Dilatation (Expansion) of the Head’s of an Investigative Institution Authorities in the Initial Stage of the Criminal Procedure: Problem Statement and Ways to Solve It

Full Text

ВВЕДЕНИЕ Несовершенное построение юридических конструкций Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) затрудняет эффективное использование действующей системы права, без ущемления прав и обязанностей сторон уголовного процесса. Неточности формулировок, их размытость позволяют конкретизировать их в ведомственных нормативно-правовых актах, что приводит в расширению объема выполняемых действий. Процессуальные полномочия руководителя следственного органа (далее - руководитель СО) регулируются УПК РФ, однако они не соотносятся с реальным объемом выполняемым им функциональными обязанностями по осуществлению процессуального контроля. В досудебном производстве на стороне обвинения одним из основных субъектов выступает руководитель СО, который представляет собой управленца с дилатацируемыми правами, но не в рамках процессуального поля, а организационно-ведомственного управления. Несмотря на процессуальную независимость следователя, его эффективность и своевременность осуществления им процессуальной деятельности, во многом зависит от решений его руководителя. На этапе проверки сообщения о преступлении - первоначальной стадии уголовного судопроизводства, не редки случаи возникновения спорных ситуаций, самостоятельно разрешить которые следователь не состоятелен без волевого указания его руководителя (например, своевременно вынести постановление о возбуждении уголовного дела или его отказе по материалу проверки, которая свидетельствуют о неоднозначности выводов). На официальном сайте Следственного комитета Российской Федерации (далее СК РФ), а также в средствах массовой информации (далее - СМИ)1 Председатель СК РФ Бастыркин А.И. указывал на необходимость расширения полномочий руководителя СО в части усиления контроля на разных этапах деятельности следователя2. Несомненно, объем полномочий (функциональных возможностей) закрепленный в статье 39 УПК РФ (далее - ст.), а также в ведомственных правовых актах СК РФ)3, накладывают на руководителя СО как на ответственное лицо за обеспечением принятия итоговых решений в соответствии с требованиями УПК РФ, который будет исключать факторы принятия незаконных решений, оказывать превентивные меры по соблюдению законности подчиненными сотрудниками, уполномоченными осуществлять процессуальную деятельность. Немалое количество отмен незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждения уголовного дела и, как следствие, нарушенные права граждан на своевременное и законное принятие должностными лицами решение, дает импульс к изучению данного вопроса как практикующими правоведами, так и учеными. Установленный в УПК РФ «идеальный» механизм осуществления руководителем СО своих процессуальных полномочий не приводит к высоким результативным показателям. Для выяснения причин, почему установленная в уголовно-процессуальном законе схема не дает положительного эффекта, необходимо определить соотношение объема установленных УПК РФ руководителю СО процессуальных действий и существующими функциональными возможностями, предусмотренными ведомственными нормативно-правовыми актами, а также выяснить какие процессуальные механизмы необходимо ему предоставить для более четкой и полной реализации процессуального контроля на этапе проверки сообщения о преступлении. ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМ УПК РФ определяет следующий объем полномочий, а именно: Право давать поручение о проверке информации, полученной из СМИ ч.2 ст. 144 УПК РФ Указания о производстве отдельных следственных действий п.З ч.1 ст. 39 УПК РФ Право на личное рассмотрение сообщения о преступлении п.З ч.1 ст. 39 УПК РФ Право на продление срока проверки по материалу проверки ч.З ст. 144 УПК РФ Рисунок №1 «Объем полномочий руководителя следственного органа, установленных в УПК РФ». [Head’s of an investigative institution authorities amount set by the Code of Criminal Procedure of Russian Federation.] В научных кругах рассматриваются несколько умозрений по вопросу проблем определения объема полномочий руководителя СО. Во-первых, ряд исследователей (Н.А. Моругина4, Садиокова У.В.5, Гордеева Т.С.6) обращают внимание о необходимости дилатирования полномочий процессуального контроля руководителю СО. Например, существует мнение, что отдельные нормы УПК РФ сужают законодательное контролируемое пространство по проверке материалов, предоставленное руководителю СО в части отмены незаконных и необоснованных постановлений следователя, не затрагивая вопросы приема и регистрации сообщений. Основываясь на этом, предложено скорректировать формулировку «материалы проверки», заменив на «материалы рассмотрения сообщения о преступлении»7. Подобные выводы могут быть основаны на том, что п.3 ч.1 ст. 39 УПК РФ устанавливает функционал руководителя СО в части личного и самостоятельного проведения проверки по сообщению о преступлении или изучения законности итоговых «окончательных» постановлений следователя по результатам проведенной проверки. Таким образом, свои полномочия по осуществлению процессуального контроля руководитель