и в качестве второй инстанции над ним апелляционный суд (следственная камера суда апелляционной инстанции). Представляется, что следственный судья должен осуществлять свои полномочия по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях. Таким образом, предварительное расследование с участием следственного судьи по своей структуре могло бы быть двухсоставным, т.е. включать в качестве своих последовательных этапов, во-первых, дознание, состоящее из так называемых полицейских действий в порядке расследования, и, во-вторых, судебное предварительное следствие, ведущееся особым следственным судьей, который не участвует в рассмотрении дел по существу. В остальных случаях расследование осуществляется в упрощенной форме в виде прокурорско-полицейского дознания без участия следственного судьи.

Следственный судья не должен вести расследование, он будет лишь осуществлять — исключительно по требованию сторон и в основном их усилиями — следственные действия по легализации в качестве судебных доказательств информации из источников, представленных сторонами. При этом ходатайство сторон о проведении судейских следственных действий для следственного судьи должно быть обязательным. Важно подчеркнуть, что каждая из сторон, в том числе прокурор и дознаватель (бывший «следователь»), сможет сама определять, обращаться ли ей к судье за проведением судейского следственного действия. Процессуальное значение судейских следственных действий состоит в том, что это единственная форма заблаговременной легализации — уже в ходе предварительного расследования — фактических данных в качестве судебных доказательств, которые могут быть затем использованы в судебном разбирательстве. По итогам предварительного расследования следственный судья принимает решение о передаче уголовного дела для судебного разбирательства (в случае достаточности для этого доказательств, собранных стороной уголовного преследования, в том числе по результатам судейских следственных действий) либо о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, если для этого имеются основания, предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом⁶.

Примечания:

¹ «От эффективности судебной системы прямо зависит надежная защита прав и законных интересов граждан, а значит, развитие России как правового демократического государства», — подчеркнул Владимир Путин в своем приветствии участникам ежегодного семинара-совещания судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов // Путин отметил связь эффективности судебной системы с развитием РФ; [URL] RG.RU. https://rg.ru/2019/02/12/ (дата обращения: 12.02.2019).

² Зависимость от исполнительной власти губит репутацию российских судов // Право.ru. 18.01.2012; [URL]. https://pravo.ru/review/view/67212/.

³ Отношение россиян к судебной системе (итоги всероссийского опроса). АНО «Независимый исследовательский центр». 01.03.2018 // [URL] http://исследовательский-центр.рф/otnoshenie-rossiyan-k-sudebnoj-sisteme-itogi-vserossijskogo-oprosa/?ckattempt=1.

⁴ См., например: Чурилов Ю. Ю. Причины отмены оправдательных приговоров судов с участием присяжных заседателей // Российская юстиция. 2008. № 9. С. 13; Рассудили на шестерых // [URL]. RG.RU.https://rg.ru/2019/02/12/vs-rf-prisiazhnye-opravdali-pochti-tret-podsudimyh.html.

⁵ См.: https://base.garant.ru/12167975/.

⁶ Более подробно об этом см.: Смирнов А. В. Концепция «Возрождение института следственных судей в российском уголовном процессе»; ответы на основные вопросы по концепции «Возрождение института следственных судей в российском уголовном процессе» (круглый стол Комитета гражданских инициатив) // Прецеденты и позиции. Выпуск № 4. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. 2015. С. 72; [URL]. www.president-sovet.ru/projects/herald/.

About the authors

Alexander V. Smirnov

Author for correspondence.
Email: info@eco-vector.com

Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation

References

Supplementary files