MILITARY ADMINISTRATIVE UNITS IN THE MANAGEMENT STRUCTURE OF THE RUSSIAN EMPIRE IN THE XIX - THE BEGINNING OF XX CENTURY

详细

The article is devoted to the formation of the management system in the national peripheries of Russian empire, namely general-governorates. The author discusses the place and role of these territorial units in the structure of imperial regional management.

全文:

Интенсивное увеличение территории Российской империи в первой половине XIX века поставило перед монархической властью проблему организации управления такими приобретенными и обширными регионами, как Польша, Финляндия, Бессарабия, Кавказ, Закавказье, Казахстан. Они значительно отличались друг от друга в экономическом, социальном и этноконфессиональном отношении. Одновременно возникла необходимость в укреплении границ расширявшегося государства не только на западе и юге, но и на востоке, на не освоенных в административном и экономическом отношении огромных пространствах Сибири и Дальнего Востока. Включая в состав страны новые территории, центральные власти стремились сформировать такой аппарат управления ими, который был способен обеспечить эффективный контроль над новыми подданными, надежную охрану внешних границ и в перспективе инкорпорировать пограничные регионы в общеимперскую систему управления. Этим планам лучше всего соответствовала модель военного управления периферийными территориями. К началу XIX века столичные российские власти не имели четких ориентиров в вопросах государственного обустройства страны. Новый император Александр I и его ближайшее окружение осознали необходимость повышения степени управляемости огромной по территории и многонациональной по составу населения империей. С целью укрепления исполнительной власти в России началась замена петровских коллегий министерствами. 8 сентября 1802 года для управления государственными делами были созданы 8 министерств: иностранных дел; внутренних дел; юстиции; военных сухопутных сил; морских сил; финансов; коммерции; народного образования. На смену прежнему коллегиальному принципу управления страной Александр I стал активно вводить принцип единоначалия и персональной ответственности за порученный участок управленческой деятельности. Министерства были объявлены главной исполнительной властью в стране, непосредственно подчиненной Верховной власти императора. Они создали на местах собственные структурные подразделения. Многие важные дела, решавшиеся ранее губернаторской властью, теперь перешли в ведение министерств1. Но трехуровневая структура управления (император - министры - губернаторы, военные и гражданские), формировавшаяся с первых лет XIX века, не сумела обеспечить результативного функционирования всей властной вертикали в условиях беспрерывных войн, в которые втянулась Россия в 1804-1815 годах. Активная внешняя политика потребовала мобилизации всех людских, материальных и финансовых ресурсов страны. Выход власти нашли в частичном восстановлении фактически упраздненного Павлом I института генерал-губернаторов и в поэтапном переходе на завоеванных и отдаленных от Петербурга территориях к иной управленческой вертикали: император - генерал-губернаторы - губернаторы, военные, а затем и гражданские. При этом формировавшаяся вторая управленческая вертикаль вовсе не отменяла первую, также формировавшуюся, а на первых порах подстраховывала ее. В итоге в царствование Александра I был сделан реальный шаг в поиске оптимального соотношения ведомственного принципа управления огромной и расширяющейся страной с территориальным управленческим принципом. Субъективной причиной восстановления института генерал-губернаторской власти были личные опасения Александра I, получившего престол в результате дворцового переворота 1801 года, стать заложником создаваемой им министерской системы. В лице генерал-губернаторов он видел определенный противовес неуклонно нараставшему всевластию министров, о чем откровенно признался одному из своих ближайших сановников - А.