СО вправе осуществлять только после возбуждения уголовного дела путем дачи указаний, обязательных для исполнения. Все это свидетельствует об отсутствии расширенных полномочий (отсутствия функциональных возможностей) руководителя для дачи указаний по ведению проверки по сообщению о преступлении. Безусловно, что установленная законодательная лакуна заполнена ведомственными положениями СК РФ8, в которых устанавливается возможность давать четкие и конкретные указания, нацеленные на полноту и оперативность проводимых следователем процессуальных и следственных действий на первоначальном этапе уголовного судопроизводства. Думается, что данное урегулирование проблемы не является в полной мере приемлемым вариантом. Ни один суд в своем решении при рассмотрении жалобы в порядке ст. 125 УПК РФ на действия или бездействия следователя или руководителя СО не будет ссылаться на ведомственные нормативно-правовые акты9. Например, Конституционный Суд РФ в описательной части своего определения ссылался на норму УПК РФ, определяющей полномочия руководителя СО, касающиеся отмены незаконных и необоснованных постановлений следователей, несмотря на то, что обжалуемый вопрос о своевременности отмены акта о возбуждении уголовного дела руководителем определен в ведомственных документах СК РФ. Исходя из подобной ситуации, акцентируем внимание на необходимости совершенствования норм УПК РФ в части расширения полномочий руководителя СО на этапе проверки сообщения о преступлении. Некоторые авторы научных статей10 предлагают внести изменения в п.2,3 ч.1 ст. 39 УПК РФ: п.2, 3 ч.1 ст. 39 УПК РФ (действующая редакция) п.2,3 ч.1 ст. 39 УПК РФ (предложения по изменению нормы) - проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя; - лично рассматривать сообщения о преступлении и принимать по ним решения; проверять материалы проверки сообщения о преступлении, представленные следователем; - давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении - давать следователю указания о направлении проверки и производстве отдельных проверочных действий, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, вынесенные по результатам проверки Рисунок №2 «Предлагаемые изменения в полномочия руководителя следственного органа». [Proposed changes in the head's of an investigative institution authorities.] По мнению авторов, именно отсутствие единства в законодательной регламентации процессуальных взаимоотношений между следователем и руководителем порождают низкое качество правоприменительной деятельности. А расширение полномочий руководителя СО в области контроля за материалами проверок, уточнение формулировок ст. 39 УПК РФ позволит создать единую правоприменительную практику. Другие исследователи высказывают иную точку зрения, придерживаясь противоположной позиции, которая выражается в ограничении или оставлении без изменений существующего в уголовно-процессуальном законе функционала руководителя СО на этапе проверки сообщения. Другой правовед11 подчеркивает, что процессуальная самостоятельность следователя является не только правовым, но и этическим принципом. При этом ответственность руководителя СО по контролю за процессуальной проверкой материалов должна соответствовать ответственности следователя. Следовательно, указанные выше в общей совокупности полномочия руководителя следственного органа могут привести к трансформации полномочий следователя, что как раз и отразится на его процессуальной самостоятельности. Таким образом, получается, что независимость следователя будет зависеть от объема полномочий руководителя следственного органа. Существует иная интерпретация12 ч.3 ст. 39 УПК РФ, в которой понятие «личное рассмотрение сообщения о преступлении, участие в проверке по сообщению о преступлении», усматривается не как личное рассмотрение руководителем СО сообщения, а только его участие в проверке, проводимой другим следователем. Если придерживаться такой позиции, то и никакого пробела в законе не находится. Приведенные две точки зрения, касающиеся вопроса определения объема и функций процессуальных полномочий руководителя СО и особенностей их реализации на стадии процессуальной проверки материала показывают, что его полномочия осуществляются в соответствии с действующим законодательством РФ и подзаконными нормативно правовыми актами различных ведомств. В связи с этим, единая практика действия по данному вопросу не может сложиться, так как в своем правоохранительном органе издается нормативно-правовой акт, регулирующий отношения должностных лиц и интересы «своего» ведомства. Эффективность процессуального контроля со стороны руководства следственного органа можно проследить по статистическим показателям, а именно по количеству принятых надзирающим прокурором актов об отмене постановлений принятых следователями по результатам проведения процессуальных проверок и по наличию возбужденных уголовных дел по материалам проверок, по которым ранее выносились постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Приведем график отмененных постановлений о возбуждении уголовного дела по материалам СК РФ13. Отметим, что в 2021 году по результатам дополнительной проверки после отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела