Spatial development strategy of Russia until 2030 and rural policy

Толық мәтін

Парадоксальным результатом разработки “Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года” (далее – Стратегия-2030) стало исключение из неё раздела о сельских территориях, хотя именно они (сельские поселения и межселенные территории) занимают бо́льшую часть страны, а уровень социально-экономического развития села по-прежнему существенно отстаёт от города, несмотря на тенденцию к выравниванию. Формальным объяснением такого решения служит наличие специальной “Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года”, утверждённой Правительством РФ в феврале 2015 г. [1]. Однако это не помешало включить в действующую с 2019 г. “Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» (далее – Стратегия-2025) положения по социально-экономическому развитию сельских территорий, а также выделить соответствующий раздел в плане реализации стратегии [2].

Отсутствие должного внимания разработчиков Стратегии-2030 к сельским территориям, скорее всего, обусловлено тем, что развитие села больше не рассматривается как приоритетное направление. Сугубо урбанистический взгляд на перспективы российского общества прослеживается и в положениях действующей Стратегии-2025, хотя сельская проблематика в ней не игнорируется полностью. В частности, в ней говорится о “концентрации экономического роста в ограниченном числе центров, росте социально-экономической роли городов”. План реализации стратегии содержит специальный раздел “Социально-экономическое развитие крупных и крупнейших городских агломераций”, включающий разработку не менее 20 долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций, а также проект Федерального закона “О городских агломерациях”.

В Стратегии-2030 новым инструментом пространственного развития названы опорные населённые пункты четырёх типов: городские агломерации и административные центры субъектов РФ, не входящие в городские агломерации; стратегические населённые пункты (обслуживающие критическую инфраструктуру либо обеспечивающие национальную безопасность); один или несколько близлежащих населённых пунктов, в которых реализуются или планируются к реализации крупные инвестиционные проекты; иные населённые пункты (включая сельские, а также малые города) с численностью жителей от 3 до 50 тыс. человек, выполняющие функции опорных (предоставляющие доступ к основным государственным услугам для прилегающей территории) [3]. Предполагается, что так называемые “опорники” станут институтами развития сельских территорий. С нашей точки зрения, с таким подходом нельзя согласиться ни по теоретическим, ни по практическим соображениям. Если принять во внимание, что целью пространственного развития страны является не только создание условий для роста ВВП, бо́льшая часть которого производится в городских агломерациях, но и социальное и экологическое благополучие общества, включая обеспечение национальной (в том числе продовольственной) безопасности, то о приоритетном развитии городов в ущерб сёлам не может быть и речи. Напротив, необходимо создавать условия для сбалансированного развития сельских и городских населённых пунктов.

Акцент на урбанизации неизбежно приводит к её агрессивному и гипертрофированному развитию, которое сопровождается рядом неблагоприятных социально-экономических последствий: сокращение доли и численности сельского населения; падение уровня рождаемости на селе ниже городского; рост числа пустующих населённых пунктов с потерей огромного жилищного и инфраструктурного капитала; утрата культурных ландшафтов; выведение из оборота десятков миллионов гектаров сельскохозяйственных земель; ослабление социального контроля над обширными территориями, что грозит геополитическими рисками; обострение жилищных, транспортных и экологических проблем в крупных городах [4]. Этих последствий можно избежать при сбалансированном подходе к территориальному развитию, в рамках которого город и село рассматриваются как равноценные, уникальные по своим функциям социально-территориальные общности. Нельзя допустить ни сплошной рурализации, ни тотальной урбанизации общества, следует обеспечить их гармоничное сочетание, что целесообразно зафиксировать в Стратегии-2030.

Рассмотрим практический аспект формирования сети опорных населённых пунктов как центров развития сельских территорий. К октябрю 2024 г. Минэкономразвития России совместно с субъектами РФ определило перечень из 2264 опорных населённых пунктов, включая 1940 с численностью жителей от 3 до 50 тыс. человек, которые станут участниками Государственной программы “Комплексное развитие сельских территорий” (далее – Госпрограмма). Это решение сопряжено с рядом рисков. Во-первых, возрастает вероятность того, что заметная часть ресурсов упомянутой Госпрограммы, изначально предназначенная для сельской местности, пойдёт на развитие малых городов, хотя уровень их благоустройства и качество жизни там выше, чем на селе. Во-вторых, при относительно небольшой численности опорных населённых пунктов (всего 1.38% от сельских и городских населённых пунктов с населением до 50 тыс. человек) и недостаточном развитии качественной дорожной сети неизбежно возникнут проблемы с обслуживанием прилегающих территорий. В-третьих, непонятно, как будут предоставляться услуги удалённым сёлам вне границ прилегающих территорий.

