Proper Functioning as a Financial and Legal Characteristic of the Operation of Payment Systems

Cover Page

Cite item

Full Text

Abstract

The article discusses financial and legal approaches to the regulation of payment systems in order to ensure their proper functioning. The purpose of writing this article is to establish the content of the concept of “proper functioning of payment systems” and to identify financial and legal ways to achieve this characteristic in the operation of the payment system. To achieve this goal, the author analyzed the provisions of not only Russian legislation on payment systems, but also the legislation of the EAEUnion countries in order to identify the legal characteristics established in relation to the operation of payment systems. The conclusions obtained during the study allow us to assert that the characteristics of the operation of payment systems provided for by law, in particular: efficiency, reliability, stability and continuity, can be combined into a general assessment characteristic “proper functioning of payment systems”, reflecting the objective legal expectations of the state and consumers money transfer services regarding the quality of the payment system and the services it provides. The author has formulated legal characteristics, the achievement of which indicates the proper functioning of payment systems, and also proposed financial and legal methods for their implementation.

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии со Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации до 2030 года[1] одной из приоритетных задач совершенствования национальной платежной инфраструктуры является повышение качества услуг, предоставляемых субъектами национальной платежной системы, и снижение их зависимости от иностранных поставщиков информационных технологий. Более того, цифровизация российской экономики предопределяет новые условия предоставления услуг по переводу денежных средств. Так, денежная система Российской Федерации дополнена новой формой законного платежного средства – цифровым рублем, что окажет значительное влияние на уже существующие формы организации денежного обращения, в частности, на работу платежных систем, в особенности, на платежную систему Банка России. Современная политическая обстановка также ставит новые задачи перед российским платежным рынком. В частности, уход из России международных платежных систем, в рамках которых выпускались платежные карты Visa, MasterCard, American Express и JCB, повлек за собой повышенную нагрузку на национальную систему платежных карт – платежную систему «Мир» и ее оператора АО «НСПК», который по решению Банка России продолжает обеспечивать совершение операций с использованием международных платежных карт в России в рамках своей платежной инфраструктуры[2]. Также для сохранения возможности бесперебойно передавать платежную информацию с использованием надежного канала связи Банк России обязал российские банки использовать Систему передачи финансовых сообщений при совершении переводов денежных средств внутри России[3]. Вместе с тем для принятия указанных решений потребовалось экстренно расширять полномочия Банка России на основании соответствующего федерального закона[4].

Перечисленные изменения экономико-политической обстановки определяют необходимость развития правового регулирования платежных систем для того, чтобы качество их работы отвечало современным потребностям государства и общества. Представляется важным проанализировать положения законодательства Российской Федерации о платежных системах на предмет наличия в них правовых средств, направленных на поддержание высокого качества услуг, оказываемых в рамках платежных систем, в условиях цифровизации экономики и противодействия санкционному давлению. Полагаем, что законодательством должны быть предусмотрены правовые механизмы, обеспечивающие своевременную адаптацию работы платежных систем к меняющимся условиям и не влекущие при этом чрезмерных организационных и финансовых затрат в связи с их реализацией. Наличие таких правовых механизмов позволит операторам платежных систем поддерживать надлежащее функционирование платежных систем, а Банку России, как уполномоченному органу власти в сфере регулирования платежных систем, - актуальность законодательства и механизмов взаимодействия с операторами платежных систем без необходимости внеочередного внесения изменений в федеральные законы и нормативные акты Банка России.

ПОНЯТИЕ НАДЛЕЖАЩЕГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПЛАТЕЖНЫХ СИСТЕМ

Российским законодательством предусмотрено несколько оценочных характеристик в отношении функционирования платежных систем. Так, согласно Закону о Банке России[5] платежная система Банка России должна функционировать эффективно и бесперебойно (статья 82.2). При этом в отношении всей национальной платежной системы, как совокупности субъектов, предоставляющих платежные услуги, предусмотрено требование о ее стабильности (статья 82.1). В свою очередь, Закон о НПС[6] устанавливает обязанность оператора платежной системы обеспечить бесперебойность ее функционирования (пункт 3 части 5 статьи 15). Как следует из части 9 статьи 16, части 10 статьи 21 Закона о НПС бесперебойность функционирования платежной системы зависит от технологического обеспечения и финансового состояния ее участников и операторов услуг платежной инфраструктуры. Таким образом, законодательно определено, что платежные системы должны поддерживать стабильность, эффективность и бесперебойность своей работы, а Банк России, в свою очередь, создавать и реализовывать необходимые правовые меры, обеспечивающие достижение указанных характеристик.

