UNRRA mission in Poland 1945-1947: successes and failures of the international humanitarian effort

Full Text

Послевоенный период в истории международных отношений традиционно связан с изучением истоков «холодной войны». Первые годы после победы над врагом (1945-1947 гг.) отмечены масштабным проектом сотрудничества государств в гуманитарной сфере. Краткий «миг» деятельности подлинно интернациональной структуры – Администрации помощи и восстановления стран Объединенных Наций (ЮНРРА) – критически оценивался как современниками, так и исследователями. Российские историки относительно недавно обратились к истории этой организации. В работах В.В. Соколова, М.А. Липкина рассматриваются экономические аспекты оказываемой советским республикам помощи, анализируются взаимоотношения между организацией и СССР¹. История ЮНРРА подробно рассматривалась в зарубежной историографии². В последнее время значительный интерес исследователи проявляют к деятельности организации в связи с проблемой беженцев и перемещенных лиц³. В целом признается позитивный вклад организации в послевоенное восстановление, при этом отмечается, что ЮНРРА стала одной из первых «жертв холодной войны»⁴. Соединенные Штаты хотели самостоятельно контролировать процесс послевоенной реконструкции и не слишком полагались на международные структуры.

В настоящей статье ставится задача охарактеризовать основные направления деятельности миссии ЮНРРА в Польше, показать основные ограничения и вызовы, с которыми сталкивалась организация в ходе работы в особом регионе, который находился в сфере влияния СССР. Данные задачи решаются на основе анализа комплекса исторических источников организации, прежде всего документов самой миссии в Польше, которые доступны на сайте Архива ООН (Управления документацией и архивами ООН). Авторами использовались годовые отчеты директора организации, переписка с руководящими органами ЮНРРА, статистические материалы, брошюры. Также привлекались документы из Архива внешней политики РФ, характеризующие процесс взаимодействия СССР и ЮНРРА, а также опубликованные материалы серии «Международные отношения США. Администрация Трумэна».

Каковы были предпосылки создания организации? С началом коренного перелома в ходе Второй мировой войны лидеры стран антигитлеровской коалиции активизировали работу по планированию послевоенного восстановления. В ноябре 1943г. 44 государства антигитлеровской коалиции подписали соглашение о создании Администрации помощи и восстановления стран Объединенных Наций⁵. Первая статья документа предусматривала, что Администрация будет осуществлять помощь жертвам войны путем предоставления продовольствия, топлива, одежды, жилья и других предметов первой необходимости, медицинских и других основных услуг⁶. Управленческая структура ЮНРРА состояла из Совета, Центрального комитета и 2 региональных комитетов⁷. Один из них - Европейский комитет - должен был осуществлять контроль за операциями миссий в крупных странах Европы и в трех западных зонах военной оккупации Германии⁸. Каждая страна-участник делала взнос в административный фонд ЮНРРА, однако большая часть расходов приходилась на Соединенные Штаты. Помимо поставок продовольствия и других предметов первой необходимости организация должна была заниматься вопросами репатриации перемещенных лиц, предоставлением медицинских услуг и мер социальной поддержки.

Еще до создания ЮНРРА функционировали структуры для оказания помощи странам, пострадавшим от войны, например, Управление иностранными операциями по оказанию помощи и восстановлению при Государственном департаменте США (OFRRO). ЮНРРА же представляла собой пример интернациональной организации, где успешно взаимодействовали и сотрудничали страны с разными политическими системами для достижения глобальной цели. Специфика миссии в Польше заключалась в том, что именно в этом регионе международное сотрудничество подвергалось серьезным политическим испытаниям, поскольку организация действовала на территории, которая попала в сферу влияния Советского Союза и между союзниками очень быстро возникли серьезные разногласия по поводу политики в отношении данного региона.

ЮНРРА столкнулась с рядом проблем в момент планирования и развертывания миссии в Польше из-за противоречий между польским правительством в изгнании и СССР. В апреле 1943 г. СССР официально разорвал дипломатические отношения с польским правительством в изгнании. Камнем преткновения являлись территориальные приобретения страны еще в 1939 г.