Д. Балашову позже, в 1819 году2. С первого года своего царствования Александр I начал очередную административную реформу в среднем звене государственного управления. Укрупненные губернии, созданные Павлом I, оказались трудно управляемыми по обширности территорий и значительного числа жителей. Александр I встал на путь их последовательного разукрупнения путем восстановления прежде существовавших губерний или формирования новых административных единиц. Указами императора 9 сентября 1801 года была образована Олонецкая губерния, одновременно восстановлены Пензенская и Слонимская губернии, последняя была переименована в Гродненскую губернию. Затем 27 февраля 1802 года Белорусскую губернию император разделил на Витебскую и Могилевскую, а Малороссийскую губернию - на Черниговскую и Полтавскую. 8 октября 1802 года Новороссийская губерния была поделена сразу на три губернии: Екатеринославскую, Николаевскую и Таврическую. 15 ноября 1802 года Астраханская губерния была разделена на две губернии: Астраханскую и Кавказскую. 26 февраля 1804 года из ряда уездов Тобольской губернии была образована новая Томская губерния3. Однако министерская система была не в состоянии обеспечить надлежащим образом очередную реформу в среднем звене государственного управления, поскольку сама переживала процесс становления. Чиновничий аппарат министерств еще предстояло сформировать и отладить систему его взаимодействия с местными учреждениями управления. Вникая в дела управления империей, Александр I обратил внимание на административный произвол и финансовые злоупотребления, господствовавшие повсеместно. «Непостижимо, что происходит, - отмечал он в частном письме своему наставнику Ф.И. Лагарпу, - все грабят, почти не встречаешь честного человека; это ужасно»4. Тенденция разукрупнения губерний стала ведущей, определяющей в административной политике Александра I. Но император был вынужден подкреплять ее созданием в системе регионального управления новых более крупных административных образований в лице генерал-губернаторств и наместничеств. В период его правления, который пришелся на первую четверть XIX века, были учреждены 2 наместничества: в Царстве Польском (1815 г.) и в Бессарабии (1816 г.). В дополнение к уже существовавшим Прибалтийскому (с 1782 г.) и Литовско-Белорусскому (с 1794 г.) генерал-губернаторствам он учредил еще 14 генерал-губернаторств: Новороссийское (1801 г.), Малороссийское (1802 г.), Витебское и Могилевское (1802 г.), Сибирское (1803 г.), Пермское и Вятское (1804 г.), Финляндское (1808 г.), Тверское, Ярославское и Новгородское (1809), Московское (1816 г.), Санкт-Петербургское (1816 г.), Тульское, Воронежское, Орловское, Рязанское и Тамбовское (1819 г.), Архангельское, Вологодское и Олонецкое (1820 г.), Восточносибирское (1822 г.), Западносибирское (1822 г.), Нижегородское, Казанское, Симбирское и Пензенское (1825 г.)5. В 1816 году по повелению Александра I был разработан проект разделения империи на 12 округов (генерал-губернаторств) во главе с наместниками, сохранившийся в личном архиве министра полиции, а затем генерал-губернатора 5 центральных губерний России А.Д. Балашова. Институт наместников (генерал-губернаторов) предполагалось ввести «для бдительнейшего надзора за исполнением в губерниях законов и предписаний высших властей». Они должны были подчиняться только императору и опираться в своей деятельности на советы из 6 членов, рекомендованных министерствами. Полномочия наместников по этому проекту, связанные с надзором и контролем над губернскими учреждениями управления, должны были уравновешивать власть министров. Однако этот проект, как и другие схожие с ним проекты (М.М. Сперанского, А.Н. Бахметьева, Ф.П. Ключарева, А.Ф. Клокачева), встретил решительное возражение министров и не был реализован в полном объеме. Практическое осуществление проекта свелось к учреждению в порядке эксперимента в 1819 году Тульского, Воронежского, Орловского, Рязанского и Тамбовского генерал-губернаторства во главе с А.