Вместе с тем Закон о НПС и Закон о Банке России не раскрывают содержание обозначенных оценочных характеристик функционирования платежных систем. В отношении характеристики «бесперебойность» пробел федерального законодательства восполнен в нормативном акте Банка России. Так, согласно пункту 1.1 Положения Банка России № 607-П[7] бесперебойность работы платежной системы рассматривается в двух аспектах:

1) бесперебойность означает, что услуги платежной инфраструктуры (операционные и расчетные услуги, а также услуги платежного клиринга) оказываются участникам платежной системы с соблюдением всех требований, установленных в их отношении Законом о НПС, нормативными актами Банка России и документами оператора платежной системы,
2) в случае, если при оказании услуг платежной инфраструктуры произошли какие-либо нарушения, то бесперебойность означает также способность платежной системы восстановить соблюдение установленных требований и восстановить оказание указанных услуг в течение предельных периодов времени, установленных либо законодательством, либо документами платежной системы.

Таким образом, бесперебойность работы платежной системы рассматривается Банком России в статическом и динамическом аспекте. Статический аспект предполагает установление требований к оказанию услуг платежной инфраструктуры, а динамический аспект предполагает установление показателей, соблюдение которых свидетельствует о соблюдение отдельных из установленных требований (например, подпунктом 2.2.4 Положения Банка России № 607-П предусмотрен показатель, отражающий соблюдение в платежной системе времени начала и окончания совершения операций по переводу денежных средств, а также их продолжительности). Как отмечает А.В. Ларионов, бесперебойность функционирования платежной системы фактически свидетельствует об эффективности организации ее оператором системы управления рисками, возникающими в ходе работы платежной системы, в том числе правовым риском [Ларионов, Салина, 2019].

Эффективность и стабильность как характеристики работы платежной системы законодательно не раскрыты, в нормативных актах Банка России не конкретизированы. В то же время, Стратегия развития национальной платежной системы, утвержденная Банком России, предусматривает, что стабильность работы платежных систем непосредственно влияет на платежный суверенитет России[8]. В отношении эффективности платежных систем Банк России рекомендует применять документ Банка международных расчетов – «Принципы для инфраструктур финансового рынка». В соответствии с принципом 21 «Эффективность и результативность» под эффективностью предлагается понимать ресурсы, которые платежная система использует для удовлетворения потребностей организаций и физических лиц в получении услуг по переводу денежных средств[9]. Под ресурсами понимаются не только финансовые затраты на организацию деятельности платежной системы, но и сама по себе внутренняя структура платежной системы, определяющая особенности осуществления в ее рамках платежного клиринга, завершения расчетов и обмена платежной информацией. Таким образом, согласно подходу Банка России, стабильность платежной системы представляет собой ее надежную и регулярную работу в целях поддержания национального платежного суверенитета, а эффективность платежной системы – соответствие работы платежной системы ожиданиям и интересам общества.

Представляется, что описания характеристик функционирования платежных систем, сформулированные на основе подходов, закрепленных в актах законодательства Российской Федерации и методологических документах о платежных системах, должны быть уточнены посредством анализа законодательства стран ЕАЭС, судебной практики и теоретических исследований об организации платежных систем. Использование подходов, закрепленных в правопорядках стран ЕАЭС, целесообразно по причине заинтересованности всех стран-участниц указанного Союза в сближении правового регулирования денежного обращения для интеграции национальных денежных систем и увеличения доли расчетов в национальных валютах. Подходы, сформулированные в судебной практике, позволят выявить актуальные потребности общества в качестве услуг по переводу денежных средств, предоставляемых платежными системами. Теоретические исследования, в свою очередь, позволят дополнить описания характеристик функционирования платежных систем комплексными значимыми аспектами, сформулированными в результате обобщения взглядов исследователей в области работы платежных систем и ее регулирования.

В законодательстве стран ЕАЭС предусмотрены самостоятельные положения, касающиеся функционирования платежных систем. При этом сходным для законодательства каждой из стран-участниц является наличие у их центральных (национальных) банков полномочий по осуществлению регулирования и надзора (оверсайта) в отношении платежных систем. Как показал анализ законодательства стран ЕАЭС, цели регулирования и надзора содержат в себе характеристики работы платежных систем, которые должны быть достигнуты в результате осуществления центральным (национальным) банком мероприятий в рамках надзора и принятия правовых актов о платежных системах. Целевыми характеристиками работы платежных систем в большинстве случаев определены эффективность, надежность и безопасность.

