On the issue of the place of the prosecutor’s office in the system of state power of the russian federation

Full Text

«Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных» — так уважительно именовал великий российский государь Петр I первого российского генерал-прокурора П. И. Ягужинского, представляя его Сенату.

Впервые правовой институт прокуратуры стал известен миру почти полтысячелетия назад. «Ле жен дю руа» («людьми короля») называли французских прокуроров тех времен.

Таким образом, изначально должность прокурора приближалась к верховной государственной власти, наделялась особыми государственными полномочиями.

Прокуратура в России была создана в соответствии с Указом Петра I от 12.01.1722 («быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору») как орган наблюдения за законностью действий должностных лиц и охраны государственных интересов¹.

27.04.1722 Петр I издает Указ «О должности Сената». В Указе государь четко прописывал роль и место прокуратуры в решении государственных дел. Так, ст. 9,10 Указа гласили буквально следующее: «А ежели кто из членов Сената так чинить не будет, или что приговаривать будет неправо, то генерал-прокурору о том им предлагать, чтоб они то чинили так, как надлежит, без страсти, напоминая им то, что всегда подобает Сенату иметь о монаршеской и государственной пользе неусыпное попечение и доброе простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать»; «А ежели кто не послушает, то генералу прокурору, того дела не допуская до вершения, доносить нам, как о том в должности ему написано»².

Таким образом, основатель российской прокуратуры заведомо ставил ее над высшим (после царя) органом государственной власти, наделяя ее существенными властными надзорными полномочиями в отношении органов государственной власти. Это замечание важно именно при рассмотрении вопроса о месте прокуратуры России в системе государственной власти в настоящее время, поскольку свидетельствует о первоначальном замысле Петра I создать прокуратуру как независимый даже от высших государственных инстанций орган власти, дистанцированный от них и имеющий целью путем осуществления высшего надзора контролировать эту власть и заботиться об общественном благе, предотвращая правонарушения («о монаршеской и государственной пользе неусыпное попечение и доброе простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать»).

Указ предписывал генерал-прокурору «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали ... Генерал и оберпрокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Здесь же о генерал-прокуроре сказано, «понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет».

Как представляется, в этой формулировке квинтэссенция вопроса о предназначении прокуратуры. Прокуратура это глаза общества — высший надзорный орган, призванный заботиться о нормальном ходе государственных дел, наделенный самостоятельным правом ставить перед высшими (и иными) органами государственной (и муниципальной) власти вопрос обо всех несоответствиях в государственном механизме и предлагать меры по их устранению и предупреждению.

Таким образом, прокуратура была задумана и создана как высший государственный орган надзорной власти³.

Российский энциклопедический словарь трактует власть в общем смысле как способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств⁴.

Власть, по мнению известных российских ученых-специалистов в области административного права Н. Г. Салищевой, Н. Ю. Хаманевой и И. Л. Бачило, — механизм, позволяющий осуществлять волевое воздействие одних субъектов на поведение и отношения других субъектов. При этом государственная власть — политико-правовой институт организации социального управления в границах определенного государства⁵.

Отметим, что в работах известных ученых в области российского конституционного и административного права также приводится перечень отличительных черт, характеризующих органы государственные власти.

Так, по мнению М. В. Баглая и В. А. Туманова государственная власть — главное средство осуществления функций государства через систему органов, наделенных властными полномочиями. Составляющие государственную власть органы характеризуются несколькими основными признаками: 1) каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным Конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, имеет четко фиксированный круг полномочий. Эти органы не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции; 2) орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства; 3) деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методах, установленных правовыми актами. Таким образом, не каждое государственное учреждение или организация являются органами государственной власти (не являются таковыми, к примеру, государственное предприятие, государственное учебное заведение и т.д.); 4) органы государственной власти состоят из выборных депутатов или назначенных государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями⁶.

По нашему мнению, государственная власть есть предоставленная законодательством государственному органу или должностному лицу возможность осуществления в интересах общества и государства определенных функций и способность последнего в силу наделения его соответствующими полномочиями оказать требуемое воздействие на деятельность и поведение граждан, а также иных физических и юридических лиц.

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Таким образом, ст. 10 Конституции РФ провозглашено разделение государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную.

М. В. Баглай и В. А. Туманов предложили называть такие элементы власти основными подсистемами государственной власти, и это определение автор будет применять далее по ходу исследования⁷.

Вместе с тем, согласно конституционной норме, установленной уже в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, провозглашается, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.

Таким образом, указанная статья Конституции РФ свидетельствует о наличии в Российской Федерации уже четырех подсистем государственной власти, к названным законодательной (представительной), исполнительной и судебной властям добавляется также президентская власть.