Д. Балашовым. Это генерал-губернаторство существовало 8 лет, а затем было упразднено Николаем I6. Намерение Александра I и ряда сановников из его ближайшего окружения распространить возрождаемый властный институт на всю территорию империи, как сделала Екатерина II, не нашло поддержки у сменившего его императора Николая I. Секретный комитет, созданный по его распоряжению 6 декабря 1826 года, посчитал целесообразным сохранение генерал-губернаторств лишь в национальных окраинах страны с преобладанием нерусского населения, а также в столицах - Петербурге и Москве. Мнение комитета было одобрено Николаем I и привело к ликвидации генерал-губернаторств в центре и на севере Европейской России. Были упразднены Архангельское (Архангельское, Вологодское и Олонецкое), Рязанское (Рязанское, Тульское, Воронежское, Орловское и Тамбовское), Нижегородское (Нижегородское, Казанское, Симбирское и Пензенское) генерал-губернаторства. Они объединяли губернии с преимущественно русским населением. Еще раньше, в 1811 году, самим Александром I были упразднены Пермское и Вятское, а в 1812 году - Тверское, Ярославское и Новгородское генерал-губернаторства7. Региональная политика Верховной власти со второй четверти XIX века стала преследовать цели политической и экономической интеграции страны, установления ее административной и социальной однородности. Поэтому институт генерал-губернаторов приобрел новое назначение: надежно закрепить за Россией приобретенные и приобретаемые территории и обеспечить инкорпорацию в российское правовое, административное, экономическое и культурное пространство обширных окраин государства с преимущественно нерусским населением. В период правления Николая I была продолжена практика учреждения новых крупных административно-территориальных образований. Повстанческое движение, развернувшееся в горных районах Кавказа и грозившее отрезать от России Закавказье, побудило императора учредить в 1844 году в этом беспокойном регионе Кавказское наместничество, в 1832 году было учреждено Киевское, Подольское и Волынское генерал-губернаторство, в 1851 году - Оренбургское и Самарское генерал-губернаторство. К концу царствования Николая I в Российской империи существовали два наместничества (в Царстве Польском, на Кавказе и в Закавказье) и 13 генерал-губернаторств8. Формируя двухуровневую систему местного управления на территориях с преобладанием нерусского населения (генерал-губернаторы - губернаторы, военные или гражданские), Верховная власть империи руководствовалась не национальным, а территориальным принципом, т. е. обширностью пространств и плотностью жителей - потенциальных налогоплательщиков. В результате эстонцы, латыши и часть литовцев оказались в административных границах Прибалтийского (Курляндского, Лифляндского и Эстляндского) генерал-губернаторства, литовцы и белорусы - в границах Виленского (Виленского, Ковенского и Гродненского) генерал-губернаторства, население Малороссии (Украины) было поделено на три генерал-губернаторства: Киевское (Киевское, Подольское и Волынское), Малороссийское (Черниговское, Полтавское и Харьковское), Новороссийское (Екатеринославское, Таврическое и Херсонское). Коренные жители Казахстана в административном отношении управлялись оренбургским и западносибирским генерал-губернаторами, а после упразднения в 1881-1882 годах соответствующих генерал-губернаторств попали под надзор и контроль степных и туркестанских генерал-губернаторов. Обширный конгломерат народов и народностей представляли собой Бессарабское, Кавказское и Дальневосточное наместничества, а также Оренбургское и Самарское (с 1865 года - Оренбургское), Туркестанское, Западносибирское и Восточносибирское генерал-губернаторства, а затем созданные на территории последнего из них в 1884-1887 годах Иркутское и Приамурское генерал-губернаторства. Относительно однородным в национальном отношении было население наместничества в Царстве Польском (с 1874 года - Варшавское генерал-губернаторство), Финляндское (Великое княжество Финляндия) и Белорусское (Витебское, Могилевское и Смоленское) генерал-губернаторства. В это число следует отнести также генерал-губернаторства, созданные на основе великорусских губерний: Архангельское (Архангельское, Вологодское и Олонецкое), Московское (Москва и Московская губерния), Нижегородское (Нижегородское, Казанское, Симбирское и Пензенское), Петербургское (Петербург и Петербургская губерния), Рязанское (Рязанское, Тульское, Воронежское, Орловское и Тамбовское). Генерал-губернаторства и наместничества представляли собой разнотипную совокупность административных единиц, неравнозначных