Так, согласно Закону Республики Беларусь о платежных системах[10] целью осуществления Национальным банком Республики Беларусь оверсайта является обеспечение эффективного, надежного и безопасного функционирования платежных систем, а также предупреждение рисков, вызванных нестабильной работой платежных систем (пункт 1.13 статьи 2). Однако указанный Закон не раскрывает содержание предусмотренных характеристик.

В Казахстане надзор (оверсайт) за платежными системами осуществляется в целях обеспечения их эффективного, безопасного и бесперебойного функционирования (пункт 44 статьи 1 Закона Республики Казахстан о платежных системах[11]). При этом под эффективностью платежной системы понимается удовлетворенность ее участников качеством предоставляемых в рамках платежной системы услуг (пункты 1 и 7 статьи 9 указанного Закона). Иные характеристики работы платежных систем также законодательно не раскрыты.

В Армении одной из задач Центрального банка является создание и развитие эффективной платежно-расчетной системы, соответствующей международным критериям (статьи 5 и 14 Закона о Центральном банке Республики Армения[12]). Вместе с тем понятие эффективности, а также состав международных критериев в указанном Законе не раскрываются.

Национальный банк Республики Киргизия также наделен полномочиями по регулированию платежных систем и надзору за их деятельностью в целях обеспечения эффективности, надежности и безопасности их функционирования (статья 26 Закона о платежной системе[13]). В рассматриваемом случае ситуация также аналогичная – определенные характеристики работы платежных систем законодательно не раскрываются.

Дополнительно проанализированы положения платежного законодательства Узбекистана и Таджикистана, поскольку указанные страны являются стратегическими партнерами России по развитию взаимодействия в сфере платежных услуг, а также основными корреспондентами в рамках трансграничных переводов денежных средств мигрантов в России [Ревинова, 2013; Карпова, Карпов, 2018].

Законодательством Республики Узбекистан предусмотрены аналогичные характеристики работы платежных систем (эффективность, надежность и безопасность), для достижения которых Национальный банк Республики Узбекистан наделен полномочиями по регулированию функционирования платежных систем (статья 21 Закона Республики Узбекистан о платежных системах[14]). В Республике Таджикистан в качестве целей надзора за платежными системами обозначено оказание Национальным банком Республики Таджикистан содействия эффективному и бесперебойному функционированию платежной системы Республики Таджикистан (статья 27 Закона Республики Таджикистан о платежной системе[15]). Так же, как и в законодательстве стран ЕАЭС, правовое регулирование платежных систем в указанных странах не содержит описания предусмотренных им характеристик работы платежных систем.

Таким образом, применительно к функционированию платежных систем законодательно предусмотрены такие характеристики, как: эффективность, стабильность, надежность, безопасность и бесперебойность. При этом в большинстве случаев в законодательстве указанные характеристики не определены содержательно, что фактически означает невозможность точного их применения к деятельности платежных систем в силу оценочного характера установленных характеристик. Следовательно, целесообразно разработать критерии, соблюдение или достижение которых будет указывать на реализацию в деятельности платежной системы той или иной характеристики. Такие критерии должны иметь либо измеримый характер, либо точное качественное описание, что будет способствовать повышению правовой определенности требований, предъявляемых к работе платежных систем. Следование всем критериям будет означать соблюдение всех характеристик, а значит, и надлежащее функционирование платежной системы.

Целесообразность объединения всех предусмотренных характеристик работы платежных систем в общую категорию надлежащего функционирования обосновывается следующим. Согласно толковым словарям под надлежащим понимается свойство объекта, указывающее на то, что он «такой, какой следует», то есть, соответствует ожиданиям или установленным требованиям [Ожегов, Шведова, 1992; Ефремова, 2000]. Таким образом, надлежащее функционирование – это собирательное понятие, описывающее работу платежной системы с точки зрения ее соответствия установленным законодательством требованиям. Использование именно оценочной категории надлежащего функционирования целесообразно в силу того, что она может быть содержательно наполнена интересующими государство и общество характеристиками работы платежных систем.