Польское правительство в изгнании приняло участие в учредительной конференции ЮНРРА, его представителей волновали сильные позиции СССР, например членство в одном из управляющих органов - Центральном комитете⁹. Они подозревали, что Советский Союз будет усиливать свое политическое влияние в стране через деятельность международной организации. С начала работы ЮНРРА интересы Польши в организации представляло Польское правительство в изгнании. Однако летом 1944 г. на освобожденной Красной армией территории начал свою деятельность просоветский Польский Комитет Национального Освобождения (ПКНО)¹⁰. Наличие двух правительств представляло сложную правовую коллизию для международной организации. Устав ЮНРРА предусматривал заключение соглашений и сотрудничество с правительством или любым органом власти, который осуществляет административную власть¹¹. ПКНО пока не объявлял себя в качестве официального правительства, а лишь в качестве исполнительного органа, оставляя возможность сотрудничества с эмигрантским правительством. Несмотря на этот факт ЮНРРА могла сотрудничать и с этим представительным органом власти Польши. В сентябре 1944 г. одновременно с польским правительством в изгнании ПКНО направил в ЮНРРА заявку на предоставление помощи¹². Организация приняла оба запроса, однако такое «двоевластие» создавало правовую неопределенность, которая впоследствии приведет к задержке развертывания полномасштабной миссии на освобожденной территории Польши.

Первоначально сотрудники ЮНРРА старались занимать нейтральную позицию в этой ситуации. С одной стороны, еще не исчезла возможность объединения ПКНО с Польским правительством в изгнании, с другой стороны, значительная часть территории Польши еще находилась под властью Германии, поэтому эта проблема не имела первостепенного решения. Генеральный директор ЮНРРА, Г. Леман, например, в ноябре 1944 г. в интервью подтвердил, что ЮНРРА вправе сотрудничать с любым органом власти, который осуществляет эффективный контроль над территорией¹³. Кроме того, он отмечал, что организация и деятельность миссии в Польше не будет зависеть от разрешения конфликта между ПКНО и польским правительством в изгнании¹⁴.

В 1945 г. вопрос политической неопределенности стал ключевым для сотрудников ЮНРРА. Во-первых, в конце 1944 г. ПКНО был преобразован во Временное правительство¹⁵. Во-вторых, временное польское правительство отказывалось подписывать соглашение о запуске полевой миссии ЮНРРА, если начальником миссии будет гражданин США. Г. Леман пошел на компромисс и назначил советского гражданина М.А. Меньшикова в качестве начальника Временной миссии в Польше¹⁶. Примечательно, что М.А. Меньшиков с ноября 1943 г. занимал пост заместителя Генерального директора ЮНРРА¹⁷, поэтому он имел представление о проблемах технического и политического характера в Польше. В июле 1945 г. делегация организации была приглашена в Польшу для проведения технических и других необходимых расчетов¹⁸. М.А. Меньшикову как главе временной миссии предстояло вести переговоры о развертывании деятельности организации с польским правительством. Предполагалось, что после выполнения этой задачи он должен будет вернуться к работе в центральном аппарате ЮНРРА. Однако СССР был заинтересован в назначении советского гражданина на пост главы уже постоянной миссии, учитывая особые интересы государства в этом регионе. Сам М.А. Меньшиков сообщал, что генеральный директор ЮНРРА собирался назначить на эту должность американца. Эти сведения, в частности, сообщал В.С. Геращенко в письме Молотову от 12 июля 1945 г.¹⁹. Опасения советской стороны реализовались частично - в сентябре 1945 г. М.А. Меньшикова на посту сменил канадец Чарльз Друри, который занимал этот пост до 1947 г.²⁰

Официальное соглашение между Польским Временным Правительством национального единства и ЮНРРА было заключено 14 сентября 1945 г²¹. Этот документ определял сферу деятельности ЮНРРА в Польше и принципы функционирования миссии²². Польское правительство контролировало объемы поставок и процесс их распределения по территории страны. Первые гуманитарные поставки начали поступать в Польшу еще за несколько месяцев до заключения соглашения о создании миссии. В марте 1945 г. первые грузы продовольствия были отправлены организацией через порт Констанца. К июню совокупный объем поставок достиг 32 тысячи метрических тонн²³. Основными поставщиками товаров выступали страны, на территории которых не велись крупные военные действия: Великобритания - 3 тысячи метрических тонн и США - 29 тысяч метрических тонн: продовольствие, лекарства, средства личной гигиены, одежда и обувь, сельскохозяйственное оборудование. Однако их объем был минимальным для удовлетворения потребностей населения всей страны. Существовали значительные логистические проблемы. В начале весны 1945 г. основные портовые города, через которые могли бы осуществляться поставки, были оккупированы или разрушены. Организация испытывала сложности с планированием. ЮНРРА не могла определить необходимый объем товаров, поскольку имела противоречивые данные: с одной стороны, информацию, предоставленную еще Польским правительством в изгнании в 1943 г., с другой стороны - запрос от ПКНО.