В дореформенной экономике опорными населёнными пунктами служили центральные усадьбы колхозов и совхозов. В 1990 г. в России насчитывалось 12.9 тыс. колхозов и 13 тыс. совхозов, то есть 25.9 тыс. центральных усадеб. В Республике Беларусь роль опорных населённых пунктов возложена на расположенные в сельской местности агрогородки. Это благоустроенные населённые пункты, где присутствует производственная и социальная инфраструктура для обеспечения (согласно социальным стандартам) проживающего в них населения и жителей прилегающих территорий. Всего в стране организовано 1512 агрогородков, которые обслуживают более 22 тыс. поселений [5]. В Республике Казахстан из 6316 сельских населённых пунктов (по данным за 2020 г.) выделено 1150 опорных сёл с развитой социально-производственной инфраструктурой, предназначенной не только для обслуживания местного населения, но и жителей прилегающих территорий [6]. В России необходимо сформировать сеть сельских опорных населённых пунктов, которыми могут стать центры сельских муниципальных образований и бывшие центральные усадьбы колхозов и совхозов.

Остаётся нерешённой такая институциональная проблема сельского развития, как отсутствие в федеральном законодательстве количественных критериев классификации населённых пунктов и административных районов. Как следствие, населённые пункты с одинаковой численностью жителей могут быть как сельскими, так и городскими (табл. 1). Возникает неопределённость в выборе самого предмета сельской политики, что ведёт к рискам утраты социальных льгот, предоставляемых сельскому населению, а также к потенциальной возможности перераспределения финансовых средств государственных программ развития села в пользу городов и наоборот.

Таблица 1. Распределение городских и сельских населённых пунктов по численности населения

Источник: составлено в ВИАПИ им. А.А. Никонова на основе первичных данных Всероссийской переписи населения 2020 г.

Стоит отметить, что во многих странах установлены количественные критерии для распределения городских и сельских районов и населённых пунктов по плотности и численности жителей, в том числе критерии, которые используются для международных сопоставлений Комиссией ООН по населённым пунктам, Организацией международного сотрудничества и развития и др. В России на федеральном уровне следует ввести подобную классификацию, при этом важно предоставить регионам право корректировать федеральные критерии, чтобы учитывать местную специфику.

Основной инструмент федеральной сельской политики – реализуемая с 2020 г. Государственная программа “Комплексное развитие сельских территорий”. Структура её финансирования представлена в таблице 2.

Таблица 2. Структура расходов Государственной программы “Комплексное развитие сельских территорий”, 2023 г.

Источник: расчёты автора по данным Минсельхоза России.

Госпрограмма представляет собой адресный инвестиционный план по строительству в сельской местности жилья (70.8% расходов за счёт всех источников финансирования в 2023 г.), объектов социальной и инженерной инфраструктуры (20.6%), а также транспортной инфраструктуры (7.7%). Она практически не содержит мер по развитию рынка труда и повышению доходов сельских жителей. Расходы на Федеральный проект “Содействие занятости сельского населения” составляют всего 0.7% общего финансирования и включают субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям на возмещение затрат на обучение кадров в вузах Минсельхоза России и прохождение студентами производственной практики. Нет пунктов, касающихся несельскохозяйственной занятости и трудоустройства работников, высвобождаемых из сельскохозяйственных предприятий и фермерских хозяйств. Как следствие, в течение последних 10–12 лет новых рабочих мест на селе создано в 2 раза меньше, чем численность увольняемых из сельского хозяйства людей [4, c. 119]. Им приходится искать работу за пределами родных населённых пунктов, в результате чего образуется многомиллионная (около 4.2 млн) армия отходников, сезонных и маятниковых мигрантов.