Вполне обоснованным представляется, что действующая российская Конституция не ограничила свои нормы лишь устаревшей в настоящее время правовой конструкцией о разделении власти на законодательную, исполнительную и судебную. Развитие общественных институтов, совершенствование законодательного регулирования настоятельно требуют оптимизации деятельности государства по обеспечению стабильности, гармонизации общественных отношений.

Поэтому представляется не только вполне уместным, но и обоснованным наделение Конституцией РФ отдельных государственных органов Российской Федерации правовым статусом подсистем государственной власти, которые не могут быть отнесены к президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти, но могут функционировать совместно с ними, обеспечивая с учетом требований современного общественного развития их необходимое дополнение.

Таким образом, за счет включения в систему государственной власти дополнительных органов (подсистем) государственной власти:

а) обеспечивается предупреждение узурпации власти в рамках минимально определенной трехзвенной структуры разделения государственной власти;

б) осуществляется дополнительный взаимный перекрестный контроль за деятельностью каждой из подсистем государственной власти;

в) государственные функции необходимо дополняются с учетом потребностей общественного развития;

г) достигается реальное единство, согласованность и полнота деятельности государственного механизма в рамках общественного устройства РФ.

Аргументируя данную конструкцию построения государственной власти в РФ, следует для ее правильного понятийного определения предложить термин «распределение государственной власти».

Отметим, что указанный термин, правда, в несколько ином значении, используется датскими и другими скандинавскими конституционалистами, которые отличают принцип распределения властей (magtfordelingsprincip) от разделения властей (magtadskillelsessprincip)⁸, однако в рамках поглощения первого последним.

Замечая, что на самом деле от разрешения этого вопроса зависит стабильность политической системы Дании, М. А. Исаев указывает при этом, что именно таким образом и происходит распределение власти в современной датской государственной машине. Фактически это означает, что конституция, формально закрепляя принцип разделения властей, наделяет каждую из этих властей дополнительной функцией взаимного контроля, когда, осуществляя то или иное полномочие, орган становится объектом осуществления полномочий другого органа, равного ему по статусу. В результате достигается требуемое единство власти не через ее разделение, а через ее распределение⁹.

Отметим, что принципиально позиция автора о том, что подсистемы государственной власти в России не должны исчерпываться четырьмя обозначенными выше элементами, разделяется и другими исследователями¹⁰.

Так, по мнению профессора Академии государственной службы при Президенте РФ А. Д. Керимова, многие, в том числе и некоторые основополагающие, постулаты классической, восходящей еще к Ш. Л. Монтескьё теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют реалиям современной политической жизни и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении¹¹.

Аналогичного мнения придерживается и В. Г. Розенфельд, считающий, что Конституция РФ не исключает возможности существования самостоятельных правовых институтов, определяемых потребностями государственного строительства, не входящих в законодательную, исполнительную, судебную ветвь власти¹².

Прокуратура РФ в полном объеме обладает признаками, характеризующими ее как подсистему государственной власти. Законодательством прокуратуре предоставлены как необходимые функции (возможность), так и полномочия (способность) по оказанию требуемого от нее в определенных целях, как органа государственной власти, воздействия на деятельность и поведение граждан, а также иных физических и юридических лиц.

Рассмотрим эти признаки, характеризующие прокуратуру как подсистему государственной власти, подробнее.

1. Прокуратура создана и функционирует в соответствии с конституционными нормами и действующим федеральным законодательством.

Конституционно-правовой статус прокуратуры РФ определяется Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации¹³.

Представляется важным отметить при этом, что в название гл. 7 Конституции РФ, ранее именовавшейся «Судебная власть», в 2014 г. была внесена инициированная Президентом России поправка и теперь данная глава Конституции называется «Судебная власть и прокуратура».

Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также иные функции, установленные федеральными законами.

В этой связи следует согласиться с французским конституционалистом Ж. П. Жакке, отмечавшим, что любая власть, предоставленная в соответствии с конституцией, является, следовательно, легитимной властью; она презюмирует легитимность¹⁴.

Как представляется, содержание конституционной нормы ст. 129 Конституции РФ, посвященной вопросам организации и деятельности российской прокуратуры, должно быть скорректировано именно в направлении четкой прописи в ней как минимум (с учетом статуса самой Конституции) целей, задач и функций прокуратуры. В целом же, правовой статус прокуратуры Российской Федерации целесообразнее было бы определить именно в Федеральном конституционном законе «О прокуратуре Российской Федерации», обладающем более высоким статусом, чем федеральный закон (что соответствует именно конституционному провозглашению основ правового статуса прокуратуры России) и несомненно более высокой стабильностью, крайне необходимой при установлении статуса прокуратуры РФ с учетом возлагаемых на нее функций и предоставляемых ей полномочий.