Использование именно категории «надлежащего функционирования» применительно к финансовой деятельности платежных систем не является случайным. Так, Организацией экономического сотрудничества и развития введено понятие надлежащей бюджетной политики и разработано десять принципов, необходимых для того, чтобы управление государственными и муниципальными финансами совершалось надлежащим образом [Солянникова, 2021]. Среди указанных принципов особое место занимают такие, как: реализация бюджетной политики с учетом стратегических целей развития государства (принцип 3), предсказуемость и открытость бюджетной политики (принцип 5), поддержание взаимосвязи между денежным и бюджетным регулированием (принцип 8)[16]. При этом исследователи подчеркивают, что от полноты реализации принципов зависит выбор того или иного способа управления государственными финансами, в частности, используемые виды государственных закупок, приоритетные способы совершения платежей по результатам принятия бюджетных решений [Burger, Hawkesworth, 2011].

Международный валютный фонд в 1999 году принял «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике: декларация принципов»[17]. В указанном документе под надлежащей понимается «целесообразная» практика, то есть обобщенный опыт центральных банков различных стран, признанный международным сообществом эффективным, правильным и способствующим достижению целей финансового управления. Исследователями отмечается, что обобщение лучшей практики посредством установления принципов надлежащего обеспечения прозрачности позволяет поддерживать гибкость положений указанного Кодекса для их более эффективной адаптации к условиям реализации финансовой политики в конкретной стране [Fermo, Silva, 2011].

Советом Европы также разработаны подходы по надлежащему общественному управлению для органов местного самоуправления[18]. Исследователями отмечается, что указанная концепция надлежащего управления, сформулированная также в двенадцати принципах, позволяет органам местной власти совершенствоваться с учетом общественных интересов [Lukoševičienė Vaiva, Guogis Arvydas, 2023; Чернега, 2015].

Кроме того, в российском финансовом праве обосновывается существование концепции надлежащего исполнения налоговой обязанности. Указанная концепция предполагает законодательное установление критериев надлежащего исполнения налоговой обязанности, необходимых для поддержания баланса публичных и частных интересов государства и налогоплательщиков и реализации законных интересов налогоплательщика при уплате налогов и сборов [Ядрихинский, 2020; Красюков, 2019]. При этом надлежащее исполнение налоговой обязанности непосредственно зависит от надлежащей работы денежной системы, поскольку прием налоговых платежей и их доведение до бюджета осуществляется участниками платежных систем – кредитными организациями и Центральным банком Российской Федерации, являющимся оператором ключевой для государства платежной системы – платежной системы Банка России.

Также в рамках гражданского права реализуется концепция надлежащего исполнения гражданско-правового обязательства, будь то имущественного, в частности, денежного, или неимущественного характера. Гражданское право определяет характеристики надлежащего исполнения обязательств для того, чтобы обеспечить баланс интересов должника и кредитора, являющихся в рассматриваемом случае равноправными сторонами обязательства [Сенотрусова, 2022; Алякин, 2022].

Таким образом, допустимо утверждать, что категория «надлежащего функционирования» имеет достаточно широкую практику применения в финансовом регулировании как на международном, так и на национальном уровнях. Под «надлежащим», как правило, обобщаются характеристики работы какого-либо учреждения, государственного органа или поведения стороны обязательства, указывающие в своей совокупности на то, что такие работа или поведение соответствуют лучшим выявленным практикам, признанным таковыми в силу гарантирования ими достижения баланса интересов всех участников регулируемых отношений. Характеристики надлежащего функционирования в большинстве случаев сформулированы в виде принципов, устанавливающих основополагающие начала организации и работы какого-либо института или осуществления какой-либо деятельности. Применительно к надлежащему функционированию какого-либо правового явления характеристики или критерии надлежащей работы, как правило, сформулированы в законодательстве для придания установленному балансу интересов участников регулируемых отношений общеобязательного характера и использования для его поддержания механизмов государственного принуждения.

Следовательно, использование обобщающей категории «надлежащего функционирования» позволяет охватить все характеристики, выявленные государством для того, чтобы организовать и урегулировать работу платежных систем в соответствии с общественными интересами и интересами национальной финансовой безопасности. В этом случае под надлежащим функционированием платежных систем предлагается понимать качественную характеристику работы платежной системы, указывающую на то, что платежная система организована и функционирует в соответствии с обличенными в правовую форму ожиданиями и потребностями государства и общества относительно оказания им услуг по переводу денежных средств.