Из-за низкой плотности сельского населения, мелкодисперсности сельского расселения (то есть преобладания небольших по численности жителей населённых пунктов) и большой удалённости от центров обслуживания удельные затраты на оказание социальных услуг на селе значительно выше, чем в городе. Это обусловливает потребность в значительных ресурсах для инфраструктурного развития села. Согласно докладу Минсельхоза России на заседании Правительственной комиссии по вопросам АПК и устойчивого развития сельских территорий 21 мая 2019 г., “для решения первоочередных задач сельских территорий требуется более 6 трлн руб.” [7]. На реализацию Государственной программы “Комплексное развитие сельских территорий” на 2020–2025 гг. планировалось выделить 2.3 трлн руб., в том числе 1.1 трлн руб. из федерального бюджета. В 2020 г. финансовое обеспечение программы было существенно сокращено – на 730.6 млрд руб., или на 31.1% [8]. В последующие годы эта разница компенсировалась, но первоначальные паспортные значения достигнуты не были.

Кроме того, участниками федерального проекта по строительству жилья (самого большого по объёмам финансирования в Госпрограмме) стали жители малых городов с населением до 30 тыс. человек. Это произошло из-за того, что в федеральном законодательстве не были установлены объективные критерии разделения населённых пунктов на сельские и городские, и малые города были отнесены к сельской местности. В итоге часть финансовых ресурсов Госпрограммы (до 20%, по оценкам Минфина России), изначально предназначенных для села, оседает в городах, в чём заинтересованы основные операторы рассматриваемого Федерального проекта – банки, работающие с так называемой сельской ипотекой, и строительные организации, предпочитающие размещать производственные мощности в городах, а не в сельских районах.

В качестве основного механизма отбора потенциальных участников Госпрограммы выступают всероссийские конкурсы, которые проводит Минсельхоз России по единым для всех регионов правилам. С одной стороны, это уменьшает коррупционные риски, но с другой – не позволяет учитывать уровень социально-экономического развития села того или иного субъекта, а также его бюджетную самодостаточность. Регионам с низкой бюджетной обеспеченностью и депрессивными сельскими районами сложно соперничать с экономически развитыми субъектами РФ. Таким образом, усиливаются межрегиональные различия в уровне и качестве жизни сельского населения.

Согласно правилам отбора более высокую оценку получают проекты, обеспечивающие наибольший прирост рабочих мест и максимальные объёмы внебюджетного финансирования. Как следствие, Госпрограмма нацелена на крупные инвестиционные проекты в АПК, а не на развитие сельских территорий в целом с учётом экономической, социальной и экологической эффективности. По нашему мнению, следует постепенно корректировать объёмы финансирования и механизмы реализации Государственной программы “Комплексное развитие сельских территорий”. Её ресурсное обеспечение должно быть восстановлено до первоначальных паспортных значений при одновременном исключении из неё населения малых городов, на развитие которых направлены другие национальные проекты. Требуется существенно расширить меры поддержки малого несельскохозяйственного предпринимательства на селе, а также диверсификации деятельности сельскохозяйственных организаций.

Для сглаживания межрегиональных различий в уровне и качестве жизни сельского населения нужно дифференцировать участие субъектов РФ в Госпрограмме в зависимости от их бюджетных возможностей, а также широко использовать нормативный подход при распределении расходов на инфраструктурное развитие, разработав специальные меры поддержки депрессивных сельских районов.

Важный фактор сельского развития – укрепление бюджетов муниципальных образований. В связи с этим целесообразно проработать вопрос о зачислении в бюджеты сельских администраций и малых городов налогов на доходы постоянно проживающих в них физических лиц, которые работают за их пределами. Согласно Всероссийской переписи населения 2020 г., численность таких граждан среди сельского населения составляет около 4.3 млн человек (почти 30% всех занятых), что гораздо больше, чем в городе (табл. 3), а уплачиваемый ими НДФЛ, по расчётам автора, в 2020 г. достиг 300 млрд руб., что сопоставимо с собственными доходами сельских поселений.

Таблица 3. Занятое население частных домохозяйств (в возрасте 15 лет и старше), работающее за пределами своего населённого пункта

Источник: расчёты автора по [9].

Таким образом, следует обратить пристальное внимание на проблемы сельских территорий, которые не были отражены в “Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года”, и внести в стратегию соответствующие дополнения и поправки, направленные на равноценное развитие городских и сельских населённых пунктов, сбалансированное финансирование и обеспечение всестороннего благополучия общества.

Авторлар туралы

A. Petrikov

Хат алмасуға жауапты Автор.
Email: av_petrikov@mail.ru

Academician of the Russian Academy of Sciences, Acting Head

Әдебиет тізімі

Қосымша файлдар