по территории, плотности жителей, уровню социально-экономического развития, сословному и этноконфессиональному составу населения. Наиболее крупными из них были наместничества: Кавказское (6 губерний, 5 областей и 2 округа) и Польское (9 губерний). Большинство генерал-губернаторств состояло из 2-3-х губерний или областей, за исключением Финляндского (8 губерний) и Туркестанского (5 областей) генерал-губернаторств. В общем итоге сложившаяся система военного управления заметно превосходила гражданскую управленческую систему, подчиненную императору через министра внутренних дел. В середине XIX века к началу царствования Александра II на ее долю приходилось 81,6% территории страны и 72,5% общей численности ее жителей9. Главной задачей, поставленной перед генерал-губернаторским корпусом Николаем I, подтвержденной его преемниками на престоле, стала инкорпорация управляемых ими территорий в общеимперское государственно-административное пространство. 29 мая 1853 года Николай I утвердил «Общую инструкцию генерал-губернаторам», которая составила правовую основу их деятельности, как и деятельности наместников. Она оставалась неизменной до ликвидации этого властного института в России в 1917 году. Она состояла из введения, двух глав, разделенных на 42 параграфа. Генерал-губернаторам было предоставлено право личного обращения к императору по делам «особенной важности и в чрезвычайных ситуациях», извещая об этом соответствующих министров и главноуправляющих, т.е. руководителей ведомств, не имевших статуса министра. Без положительной санкции генерал-губернатора последние не могли реализовывать на подчиненной ему территории необходимые мероприятия, ведущие к каким-либо изменениям, в том числе и в законодательстве. Нижестоящие губернские учреждения, начиная с губернаторов, были обязаны выполнять все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора. Но вне сферы компетенции генерал-губернатора по-прежнему оставались вопросы назначения и освобождения от должности губернаторов и вице-губернаторов, что было прерогативой монарха. К основным должностным обязанностям самих генерал-губернаторов было отнесено: 1) обеспечение внутренней безопасности и общего благосостояния вверенной в управление территории; 2) рациональное использование имеющихся природных ресурсов и на этой основе развитие всех отраслей экономики, пресечение монополизма в экономической деятельности; 3) развитие здравоохранения и помощь населению в случае эпидемий и стихийных бедствий; 4) подбор и расстановка кадров чиновников, контроль за их деятельностью и представление к награждениям; 5) надзор и контроль над деятельностью системы судопроизводства с правом приостанавливать решения судов; 6) постоянная ревизия деятельности всех учреждений и подчиненных должностных лиц10. В итоге региональные администраторы получили значительный объем надзорных функций с правом вмешательства в работу подведомственных административных и судебных учреждений на вверенных в управление территориях. Общий и достаточно декларативный характер этого документа позволял императорам по своему усмотрению менять объем полномочий генерал-губернаторов, когда в этом возникала необходимость. В одних случаях они увеличивали его, а в других - сокращали. Сокращение властных возможностей генерал-губернаторов происходило, как правило, во время смены лиц на этой должности. Тем самым монархи щадили самолюбие своих особо доверенных подданных. Подобный подход позволял центральной власти действовать достаточно гибко и прагматично по отношению к населению национальных окраин империи: в одних ситуациях проводить сдержанную, толерантную политику, а в других - прибегать к военно-силовым или даже к радикальным карательным методам управления. В 1801-1917 годах получили назначение на пост генерал-губернатора и практически выполняли эти обязанности 203 человека. Все они на момент назначения были дворянами, имели чины I-III классов по «Табели о рангах» (генералы-фельдмаршалы, полные генералы, генерал-лейтенанты, генерал-адмиралы, адмиралы, вице-адмиралы, действительные тайные советники, тайные советники, обер-камергеры, шталмейстеры), что ставило их в чиновничьей иерархии в один ряд с высшими