было принято 60 решений о возбуждении уголовного дела (28,8%). При этом отметим, что изменения в ст. 39 УПК РФ в части усиления процессуального контроля со стороны руководителя СО не вносились, а это означает, что они руководствуются ведомственными актами, которые дилатацируют их действия по регламентированием действий следователя на первоначальном этапе уголовного судопроизводства. Существует несколько моделей реализации процессуального контроля в следственных управлениях СК РФ. В ряде следственных управлений (далее - СУ, по Саратовской, Нижегородской области и др.) процессуальный контроль со стороны руководства СО заключается в следующем: поступившее в следственный отдел сообщение о преступлении (материал) руководителем следственного отдела или его заместителем передается следователю для его рассмотрения. По результатам проверки, перед принятием следователем итогового решения, в случае возникшей у него сложности, собранные материалы обсуждаются с его непосредственным руководителем для принятия законного. В случае последующего выявления руководителем СО факта незаконного принятия следователем решения об отказе в возбуждении уголовного дела, решение следователя отменялось (ранее несогласованное с руководством следственного отдела). Интересен пример реализации такой модели в СУ по Пензенской области, в котором действует распоряжение руководителя № 89-р «О дополнительных мерах, направленных на соблюдение положений уголовно-процессуального законодательства и внутриведомственных нормативных актов при приеме, регистрации и проверке сообщений о преступлениях, расследовании уголовных дел, а также при рассмотрении обращений граждан на действия (бездействие), решения должностных лиц Следственного управления», в соответствии с которым руководителям СО районного звена рекомендовано составлять подробный план проведения проверочных мероприятий по материалу и осуществлять контроль за его исполнением. Помимо этого, при получении первоначальных объяснений от заинтересованных лиц, выяснять волеизъявление последних относительно последующего ознакомления с соответствующими материалами, и, не позднее чем за 3 суток до принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела в обязательном порядке знакомить заинтересованных лиц с материалами проверок. Все это позволяет снизить риск обжалования постановлений на этапе возбуждения уголовного дела со стороны прокурорского и судебного надзора. Другая модель, наиболее часто встречающаяся заключается, в обратном: руководитель СО проверяет законность вынесенного решения следователем после его принятия. Таким образом, при реализации обеих моделей роль руководителя СО этапе проведения следователем процессуальной проверки остается минимальной, что приводит к определенным последствиям в виде отмены незаконных решений прокурором, что подтверждает вышеуказанные статистические данные. Примером также может служить материал проверки по факту совершения гражданином Д. заведомо ложного доноса, зарегистрированный в 2016 году следственным отделом по г.Балашов следственного управления Следственного комитета по Саратовской области. Так, в материале проверки содержались, в том числе, заявление гражданина Д., в котором он просил привлечь к ответственности сотрудника полиции, за то, что он повредил ему чехол мобильного телефона и нанес удар, а также объяснение Д., полученное от него сотрудниками полиции через несколько дней после написания данного заявления. В объяснении Д. просил проверку по ранее написанному заявлению не проводить, поскольку сотрудник полиции чехол от мобильного телефона не ломал, удар не наносил. В ходе проведения процессуальной проверки следователем было установлено, что Д. со своей знакомой, находясь в состоянии алкогольного опьянения, пришел в гостиницу и попросил предоставить ему один из номеров этой гостиницы, при этом каких-либо документов при себе ни он, ни его спутница не имели. Работник гостиницы отказалась предоставлять Д. номер и попросила их покинуть гостиницу. Не согласившись с решением работника гостиницы, Д. со своей спутницей покидать гостиницу отказались, в последствие чего был вызван наряд полиции. В связи с тем, что у Д. и его спутницы не оказалось документов, их отвезли в отдел полиции для выяснения их личностей. В отделе полиции Д. написал заявление о причинении ему сотрудником полиции телесных повреждений и порче им же чехла его мобильного телефона. В последующем Д. пояснил, что он находился в алкогольном опьянении, когда писал заявление, чехол от телефона сотрудник полиции не повреждал и удар ему не наносил. Заявил, что чехол от телефона он испортил сам до приезда наряда полиции, телесные повреждения на правом боку, предположительно, появились у него по причине падения с дивана. Все обстоятельства он вспомнил позже, выяснив у своей спутницы подробности, когда протрезвел. По результатам проведения проверки, следователем принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ, то есть за отсутствием в действиях Д. состава преступления, предусмотренного ст. 306 УК РФ. Данное решение надзирающим прокурором было отменено. По результатам проведения дополнительной проверки принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела по первоначальному заявлению Д., за отсутствием события преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ. В отношении Д. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 306 УК РФ14. Пример показателен тем, что отсутствие должного контроля со стороны руководителя СО на этапе получения заявления и его проверки в порядке ст. 144 УПК РФ, привело к проведению не полной проверке, вынесению следователем не законного и немотивированного решения, и как итог - отмена его прокурором. Своевременное вмешательство в процесс проверки сообщения о преступлении руководителя СО путем дачи указаний, личным участием в опросе заявителя перед вынесением следователем итогового решения по материалу в конкретном приведенном примере, позволило бы исключить укрытие преступления. Все это стало возможным в связи с отсутствием четкой уголовно-процессуальной регламентации полномочий руководителя СО. РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ В целях недопущения роста принятых надзирающими прокурорами решений об отмене решений следователей об отказе в возбуждении уголовного дела многими руководителями следственных органов, позиция по осуществлению процессуального контроля на стадии проведения процессуальной проверки пересмотрена и в настоящее время заключается в следующем: процессуальный контроль со стороны руководства следственного отдела начинается с момента поступления сообщения о преступлении (материала) в следственный отдел. Руководитель изучает материал, и, в зависимости от сложности ситуации изложенной в нем, передает его тому или иному следователю или группе следователей. Руководитель вправе изучить материал и дать конкретные указания по проведению дополнительных мероприятий в целях вынесения мотивированного и обоснованного итогового постановления. В зависимости от сложности материала, ход проверочных мероприятий и его результаты заслушиваются руководителем и его заместителем, и совместно со следователем определяются перспективы принятия того или иного процессуального решения. При возникновении проблемной ситуации по материалу, следователь совместно с руководителем обсуждают возникшие трудности и вырабатывают совместно решение по дальнейшему пути проверки по материалу, по результатам которого следователь принимает единолично решение о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела. В случае, если возникшая перед следователем в ходе проведения проверочных мероприятий проблема неоднозначна и при его обсуждении нет единого, однозначного мнения, руководителем СО инспирируется вопрос о совместном его обсуждении с надзирающим прокурором. В подобном случае важно, чтобы позиция каждого составила единую картину по выработке итогового процессуального решения. Реализация такого способа предотвращения вынесения заведомо незаконного, необоснованного и немотивированного позволяет уменьшить количество отмен прокурором постановлений о возбуждении уголовного дела или его отказе, не допуская укрытия преступлений15. Однако это свидетельствует о том, что те действия, которые осуществляет руководитель СО должны быть приравнены к общеустановленным правилам, а именно прописаны в уголовно-процессуальном законе, а не основывались на организационно-правовых аспектах, установленных в ведомственных приказах. ВЫВОДЫ Несмотря на существующую правовую регламентацию объема и функциональной возможности руководителя СО на этапе проверки сообщения о преступлении в ведомственных нормативно-правовых актах, считаем, что необходимо четко определить в УПК РФ полномочия исследуемого субъекта уголовного судопроизводства, в части дачи указаний по материалу проверки, выработке правового решения с учетом мнения следователя и рекомендаций прокурора, усиления контроля за производством следственных действий и проверочных мероприятий на данном этапе и в ходе дополнительной проверки. Помимо этого, считаем необходимым дополнить в п.1 и 6 ч.1 ст. 39 УПК РФ по изъятию руководителем СО не только уголовного дела, но и материала проверки, для своевременного принятия итогового постановления в порядке ст. 145 УПК РФ с соблюдением требований ч.4 ст. 7 УПК РФ. Данная процедура должна применяться в крайнем случае, как мера по предотвращению или устранению серьезных нарушений, допускаемых следователем, по материалу. 1 Баранов О. «Бастрыкин усилил внутриведомственный контроль?»//Адвокатская газета. 04 мая 2017. URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/bastrykin-usilit-vnutrivedomstvennyy-kontrol/. (дата обращения 10.10.2022) 2 Тезисы выступления Председателя Следственного комитета Российской Федерации А.И. Бастрыкина на расширенном заседании коллегии Следственного комитета Российской Федерации «Об итогах работы следственных органов Следственного комитета Российской Федерации» 17 января 2012 г. // http://sledcom.ru/news/item/514604. 7. (дата обращения 10.10.2022) 3 Приказ СК России от 09.01.2017 №2 «Об организации процессуального контроля в Следственном комитете Российской Федерации». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216166/. (дата обращения 10.10.2022); Приказ Следственного комитета РФ от 15.01.2011 № 2 "Об организации предварительного расследования в Следственном комитете Российской Федерации". URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_113650/. (дата обращения 10.10.2022) 4 Моругина Н.