Для платежных систем характеристик надлежащего функционирования предлагается формулировать исходя из того, какие субъекты обеспечивают работу платежных систем, а также какие функции указанные субъекты выполняют при этом, в частости, какие виды услуг они предоставляют друг другу и клиентам платежной системы. Субъекты и участники платежной системы составляют ее институциональный элемент, организационный элемент платежной системы представляет собой взаимодействие субъектов и участников платежной системы при присоединении к ее правилам и оказании услуг платежной инфраструктуры, а процедурный элемент – взаимодействие участников платежной системы с ее клиентами при оказании услуг по переводу денежных средств [Салина, 2020]. Субъекты платежной системы – это ее оператор и операторы услуг платежной инфраструктуры, которые оказывают такие услуги платежной инфраструктуры, как операционные услуги, услуги платежного клиринга и расчетные услуги.

Институциональный элемент определяет правовой статус субъектов и участников платежной системы, то есть, их права, обязанности и квалификационные требования, соблюдение которых необходимо для того, чтобы реализовывать статус участника платежной системы, ее оператора или оператора услуг платежной инфраструктуры. Характеристиками надлежащего функционирования применительно к институциональному элементу платежной системы являются:

1) поддержание установленного законодательством о платежных системах правового статуса, например, для расчетного центра платежной системы – статуса кредитной организации, для оператора платежной системы – статуса системно или социально значимой платежной системы;
2) поддержание оптимальной структуры платежной системы, под которой подразумевается возможность оперативной замены операторов услуг платежной инфраструктуры или участников платежной системы в случае, если они не могут поддерживать специальный правовой статус (например, у расчетного центра – кредитной организации отозвана лицензия на осуществление банковских операций) или ограничены в его реализации (например, к участнику платежной системы – кредитной организации Банком России применена надзорная меры в виде ограничения максимального объема или количества совершаемых банковских операций).

Организационный элемент отражает взаимодействие субъектов и участников платежной системы в связи с присоединением к правилам платежной системы, заключением договоров банковского счета с расчетным центром платежной системы, заключением организационных договоров с операционным центром и платежным клиринговым центром платежной системы в целях оказания услуг платежной инфраструктуры. Организационный элемент опосредуется договорами, заключение которых необходимо в силу требований законодательства о платежных системах. В рассматриваемой ситуации законодатель избрал такой способ правового воздействия как договор в силу того, что именно договорные правовые средства обеспечивают гибкость и разнообразие создаваемых правовых механизмов, что необходимо для создания конкуренции между платежными системами и предоставляемыми ими сервисами перевода денег [Ефимова, 2017]. При этом организационный элемент обеспечивает слаженную работу самой платежной системы, поскольку он направлен на правовое регулирование действий именно субъектов и участников платежной системы. Целью взаимодействия субъектов и участников платежной системы является поддержание бесперебойной работы и завершение расчетов в рамках инфраструктуры платежной системы с минимальными затратами [Тамаров, 2015]. Таким образом, от стабильности организационного элемента зависит стабильность работы всей платежной системы, под которой понимается упорядоченная работа субъектов и участников платежной системы, направленная на своевременное завершение расчетов в рамках платежной системы и выполнение иных функций, необходимых для совершения переводов денежных средств.

С учетом изложенного характеристиками надлежащего функционирования применительно к организационными элементу платежной системы являются:

1) поддержание возможности завершения расчетов в рамках платежной системы в соответствии с законодательством и правилами платежной системы. Указанная характеристика предполагает наличие и использование правовых механизмов поддержания платежеспособности участников платежной системы для своевременного выполнения ими своих обязательств в рамках ее инфраструктуры, а также наличие и использование экстренных правовых механизмов завершения расчетов в ситуации, когда участник или расчетный центр платежной системы не может исполнить свои расчетные обязательства;
2) поддержание возможности бесперебойного оказания услуг платежной инфраструктуры. Рассматриваемая характеристика направлена на поддержание технологической стабильности внутренней работы платежной системы, которая состоит в своевременной и надежной передаче информации между участниками платежной системы и ее операционным и платежным клиринговым центрами, а также в предупреждении и быстром устранении информационных инцидентов, не позволяющим совершать переводы денежных средств.
3) предупреждение ситуаций приостановления в одностороннем порядке оказания услуг платежной инфраструктуры. Указанная характеристика имеет своей основой ключевые положения обязательственного права, согласно которым односторонний отказ от исполнения обязательств является недопустимым в случаях, предусмотренных законом [Безик, 2010]. Применительно к платежным системам финансовое законодательство предусматривает особенности, связанные с односторонним отказом или приостановлением оказания услуг платежной инфраструктуры (часть 13 статьи 16, пункт 4 части 4 статьи 20 Закона о НПС). В соответствии с требованиями финансового законодательства субъекты платежной системы не вправе в одностороннем порядке, то есть, по своему желанию и в ситуациях, не оговоренных специально организационными договорами или правилами платежной системы, прекращать оказание услуг платежной инфраструктуры участникам платежной системы. Таким образом, на уровне федерального закона ограничено усмотрение субъектов платежной системы по приостановлению или прекращению исполнения договоров с ее участниками. Такое ограничение свободы договора необходимо для обеспечения стабильного и равного взаимодействия субъектов платежной системы с ее участниками, что особенно важно в условиях цифровизации платежной сферы, когда от устойчивости информационных взаимоотношений зависит репутация экономического субъекта [Giraldo, Avital, Hedman, 2019].