сановниками империи. Однако генерал-губернаторский корпус не был однородным. С учетом объема полномочий, делегированных монархами, задач, направлений и способов их решения в нем выделялись 4 управленческих уровня. Первый и самый высший из них составили наместники. Они представляли особу императора в отдаленных от столицы регионах, пользовались его особым доверием, имели в своих руках неограниченную власть: законодательную, исполнительную (военную и гражданскую) и судебную. В отдельные периоды в структуре наместничеств учреждались генерал-губернаторства, руководители которых находились в прямом подчинении у наместников. Рекрутировалась эта группа из членов императорской фамилии, личных друзей монархов, опытных администраторов и талантливых военачальников, была немногочисленной (15 чел.), а в период правления Александра III была фактически упразднена. Второй уровень был представлен генерал-губернаторами, командовавшими в первой половине XIX века отдельными корпусами, а после военной реформы 1862-1874 годов - войсками военных округов. В подчинении у них находились губернаторы и начальники областей, как гражданские, так и военные (108 чел.). Они представляли сразу две ветви власти - военную и гражданскую и в большинстве своем были опытными военачальниками. Это был самый многочисленный отряд, который неуклонно увеличивался. На третьем уровне находились военные генерал-губернаторы, в подчинении у которых находились гражданские администрации и полиция, но их распоряжения были обязаны выполнять все воинские начальники за исключением главнокомандующих. В их число входили генерал-губернаторы столиц, бывшие министры, перемещенные на эту должность, штатские чиновники, не имевшие генеральского чина. Так же, как и наместники, военные генерал-губернаторы были относительно немногочисленной группой (23 чел.). И, наконец, на самом нижнем уровне были генерал-губернаторы, осуществлявшие руководство гражданскими администрациями и полицейскими формированиями, но не имевшие в подчинении регулярные войска (57 чел.). Эта группа была самой многочисленной при Александре I, затем стала неуклонно сокращаться, но в царствование Николая II вновь несколько выросла численно11. Процесс инкорпорации территорий, приобретенных империей в разные временные периоды, осуществлялся генерал-губернаторским корпусом с обязательным учетом особенностей каждой из них. Он был расчленен на ряд последовательных этапов: 1) правовое и административное закрепление за империей (формирование новых границ и обеспечение их защиты, оформление системы управления, учет новых подданных и распространение на них налогового бремени, пресечение проявлений сепаратизма); 2) освоение нового пространства (управленческое, правовое, экономическое, языковое, конфессиональное и культурное); 3) собственно встраивание этих территорий на основе сложившихся многосторонних связей с соседними регионами страны и общеимперскими государственно-административными центрами, представленными Москвой и Санкт-Петербургом. На начальном этапе инкорпорации пространственная организация населения была предметом первостепенной заботы генерал-губернаторов. Не случайно в беседе с маркизом Астольфом де Кюстином в 1839 году император Николай I, предупреждая французского путешественника, одновременно сетовал: «… Вам предстоит проехать огромные пространства. Расстояния являются несчастьем России»12. Поэтому практически все генерал-губернаторы занимались созданием разветвленной сети коммуникаций (сухопутных, речных, морских), рассматривая ее как эффективное средство контроля над территорией и населением. Одновременно формировалась административная структура местного управления, носившая отчетливо выраженный иерархический характер. Важную роль при этом играл выбор постоянного места пребывания генерал-губернатора или наместника. Резиденциями для них служили наиболее крупные по числу жителей города, либо бывшие административными центрами до включения в состав России (Варшава, Вильно, Киев, Кишинев, Рига, Гельсингфорс, Ташкент), либо основанные русскими и являвшиеся опорными пунктами имперского влияния на инонациональную территорию (Одесса, Оренбург, Тобольск, Омск, Иркутск, Хабаровск, Владивосток). Высшие местные администраторы занимали в них лучшие здания из числа имевшихся (дворцы, замки), а в случае их отсутствия для них выстраивались роскошно отделанные дома. С.