А. О некоторых вопросах уголовно-процессуальной деятельности руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела // Вестник Воронежского института МВД России. 2008. № 4. С. 30 5 Садиокова У.В. О расширении полномочий руководителя следственного органа на этапе окончания предварительного расследования// Труды Академии управления МВД России. 2020. № 2 (54) С.112 6 Гордеева, Т. С. Отдельные проблемы ведомственного контроля за приемом, регистрацией и проверкой сообщений о преступлениях / Т. С. Гордеева. - Текст : непосредственный // Молодой ученый. - 2019. - № 51 (289). - С. 80-82. - URL: https://moluch.ru/archive/289/65524/ (дата обращения: 20.07.2022) 7 Там же. 8 Указание СК России от 25.03.2011 № 3/224 "О дополнительных мерах по усилению процессуального контроля в досудебном производстве". URL:https://ukrfkod.ru/zakonodatelstvo/ukazanie-sk-rossii-ot-25032011-n-3224/ (дата обращения 20.07.2022) 9 Кирянина И.А. Пробелы правового регулирования рассмотрения и разрешения жалоб на постановления, решения, действия (бездействия) должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование, в порядке статей 124, 125 УПК РФ // Актуальные проблемы расследования преступлений. Материалы Международной научно-практической конференции. В 2-х частях. Часть 1. М.:, 2013. с. 274-277 10 Вершинина С.И., Оськин А.В. Контрольные полномочия руководителя следственного органа при проведении следователем до следственной проверки. URL: https://wiselawyer.ru/poleznoe/74410-kontrolnye-polnomochiya-rukovoditelya-sledstvennogo-organa-provedenii-sledovatelem (дата обращения 10.10.2022) 11 Матов Б.А. Особенности процессуальной деятельности следователя в стадии возбуждения уголовного дела /Б.А.Матов// Научное сообщество студентов XXI столетия. 2017. № 5(52). С. 54-57 12 Богатова Е.В. Полномочия руководителя следственного органа по ведомственному контролю в стадии возбуждения уголовного дела//Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2016. №2. С.157 13 Материалы к заседанию коллегии Следственного комитета Российской Федерации «Об итогах работы следственных органов Следственного комитета Российской Федерации за 2021 год и задачах на 2022 год» 14 Архив следственного отдела по г. Балашов следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Саратовской области 15 Примечание: Преступление также считается укрытым от учета, если по факту его совершения, несмотря на наличие установленных ст. 140 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации поводов и оснований, не было принято в установленные законом сроки процессуальное решение - вынесение постановления о возбуждении уголовного дела или отказ в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям либо если по факту его совершения было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, которое впоследствии было отменено прокурором с одновременным возбуждением уголовного дела, а производство по этому уголовному делу в течение отчетного года было окончено и дело направлено в суд или производство по делу приостановлено по пп. 1,2,3,4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, либо прекращено по нереабилитирующим основаниям.// Приказ Генпрокуратуры России N 39, МВД России N 1070, МЧС России N 1021, Минюста России N 253, ФСБ России N 780, Минэкономразвития России N 353, ФСКН России N 399 от 29.12.2005 (ред. от 15.10.2019) "О едином учете преступлений" (вместе с "Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях", "Положением о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений", "Инструкцией о порядке заполнения и представления учетных документов") (Зарегистрировано в Минюсте России 30.12.2005 N 7339). URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_57951/87977a6cb5b2657d35cf650781a1565df35881cd/ (дата обращения 22.10.2022) График отмененных постановлений о возбуждении уголовного дела по материалам, находящимся в производстве следователей СК РФ. [Declined criminal case chart issued according to the materials considered by the Investigators of IC of RF.] Рисунок №3. «Количественный показатель отмененных прокурором постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенных следователями Следственного комитета»1. ["Quantitative indicator of the refusals to initiate a criminal case declined by the prosecutor issued by the investigators of the IC"] 1 Материалы к заседанию коллегии Следственного комитета Российской Федерации «Об итогах работы следственных органов Следственного комитета Российской Федерации за 2021 год и задачах на 2022 год». С.15

About the authors

Julia Viktorovna Rodionova

Nizhny Novgorod Branch of “the St. Petersburg Academy of the Investigative Committee of the Russian Federation”

Email: rodionova@mail.ru
Cand.Sci.(Politics), Associate Professor, Associate Professor of the Criminal Procedure Department Nizhny Novgorod, Russia

Leonid Viktorovich Denisov

Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation

Email: leonidvd777@mail.ru
retired Major General of Justice, Senior Lecturer of the Preliminary Investigation Department Nizhny Novgorod, Russia

References

Supplementary files