После заключения соглашения в октябре 1945 г. в Польшу прибыл постоянный состав миссии под руководством Чарльза Друрри. Перед ЮНРРА стояла важная задача – оказать помощь населению, испытавшему многочисленные страдания за годы войны. Сотрудники организации осознавали, что требуется колоссальное количество ресурсов и времени для восстановления. Изначальный состав миссии планировался небольшим: около 30-40 человек (всего в ЮНРРА насчитывалось около 12 тыс. сотрудников по всему миру). Однако уже через месяц работы, в ноябре 1945 г., начальник миссии докладывал, что численность персонала нужно увеличить²⁴. На первом этапе работы в 1945 г. внимание уделялось отправке в страну одежды, обуви, медикаментов и продуктов питания. В 1945 г. объем поставок ЮНРРА в Польшу достиг 348 200 метрических тонн²⁵. Кроме этого организация поддерживала работы по восстановлению разрушенных зданий²⁶. В указанный период было профинансировано создание 150 ферм в Макувском повяте. В 1946 г. организация планировала реконструировать 12500 ферм в наиболее разрушенных районах Польши. В январе 1946 г. ЮНРРА провозгласила программу запуска производства пенициллина в Европе, в том числе и строительства нескольких заводов в Польше.

В первой половине 1946 г. многие логистические трудности были решены, поэтому организация могла без затруднений и в большем объеме отправлять грузы с гуманитарной помощью в Польшу. Однако в течение года неоднократно в стране возникали продовольственные кризисы²⁷. Ситуация усугублялась тем, что в этот период был собран катастрофически низкий урожай зерна. По этой причине Правительству Польши в течение 2 квартала пришлось вводить новые ограничительные меры для стабилизации ситуации. Законодательно запрещалось кормление скота размолотой пшеницей, рожью, а также использование ячменя в пивоварении²⁸.

 Сотрудники ЮНРРА при планировании операций на вторую половину 1946 г. сократили все другие поставки для Польши до минимума. Все финансовые средства миссия направила на приобретение продовольствия. В ноябре-декабре 1946 г. сотрудникам ЮНРРА стало очевидно, что Польшу ждет очередной продовольственный кризис. Организация приняла решение обеспечить страну дополнительными поставками. Первоначальный бюджет миссии был изменен, все средства были направлены на финансирование поставок продовольствия²⁹. В результате общий бюджет ЮНРРА на продовольствие достиг 70 000 000 долл. США, что позволило закупить дополнительные объемы продовольствия³⁰.

К концу декабря 1946 г. программа помощи Польше была выполнена на 83%, совокупный объем поставок достиг 1 864 131 тонны на сумму 401 856 000 долларов США.³¹ Поставки включали в основном продукты питания, однако уровень обеспечения населения мясом и жирами оставлялся низким. В 1946 г. миссии ЮНРРА в Польше удалось добиться заметного улучшения ситуации с обеспечением одеждой: выполнен план программы по производству одежды и обуви³². В этот период ускорились поставки промышленных товаров: машин, станков, запасных частей и сырья - хлопка и шерсти, благодаря чему Польше удалось ввести в строй имеющееся прядильное и ткацкое оборудование. Это привело к росту производства до 70 процентов от довоенного уровня, страна произвела большой объем текстильной продукции³³. ЮНРРА оказала поддержку в восстановлении горнодобывающей промышленности, к концу 1946 г. добыча угля достигла 75% от довоенного уровня. Эта отрасль экономики имела первостепенное значение для Польши как государства - крупного поставщика угля.

Важным направлением работы организации являлась деятельность, связанная с репатриацией. За годы войны множество людей было вынуждено самостоятельно или принудительно покинуть место жительства. Перед организацией стояла задача помочь им вернуться на Родину. Во время войны в Польше произошли кардинальные изменения. Многие поляки испытывали сомнения по поводу своей безопасности в случае возвращения домой. Во-первых, многие регионы подверглись колоссальным разрушениям. Во-вторых, к власти пришло просоветски настроенное правительство. Кроме того, отрицательное отношение к Советскому Союзу было вызвано его территориальными приобретениями в 1939 г. Многие поляки не желали находиться на территории, подконтрольной просоветски настроенному правительству.

