On the subject of the prosecutor's activities for the judicial protection of public interests in the use and protection of specially protected natural areas

Full Text

Органам прокуратуры Российской Федерации на современном этапе предоставлены широкие полномочия по защите публичных интересов, в том числе в сфере использования и охраны особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ).

Защиту публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ прокурор осуществляет при реализации всех функций и иных видов внешнефункциональной деятельности:

• при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов, в том числе законов об ООПТ, на досудебной стадии уголовного судопроизводства, за соблюдением законов судебными приставами, администрациями учреждений и органов, исполняющих наказание, при исполнении судебных постановлений по делам о нарушениях в сфере использования и охраны ООПТ;
• при участии в рассмотрении судами дел для защиты публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ (при этом сюда необходимо отнести и участие в рассмотрении дел судами в стадии апелляционного, кассационного и надзорного обжалования актов судов, в пересмотре судебных постановлений по новым и вновь открывшимся обстоятельствам, получение исполнительного документа и передачу его работнику прокуратуры, осуществляющему надзор за исполнением законов судебными приставами, участие в рассмотрении судом вопросов, связанных с исполнением судебных постановлений);
• при уголовном преследовании по ст. 262 Уголовного кодекса РФ (Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов), включая поддержание государственного обвинения;
• при административном преследовании [1, с. 52–56; 2, с. 67–73; 3], включая участие прокурора при рассмотрении судами в порядке пересмотра дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.39 КоАП РФ (Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях);
• при координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
• при участии в правотворческой деятельности.

Прокурорско-судебная практика свидетельствует о том, что наиболее эффективным средством является судебная защита, поскольку на стадии исполнения судебных постановлений, в том числе принудительного, возможно обеспечить фактическое восстановление нарушенных прав, возмещение вреда и привлечение лиц к установленной законом ответственности.

Защита прокурором в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ осуществляется путем реализации функций:

• участия в рассмотрении судами дел,
• уголовного преследования при поддержании государственного обвинения по ст. 262 Уголовного кодекса РФ (Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов),
• административного преследования при участии прокурора при рассмотрении судами в порядке пересмотра дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.39 КоАП РФ (Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях).

Защита прокурором публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ в целом и защита прокурором в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ соотносятся как общее и частное.

Таким образом, защита прокурором в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ является межфункциональным ненадзорным направлением прокурорской деятельности.

Учитывая то, что как существующие, так и новые виды деятельности прокуратуры должны быть подчинены основной функции — надзору за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации [4, с. 24–30], на наш взгляд, деятельность прокурора по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ наиболее тесно взаимосвязана и взаимообусловлена с прокурорским надзором за исполнением законов в сфере использования и охраны ООПТ (результаты надзорной деятельности являются основанием для подготовки документов прокурорского реагирования, в том числе для инициирования судопроизводства) и с прокурорским надзором на стадии исполнения судебных постановлений (решений суда, приговоров, постановлений о привлечении к административной ответственности).

Специфика деятельности заключается в ее комплексном характере, поскольку защита осуществляется во всех видах судопроизводства¹, и подлежащий защите публичный интерес является трехсоставным².

Для полного и всестороннего рассмотрения деятельности и ее взаимосвязи с иными направлениями прокурорской деятельности необходимо изучить ее через призму цели, средств, процесса и результата.

Обоснованию целей и рассмотрению средств прокурорской деятельности по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ посвящены иные наши работы, в связи с чем в настоящей публикации приведем лишь выводы по названным вопросам.

Цели деятельности прокурора по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ заключаются в обеспечении верховенства Конституции Российской Федерации и законодательства при использовании и охране ООПТ, единстве и укреплении законности и правопорядка, обеспечении публичного интереса в сфере использования и охраны ООПТ, фактическом устранении выявленных нарушений законодательства об ООПТ, возмещении вреда, инициировании привлечения виновных лиц к уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности [5, с. 148–152].

Средства прокурорской деятельности при защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ, на наш взгляд, с учетом сформулированного учеными Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации определения [6, с. 14] представляют собой основанные на законе и иных источниках правового регулирования и опосредованные полномочиями действия прокурора, посредством которых обеспечивается цель названной деятельности — верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации при использовании и охране ООПТ, единство и укрепление законности и правопорядка в сфере ООПТ, обеспечение публичного интереса в сфере ООПТ, фактическое устранение выявленных нарушений законодательства об ООПТ, возмещение причиненного вреда и инициирование привлечения виновных лиц к уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности.