Поэтому следует согласиться с А. А. Белкиным, считающим, что функциональность прокуратуры выпала из конституционного пространства, и эта ситуация чревата тем, что функции прокуратуры вполне способны варьироваться текущим законодательством, т.е. прокуратура как публичная структура остается недостаточно стабильной¹⁵.

2. Общественно (государственно) необходимые цель и задачи создания и деятельности прокуратуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Прокуратура РФ создана в целях:

— обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности;

— защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Но признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина признается важнейшей, приоритетной ст. 2 Конституции РФ и по существу главной обязанностью государства.

Совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и генеральных целей деятельности прокуратуры России подтверждает ее важнейшую роль в обеспечении укрепления законности в стране.

Совершенно очевидным представляется, что для реализации установленных Конституцией РФ обязанностей государства российскому обществу необходим самостоятельный, независимый от других структур государственной власти надзорный орган, обладающий в целях реализации указанного статуса необходимым объемом прав и полномочий, но, в то же время, конституционно максимально поставленный под контроль общества.

3. Регламентация законодательством конкретных властных функций (направлений деятельности) прокуратуры как органа государственной власти.

Так, в соответствии с законом прокуратура РФ осуществляет, в частности:

— надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ;

— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

— координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

— участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов;

— осуществление международного сотрудничества, участие в разработке международных договоров РФ;

— участие в правотворческой деятельности, т.е. имеет возможность внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов и ряд иных функций.

4. Наличие законодательно установленных полномочий, условий и порядка осуществления прокуратурой своих функций.

Полномочия прокуратуры РФ детально прописаны в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», а также в соответствующих отраслевых кодексах, определяющих процессуальный порядок осуществления судопроизводства по уголовным, административным, гражданским и арбитражным делам, а именно в УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Так, к примеру, в соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов вправе:

— по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения соответствующих органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

— требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

— вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;

— освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

Отметим также, что согласно ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, а их неисполнение, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

5. Наличие компонента независимости, самостоятельности прокуратуры от других органов государственной власти при осуществлении ею своих функций и полномочий.

Действующим законодательством предусмотрены:

— независимость при осуществлении органами прокуратуры своих полномочий от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений (п. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

— запрет воздействия в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности под угрозой привлечения к установленной законом ответственности;

— обязательность исполнения требований прокурора, заявленных им в рамках его полномочий, в установленный срок. Неисполнение указанных требований прокурора, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность (ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

6. Установление законодательством для прокурорских работников специального государственно-правового статуса.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» посвящает отдельный разд. V вопросам регламентации правового статуса работников прокуратуры РФ.

Согласно ст. 40 названного Федерального закона служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы России, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы, а их правовое положение и условия службы определяются как данным законом, так и Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Таким образом, в системе государственной власти России, наряду с подсистемами президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти мы предлагаем определять также и подсистему прокурорской власти.

Прокурорская власть есть особый вид государственной деятельности, осуществляемый на основании Конституции РФ и федерального законодательства органами прокуратуры РФ в целях охраны законных прав и свобод человека (гражданина), интересов общества, государства, общественных организаций и объединений, а также местного самоуправления посредством реализации предусмотренных законодательством прав и полномочий.

Отметим также, что по данным С. А. Шейфера в Основных положениях уголовного судопроизводства и Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. различались власти обвинительная и судебная. Обвинительная власть, т.е. обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежала прокурорам¹⁶.

Сделанный автором вывод не расходится в целом с мнением о роли прокуратуры в государственной и общественной жизни ведущих ученых и специалистов, внесших значительный вклад в изучение и развитие теоретической основы деятельности прокуратуры в России.

Вывод о существовании прокурорской власти делали еще в 1969 г. С. Г. Березовская и В. К. Звирбуль, говорившие, что прокурорская власть имеет свою специфику, отличающую ее от власти органов государственного управления и правосудия. При осуществлении надзора прокуроры, за исключением случаев, оговоренных в законе, не заменяют решений других органов своими, не применяют мер наказания к правонарушителям, а требуют, чтобы компетентные государственные органы, должностные лица и общественные организации устранили нарушения закона. Прокурорская власть охраняет социалистическую законность путем обнаружения нарушений законов и принятия мер к устранению таких нарушений¹⁷.

Прокурорская власть — вид государственной власти, пишет Н. В. Мельников, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, а также уголовного преследования¹⁸.