Все эти факторы предопределили трудности ЮНРРА в репатриационной деятельности, но затем в 1946 г. организация добилась в этой сфере определенных успехов. Для мотивации людей к возвращению домой миссия проводила различные мероприятия, например, в начале года был введен т.н. шестидесятидневный продовольственный план³⁴. В соответствии с ним перемещенным лицам, желавшим репатриироваться, выдавались продовольственные пайки сроком на два месяца. Данная акция задумывалась как временное мероприятие исключительно для поляков, впоследствии ЮНРРА планировала распространить ее и и на другие страны³⁵. Кроме того, организация проводила агитационные мероприятия, мотивирующие людей возвращаться домой. С ноября 1946 г. в польских центрах репатриации демонстрировали фильм «Возвращение на Родину», подготовленный сотрудниками ЮНРРА, где показывалась жизнь польских репатриантов в родной стране³⁶. Перемещенным лицам предоставлялись газеты, польские кинохроники, брошюры «Вопросы и ответы» о законах собственности в Польше вместе с бюллетенями о процедуре приобретения сельскохозяйственных земель, о переселении на вновь приобретенную территорию и о других аспектах жизни в Польше³⁷. Одновременно с этим ЮНРРА активно продолжала свою деятельность в лагерях перемещенных лиц в области образования, социального обеспечения, профессиональной подготовки и трудоустройства³⁸.

К концу 1946 г. в Польшу из Германии, Австрии и Италии было репатриировано около 793 тыс. человек³⁹. Вопрос о репатриации и противоречия, возникшие в отношениях между СССР и США уже с начала 1946 г., стали оказывать серьезное воздействие на работу ЮНРРА. Советский Союз критиковал организацию за нежелание содействовать возвращению беженцев и перемещенных лиц на родину. В августе 1946 г. на сессии Совета было принято решение о завершении работы страновых миссий ЮНРРА до июня 1947 г., в том числе и в Польше⁴⁰. Функции организации были переданы организациям системы ООН: области здравоохранения - Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), продовольственная помощь - Всемирной продовольственной организации (ФАО), работа с перемещенными лицами - Международной организации беженцев (ИРО).

Работа ЮНРРА в Польше представляет собой пример работы полномасштабной гуманитарной миссии на территории, которая подверглась серьезным разрушениям и массовому перемещению населения в годы войны. Организация в условиях сложной политической ситуации смогла достигнуть компромисса с новым польским правительством и его главным союзником — СССР. Поставки помощи позволили сохранить жизнь сотням тысяч поляков, вернуться на родину десяткам тысяч. Окончание войны и политические процессы в Восточной Европе усилили разногласия между бывшими союзниками. В условиях биполярного противостояния интернациональные программы ЮНРРА стали подвергаться критике. Советский Союз выражал недовольство политикой организации в области репатриации, но был заинтересован в поставках по линии ЮНРРА для восстановления Польши. Правительство Соединенных Штатов, финансировавшее до 73% расходов организации, стало испытывать давление со стороны Конгресса и общественности. В прессе регулярно критиковали низкую эффективность ЮНРРА, забюрократизированность и избирательность в распределении помощи. В частности, организацию обвиняли в том, что просоветские правительства используют помощь в своих интересах. Польша наряду с Югославией являлись крупнейшими получателями помощи по линии ЮНРРА; созданные после ее сворачивания программы и организации (ИРО, «План Маршалла») подчинялись уже другой логике – помощь в обмен на контроль со стороны США как крупнейшего донора. Так интересы сотен тысяч людей, подлинно международный подход к оказанию гуманитарной помощи в краткий срок были принесены в жертву политической целесообразности.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Соколов В.В. ЮНРРА и Советский Союз. 1943-1948 годы (по новым архивным материалам) // Новая и новейшая история. 2011. № 4. C. 24-33; Липкин М.А. Советский Союз и интеграционные процессы в Европе: середина 1940-х - конец 1960-х годов. М., 2016.

² Woodbridge G. UNRRA: The History of the United Nations Relief and Rehabilitation Administration. Vol.1-III. New York. Columbia University Press, 1950; Bundy A. There was a Man of UNRRA: Internationalism, Humanitarianism and the Early Cold War in Europe, 1943-1947, Dissertation. Columbus: Ohaio State University, 2017.

³ См., например: Shephard B. The long road home: the aftermath of the Second World War. New York.2011; Reinisch J. Internationalism in Relief: the Birth (and Death) of UNRRA//Past and Present, 2011, Vol. 210, Supplement 6, pp. 258-289. Post-war Reconstruction in Europe. Oxford, 2011; Bundy A. There was a Man of UNRRA: Internationalism, Humanitarianism and the Early Cold War in Europe, 1943-1947, Dissertation. Columbus: Ohaio State University, 2017.