Процесс деятельности представляет собой, на наш взгляд, три стадии, которые выделены нами при сопоставлении стадий каждого вида судопроизводства.

Мы пришли к выводу о том, что процесс прокурорской деятельности по участию во всех видах судопроизводства для защиты публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ включает в себя следующие стадии:

1. Подготовка документов прокурорского реагирования для инициирования судопроизводства (в инициативной форме).
2. Участие в рассмотрении судами дел (в инициативной форме, для дачи заключения, при поддержании государственного обвинения):

2.1. Подготовка к участию в рассмотрении судами дел.

2.2. Участие в рассмотрении судами дел (включая стадии апелляционного, кассационного и надзорного обжалования, пересмотра по новым и вновь открывшимся обстоятельствам).

2.3. Проверка судебных постановлений в установленные законом процессуальные сроки.

3. Участие в производстве, связанном с исполнением судебных постановлений, включая решения суда, приговоры, постановления о привлечении к административной ответственности путем:

3.1. Получения исполнительного документа и передачи его работнику прокуратуры, осуществляющему надзор за исполнением законов судебными приставами (в инициативной форме).

3.2. Участия в рассмотрении судом вопросов, связанных с исполнением судебных постановлений в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством.

Таким образом, на наш взгляд, деятельность прокурора по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ необходимо рассматривать как включающую подготовку документов прокурорского реагирования для инициирования судопроизводства, участие прокурора в рассмотрении судами дел для защиты публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ, участие в производстве, связанном с исполнением судебных постановлений.

Теоретические основы деятельности прокурора по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ сформированы недостаточно полно.

Ключевое место в понятийном аппарате прокурорской деятельности занимает «предмет» деятельности, от правильности его понимания зависит и верная постановка целей, задач и реализация предоставленных прокурору полномочий. В этой связи определение предмета названной деятельности является актуальным.

Учитывая лексическое значение термина «предмет» — то, на что направлена мысль, что составляет ее содержание или на что направлено какое-нибудь действие³, предметом защиты являются нарушенные публичные интересы в сфере использования и охраны ООПТ.

Рассмотрение деятельности прокурора исходя из сферы правоотношений (использование и охрана ООПТ), несмотря на комплексный характер, позволяет определить единый предмет.

Для этого проанализируем основные подходы к пониманию предметов надзорных и ненадзорных направлений.

Содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов до настоящего времени является дискуссионным.

Так, под предметом прокурорского надзора понимается и «сфера общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора»⁴, и «соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами»⁵, и «законность действий и актов определенных в Законе о прокуратуре органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций…» [7, с. 35], и «законность в деятельности органов и должностных лиц, составляющих определенный круг правоприменителей, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов»⁶, и «законность действий и актов указанных в законе органов, организаций и лиц, на которых распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры»⁷ и т.д.

К пониманию предметов ненадзорных направлений деятельности прокуратуры авторы обоснованно подходят исходя из конкретной сферы («при участии прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел»⁸, «в гражданском судопроизводстве по делам в защиту трудовых прав граждан» [8, с. 84–88], «в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений» [9, с. 12], «деятельности прокурора по защите прав на объекты интеллектуальной собственности в судах в гражданско-правовом и административно-правовом порядке» [10, с. 13], «участия прокуратуры в законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [11, с. 21–22]).

Однако предметы ненадзорных направлений деятельности прокурора в большинстве случаев не сформулированы.

О.Н. Коршуновой, И.И. Головко впервые исследован предмет участия прокурора в рассмотрении дел судами, проанализировано его соотношение с предметом деятельности прокурора в судопроизводстве.

В связи с необходимостью обеспечения единства подходов к организации и осуществлению деятельности прокуроров О.Н. Коршуновой, И.И. Головко обоснована необходимость введения в научный оборот единого понятия предмета деятельности прокурора [12, с. 207].

Разработанный подход незаменим для понимания сущности предмета деятельности прокурора по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ, описания его во всей многогранности.

При этом с учетом третьей стадии деятельности прокурора по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ — участие в производстве, связанном с исполнением судебных постановлений, — необходимо рассмотреть проблемы соотношения предмета деятельности прокурора по участию в судопроизводстве по делам о защите публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ и предметов прокурорской деятельности в сфере исполнения судебных постановлений, включающих предметы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами при исполнении решений суда, приговоров, постановлений о привлечении к административной ответственности, за исполнением законов Федеральной службы исполнения наказания и иных уполномоченных органов, на которые возложена обязанность по исполнению уголовных и административных наказаний, предмет прокурорской деятельности при исполнении постановлений Конституционного Суда Российской Федерации.