В определенной мере, с учетом изложенного, можно отнести прокуратуру к элементу системы сдержек и противовесов (checks and balances), которая, как известно, предполагает разделение компетенции между органами государственной власти, позволяет им взаимно контролировать друг друга. При этом деятельность прокуратуры как нельзя точно будет соответствовать именно английскому значению названного термина, предусматривающему равновесие, сбалансированность компетенции органов власти, «когда один из них способен создать преграду непродуманным, поспешным действиям другого»¹⁹.

Как представляется, прокуратура займет достойное место в системе государственной власти России, выполняя как роль важного элемента баланса властей (благодаря предоставлению ей соответствующих функций и полномочий), так и регулятора стабильности, гармонизации складывающихся в обществе конституционно-правовых отношений, которые будут достигаться посредством правовой охраны ею как законных интересов государства, так и конституционных прав и свобод гражданина (человека) в процессе выполнения государством своих функций.

Примечания:

¹ Российское законодательство X-XX вв. М., 1986. Т. 4. С. 182-183.

² Там же. С. 192.

³ Обратим внимание, что и органы прокуратуры СССР (как, по существу, и прокуратура петровских времен) в соответствии со ст. 164 Конституции СССР также осуществляли именно высший надзор за исполнением законов.

⁴ Российский энциклопедический словарь. М., 2001. С. 270.

⁵ Словарь административного права / Под ред. И. Л. Бачило, Н. Г. Салищевой, Н. Ю. Хаманевой. М., 1999. С. 70.

⁶ Малая энциклопедия конституционного права / Под ред. М. В. Баглая, В. А. Туманова. М., 1998. С. 81-82.

⁷ Малая энциклопедия конституционного права. С. 46.

⁸ Так, с точки зрения Альфа Росса, в настоящий момент можно говорить не о разделении власти, а о техническом распределении функций между различными органами государства с целью лучшего управления. При этом Макс Серенсен подчеркивает, что критерий здесь будет иметь более четкое определение в виде разделения труда (arbeidsdeling). Основа распределения власти заключается, таким образом, в том, что существует деловая и техническая взаимосвязь между органом и его функциями. Если существует различие в этих функциях, то однородная функция будет критерием для классификации органов, осуществляющих одну и ту же функцию. Макс Серенсен развивает это положение теории Росса, подчеркивая, что некоторые органы, будучи формально независимыми, оказывают влияние на функционирование других, например, Фолькетинг формирует правительство. Поэтому объяснение превращения принципа разделения властей в принцип распределения власти следует искать в области норм, регулирующих деятельность органов, наделенных властью. Каковые нормы Росс предлагает разделять на три типа: нормы персональные, определяющие круг лиц, входящих в эти органы; нормы процессуальные, регулирующие порядок деятельности органов; и нормы материальные, определяющие круг подведомственных органу вопросов. Между этими тремя типами норм как раз и существует внутренне значимая взаимосвязь, строящаяся таким образом, что орган становится предназначенным только для того, чтобы осуществлять ту функцию, которая определена в нормах материальной компетенции (Ross A. Dansk statsforfatningsret. Bd. I. S.180. Цит. по: Исаев М. А. Основы конституционного права Дании. М., 2002. С. 62-64).

⁹ Исаев М. А. Основы конституционного права Дании. С. 64.

¹⁰ Отметим, что и сами основоположники теории разделения властей Джон Локк и Шарль Луи де Секонда (Монтескьё) в прямой постановке не указывали, к примеру, на судебную власть как элемент системы разделения властей [ими использовались, в частности, термины законодательная, исполнительная и федеративная власть (Локк), законодательная и две исполнительные власти (Монтескьё)].

¹¹ Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М., 2000. С. 8-9.

¹² Розенфельд А. Г. Проблемы теории и практики прокурорского надзора в Российской Федерации: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1996. С. 6.

¹³ При этом на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

¹⁴ Жакке Ж. П. Конституционное право и политические институты. М., 2002. С. 104.

¹⁵ Белкин А. А. Конституционная законность и прокурорский надзор // НИИ проблем укрепления законности и охраны правопорядка Генеральной прокуратуры РФ. М., 1997. С. 36.

¹⁶ Шейфер С. А. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью // ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка. 1990. № 127. С. 56.

¹⁷ Прокурорский надзор в СССР. М., 1969. С. 19.

¹⁸ Мельников Н. В. Прокурорская власть и личность. Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003. С. 105.

¹⁹ Малая энциклопедия конституционного права. С. 421.

About the authors

Nikolai N. Karpov

Author for correspondence.
Email: info@eco-vector.com

Doctor of Law, Professor, Head of the Department, University Prosecutor’s Office of the RF, Honored Prosecutor RF

References

Supplementary files