⁴ Мазовер М. Власть над миром. История идеи. М., 2016. С. 212.

⁵ United Nations Archive, S-1265-0000-0001-00001, Agreement UNRRA, 1943-1949. P. 11.

⁶ Ibid. P. 8.

⁷ Ibid. P. 9.

⁸ United Nations Archive, S-1304-0000-0249-00001, 50 facts, 1947. P. 3.

⁹Foreign Relations of the United States (FRUS). 1943. Washington: United States Government Printing Office, 1963. Vol. 1. Agreement for the establishment of UNRRA. 923 p.

¹⁰ Польша в ХХ веке. Очерки политической истории / Под ред. А.Ф. Носкова. М.: Индрик, 2012. С. 394.

¹¹ United Nations Archive, S-1265-0000-0001-00001, Agreement UNRRA, 1943-1949. P. 8.

¹² Архив внешней политики РФ (АВП РФ). Ф. 06. Оп. 6 Д. 159. Л. 179-181.

¹³ United Nations Archive, S-1245-0000-0433-00001, Poland - Relief and Rehabilitation - Operations Plans and Reports, Dates, 1943. P. 132.

¹⁴ Ibid. Р. 133.

¹⁵ Польша в ХХ веке. Очерки политической истории / Под ред. А.Ф. Носкова. М.: Индрик, 2012. С. 419.

¹⁶ АВП РФ. Ф. 192. Оп. 34. Д. 34. Л. 50.

¹⁷ Загладин В.В. Советский дипломат Меньшиков // Вопросы истории. 1983. №1. С.182.

¹⁸United Nations Archive, S-1301-0000-1843-00001, Report of Director General to the Council , 1945. P. 82.

¹⁹ АВП РФ. Ф. 06. Оп. 7 Д. 155. Л. 41.

²⁰ Reinisch J. «'We Shall Rebuild Anew a Powerful Nation': UNRRA, Internationalism and National Reconstruction in Poland», Journal of Contemporary History, 2008. Vol. 43. P. 461.

²¹ Report to Congress on United States participation in operations of UNRRA, October 1945. / U.S. Government Printing Office, 1945. P. 200.

²² Report to Congress on United States participation in operations of UNRRA, October 1945. / U.S. Government Printing Office, 1945.  P.149.

²³ United Nations Archive, S-1301-0000-1843-00001, Report of Director General to the Council , 1945. P. 23.

²⁴ United Nations Archive, S-1424-0000-0077-00001, Organization of UNRRA Mission - Poland, 1945. P. 37.

²⁵Report to Congress on United States participation in operations of UNRRA, April 1946. / U.S. Government Printing Office, 1946. P. 256.

²⁶ United Nations Archive, S-1400-0000-0027-00001, Monthly reports to chief, 1946. P. 3.

²⁷ Report to Congress on United States participation in operations of UNRRA, October 1945 / U.S. Government Printing Office, 1946. P. 321.

²⁸ Report to Congress on United States participation in operations of UNRRA, October 1946. / U.S. Government Printing Office, 1946. P. 395

²⁹ United Nations Archive, S-1301-0000-1843-00001, Report of Director General to the Council. 1946-1947. P. 16.

³⁰ Ibid. P. 17.

³¹ United Nations Archive, S-1301-0000-1843-00001, Report of Director General to the Council, 1946 - 1947. P. 62.

³² Ibid. P.63

³³ Ibid. P. 64

³⁴ United Nations Archive, S-1301-0000-1843-00001, Report of Director General to the Council, 1946 - 1947. P. 68

³⁵ Ibid. P.71.

³⁶ Ibid. P. 72.

³⁷ Ibid. P. 73.

³⁸ Ibid. P. 69.

³⁹ United Nations Archive, S-1301-0000-1843-00001, Report of Director General to the Council, 1946-1947.  P. 74.

⁴⁰ United Nations Archive, S-1304-0000-0249-00001, 50 facts, 1947. P. 33.

About the authors

Yulia V. Zapariy

Ural Federal University named after B.N.Yeltsin

Author for correspondence.
Email: zapary.iulia@urfu.ru

Candidate of History, Associated Professor, Department of Modern and Contemporary History

Russian Federation, Yekaterinburg

Ksenia V. Borodunina

Ural Federal University named after B.N.Yeltsin

Email: boroduninaksusha@mail.ru

Undergraduate Student, Laboratory Assistant and Researcher, Scientific Research Institute of Russian Culture

Russian Federation, Yekaterinburg

References

Supplementary files