Определение начала и окончания периода производства по делу и его места в судопроизводстве либо вне такового является одним из важнейших вопросов в сфере правового регулирования, науки и практики судопроизводства.

Названная проблема до настоящего времени своего разрешения не нашла. В научной литературе существуют две основные позиции: исполнение судебного постановления является составляющей судопроизводства [13, с. 108–129; 14, с. 89–90; 15, с. 202; 16, с. 60–65] либо, напротив, самостоятельным процессом [17, с. 22; 18; 19, с. 93; 20, с. 12–18].

По мнению Европейского Суда по правам человека, сроки судебного разбирательства по гражданским делам в смысле п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод исчисляются со времени поступления искового заявления до момента исполнения судебного акта. Следовательно, исполнение решения суда рассматривается Европейским Судом по правам человека также как составляющая разбирательства по делу (постановление по делу «Хорнби против Греции» от 19 марта 1997 г., жалоба № 18357/91; «Герасимов и другие против России» от 1 июля 2014 г., жалоба № 29920/05 и 10 других жалоб; «Камнева и другие против России» от 2 мая 2017 г., жалоба № 35555/05).

В пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»⁹ указано мнение, основанное на п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Исходя из буквального толкования действующего процессуального законодательства (например, соответствующих положений ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ, УПК РФ, КоАП РФ, регламентирующих порядок исполнения судебных постановлений), завершение гражданского, административного, уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях связано с фактическим исполнением постановления суда.

Вместе с тем, из п. 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.06.2008 № 13 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел в суде первой инстанции» следует, что производство по делу завершается в день принятия судом решения по существу либо вынесения определения (о прекращении дела производством или об оставлении заявления без рассмотрения)¹⁰.

На наш взгляд, имеются предпосылки рассматривать вопросы участия прокурора в судопроизводстве до момента фактического исполнения судебных постановлений, в том числе в сфере использования и охраны ООПТ.

Исполнение приговоров и исполнение административных наказаний согласно устоявшимся теоретическим подходам являются стадиями уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях.

Здесь необходимо отметить, что при исполнении судебных постановлений, включая решения суда, приговоры, постановления о привлечении к административной ответственности, прокурор участвует в двух направлениях: путем участия в рассмотрении судами вопросов, связанных с исполнением судебных постановлений (например, вопросы отсрочки исполнения решения суда, замены одного вида уголовного наказания другим), и путем осуществления прокурорского надзора за органами и должностными лицами, уполномоченными на обеспечение фактического исполнения решений суда, приговоров и постановлений о привлечении лиц к административной ответственности.

Первое направление деятельности включено нами в третью стадию прокурорской деятельности по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ.

Предмет прокурорского надзора в сфере исполнения судебных постановлений в предмет деятельности по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ не входит.

Особняком стоит деятельность прокурора по участию в исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, также имеющая свой предмет, который в предмет деятельности по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ не входит.

В этой связи полагаем, что единый предмет деятельности прокурора по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ включает в себя защиту публичного интереса в сфере использования и охраны ООПТ, соответствие законам действий (бездействия) и решений лиц, в том числе лиц, участвующих в деле, законность и обоснованность судебных постановлений [12, c. 215] в целях фактического устранения выявленных нарушений законодательства об ООПТ, возмещения вреда, обеспечения неотвратимости наказания виновных лиц.

При этом необходимо учитывать единую цель всех видов судопроизводства, которой, на наш взгляд, в соответствии с положениями соответствующих нормативных правовых актов является обеспечение принятия законного, обоснованного и мотивированного¹¹ судебного постановления.

Названная цель судопроизводства в сформулированном нами виде представлена не во всех процессуальных кодексах Российской Федерации, а выведена нами исходя из позиций Верховного Суда Российской Федерации и анализа положений процессуальных кодексов и Федерального конституционного закона Российской Федерации от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Единый предмет деятельности прокурора по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ включает в себя предметы деятельности прокурора по защите публичных интересов в конкретном виде судопроизводства, особенности которого будут определяться целями и задачами судопроизводства и участия прокурора в рассмотрении дел и соответствующим процессуальным законодательством.