Ю. Витте, совершая в 1890 году поездку по России вместе с министром финансов И.А. Вышнеградским, отметил великолепие дворцов, занимаемых генерал-губернаторами в Киеве и Тифлисе. Подытоживая свои впечатления, он писал: «Всюду мы останавливались в генерал-губернаторских домах или там, где есть дворцы, - во дворцах»13. Затем следовала правовая и административная унификация, выражавшаяся в приведении местных законов в соответствие с российским законодательством, во введении однотипной с империей системы местного управления, правосудия и образования. Следующим этапом инкорпорации было освоение природных ресурсов региона и его экономическая интеграция в единый общероссийский рынок, позволявшая избавиться от финансовых дотаций из центра. Своей практической деятельностью генерал-губернаторы способствовали консолидации губерний и областей в единый хозяйственно-экономический организм. И завершала этот процесс культурная русификация местного населения, выражавшаяся в распространении русской культуры, языка и православной веры среди других народов и народностей империи. Интеграция административно-территориальных образований, находившихся под надзором и контролем генерал-губернаторов, проходила разными темпами и находилась в прямой зависимости не только от социально-экономического и культурного уровня населения, но и от финансовых возможностей империи. По этой причине каждый новый император, начиная с Николая I, проводил ревизию генерал-губернаторств и наместничеств, в результате которой часть из них упразднялась, а губернаторы и губернские правления подчинялись министру внутренних дел. Вступив на престол, Александр II своими указами ликвидировал Белорусское и Харьковское (бывшее Малороссийское) генерал-губернаторства (1856). После подавления сепаратистского движения в Польше он реорганизовал местное наместничество в Варшавское генерал-губернаторство (1874), учредил Туркестанское генерал-губернаторство на завоеванных территориях Средней Азии (1867), упростил структуру Кавказского наместничества, упразднив Кутаисское и Тифлисское генерал-губернаторства (1866-1867). Одновременно и несколько позднее им были упразднены Санкт-Петербургское (1866), Новороссийское (1874) и Прибалтийское (1876) генерал-губернаторства. Этот император объявил о ликвидации власти генерал-губернатора в Москве и Московской губернии (1866), которая тем не менее была сохранена 14. Следующий император Александр III упразднил Оренбургское (1881) и Западносибирское (1882) генерал-губернаторства, реорганизовал Кавказское наместничество, наделив главноуправляющего на Кавказе и в Закавказье правами генерал-губернатора (1883). Одновременно учредил Степное генерал-губернаторство в Казахстане (1882), разделил Восточносибирское генерал-губернаторство на два генерал-губернаторства - Приамурское (1884) и Иркутское (1887). Николай II учредил наместничество на Дальнем Востоке (1903), возродил Кавказское наместничество (1905), упразднил Виленское генерал-губернаторство в Литве (1912)15. В результате активной деятельности генерал-губернаторского корпуса в имперское государственно-правовое, экономическое и культурное пространство вошли Белоруссия, Восточная и Южная Украина, Среднее Поволжье и Южный Урал, Западная Сибирь, Прибалтика. Под гражданским управлением к 1914 году находились 49 губерний и 3 области, или 52 административные единицы. Система военного управления, уступив лидирующие позиции, объединяла 29 губерний и 18 областей, или 47 административных единиц16. Под управлением генерал-губернаторов и наместников оставались Польша, Финляндия, Левобережная Украина, Кавказ и Закавказье, Казахстан и Средняя Азия, Восточная Сибирь и Дальний Восток. Вступив в Первую мировую войну в условиях незавершенного процесса инкорпорации целого ряда национальных окраин на западе, юге и востоке страны, император Николай II и его ближайшее окружение допустили стратегическую ошибку, которая в перспективе привела к крушению династии Романовых и распаду многонациональной Российской империи.