Кроме понятия «единого» предмета в науке сформулировано и понятие «общего» предмета деятельности прокурора, к которому необходимо обратиться для определения общего предмета деятельности прокурора по защите публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ и его соотношения с предметом деятельности прокурора по защите публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ в судебном порядке.

В литературе высказана позиция о том, что единого предмета прокурорского надзора не существует, и речь применительно к этой функции необходимо вести как о совокупности предметов и объектов, присущих традиционным отраслям надзорной деятельности (ст. 21, 26, 29 и 32 Закона о прокуратуре) [21, с. 20], что может породить дискуссию об определении термина «традиционный» для прокурорского надзора, а также о необходимости учитывать теоретические и правовые основания определения приоритетов прокурорской деятельности.

О.Н. Коршуновой, И.И. Головко отмечено, что «применительно к решению задач обеспечения законности прокурором в той или иной сфере предмет деятельности может включать предмет надзорной и ненадзорной деятельности в соответствующей сфере правоотношений» [12, с. 208].

А.Ю. Винокуров [21, с. 20], Н.Н. Карпов [22, с. 7-11] разделяют мнение о том, что общий предмет прокурорской деятельности может быть определен как совокупность предметов надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры.

В этой связи полагаем, что общий предмет межфункциональной комплексной деятельности по защите прокурором публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ включает в себя предмет прокурорского надзора за исполнением Конституции Российской Федерации и законов, в том числе законов об ООПТ, предмет прокурорского надзора на досудебной стадии уголовного судопроизводства, предмет участия в рассмотрении судами дел во всех видах судопроизводства для защиты публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ, предмет надзора за исполнением законов судебными приставами, уполномоченными органами, исполняющими уголовные и административные наказания по делам о нарушениях в сфере использования и охраны ООПТ, предмет координационной деятельности, предмет участия, предмет участия в правотворческой деятельности.

Знание общего предмета позволяет принять наиболее оптимальное решение при организации рассматриваемой деятельности и при выборе средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов об ООПТ.

Сформулированное нами понятие предмета деятельности прокурора по защите в судебном порядке публичных интересов в сфере использования и охраны ООПТ послужит основой для дальнейших теоретических разработок, постановки целей, задач и реализации предоставленных прокурору полномочий на данном направлении.

Примечание:

1 Положениями ст. 118 Конституции Российской Федерации, ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), процессуального законодательства органам прокуратуры предоставлен широкий перечень полномочий по защите публичных интересов в конституционном, уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве, включая производство по делам об административных правонарушениях.

2 Публичный интерес в сфере использования и охраны ООПТ, на наш взгляд, включает в себя государственные интересы, отражающие экологические интересы общества в сфере ООПТ, а также собственные интересы государства, направленные на сохранение, поддержание, установление экологической безопасности, защиту государственной собственности в сфере ООПТ, обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, регулирующих вопросы охраны окружающей среды, неотвратимость наказания виновных лиц, данные законы нарушивших, восстановление нарушенных прав на благоприятную окружающую среду и возмещение причиненного ущерба, а также признанные государством общественные интересы в сфере ООПТ.

3 Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 22-е изд. М., 1990. C. 915.

4 Прокурорский надзор: учебник / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Высшее образование, 2006. С. 12−13.

5 Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М: Зерцало, 2000. С. 16.

6 Рябцев В.П. Прокурорский надзор: курс лекций. М.: Норма, 2006. С. 156.

7 Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник. М.: Городец-издат, 2001. С. 11.

8 Коршунова О.Н. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел // Актуальные проблемы прокурорской деятельности: курс лекций / Под ред. О.С. Капинус. Москва: Проспект, 2016. C. 118.

9 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

10 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.06.2008 № 13 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел в суде первой инстанции» // СПС КонсультантПлюс.

11 Ст. 198 ГПК РФ, ст. 177 КАС РФ, ст.ст. 15, 170 АПК РФ, ст.ст. 303, 307 УПК РФ, ст. 29.10 КоАП РФ // СПС КонсультантПлюс.

About the authors

Svetlana V. Berdinskikh

Author for correspondence.
Email: berdinskix@mail.ru
ORCID iD: 0000-0001-8168-3592

Prosecutor of the Second Division (Appeal and Cassation) (with deployment in St. Petersburg) of the Appeals and Cassation Department of the Main Civil Court Department of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation

References

Supplementary files