Процедурный элемент платежной системы объединяет отношения, складывающиеся между ее субъектами и участниками, с одной стороны, и их клиентами, с другой стороны, в связи с оказанием услуг по переводу денежных средств. Свое название процедурный элемент получил в связи с тем, что при взаимодействии с потребителями услуг по переводу денежных средств критически важно соблюдать установленные законодательством процедуры совершения денежных переводов. Речь идет как о процедурах приема распоряжений о переводе денежных средств к исполнению, которые установлены нормативными актами Банка России (в частности, Положением Банка России № 762-П[19]), так и о процедурах организации работы с клиентами участников платежных систем. Процедуры организации работы с клиентами участников платежных системы, в частности, кредитных организаций предусмотрены не только платежным законодательством, но и противолегализационным и гражданским законодательством, отдельные требования, применяемые в зависимости от назначения совершаемого платежа, установлены, например, бюджетным и налоговым законодательством, законодательством об организации лотерей и азартных игр, об исполнительном производстве. Строгое выполнение установленных процедурных требований о взаимодействии с потребителями услуг по переводу денежных средств необходимо для справедливого распределения ответственности за сохранность перевода денежных средств и платежной информации, своевременность его осуществления и при необходимости сохранения целевого характера денежного перевода. Кроме того, процедурные требования необходимы и для того, чтобы оценить возможность и правомерность планируемого к совершению перевода денежных средств, что в целом обеспечивает соблюдение принципа законности в платежной сфере.

С учетом изложенного характеристиками надлежащего функционирования применительно к процедурному элементу платежной системы являются:

1) поддержание возможности приема и выдачи переводов денежных средств. Рассматриваемая характеристика предполагает не только возможность самой платежной системы принимать от плательщика и доводить до получателя средств денежные переводы (в частности, отсутствие предписаний Банка России об ограничении операций в отношении какого-либо участника платежной системы или ее расчетного центра), но и реализацию участниками платежной системы процедур проверки в отношении плательщика и получателя средств на предмет того, могут ли они являться сторонами осуществляемого перевода. В данном случае речь идет о реализации проверок, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также правилами конкретной платежной системы, если таковые установлены ее оператором для предупреждения не разрешенных законом переводов денежных средств;
2) своевременное предоставление достоверной и полной информации об оказываемых услугах по переводу денежных средств. Указанная характеристика необходима для того, чтобы потребители услуг по переводу денежных средств, предоставляемых платежной системой, были надлежащим образом проинформированы о том, каким образом указанные услуги оказываются. В данном случае речь идет не только о свойствах самой услуги по переводу денежных средств (например, сроки совершения перевода, тарифы и комиссии), но и о тех правах и обязанностях, которые участники перевода денежных средств могут реализовать и должны выполнить соответственно для того, чтобы участник платежной системы – обслуживающий их банк смог надлежащим образом исполнить перевод. В большинстве случаев правилами платежных систем установлены такие дополнительные обязанности участников перевода, как: обеспечение сохранности конфиденциальной информации, необходимой для получения перевода (например, кодового слова или номера для выдачи перевода); предоставление корректных реквизитов для совершения перевода денежных средств и их самостоятельная проверка до начала его исполнения; выбор банка-посредника для осуществления трансграничного перевода при наличии такой возможности у платежной системы. Своевременное информирование клиентов обо всех деталях, имеющих значение для надлежащего совершения перевода денежных средств, является важным условием для поддержания доверия между платежной системой и ее клиентами, а также для предупреждения конфликтных ситуаций с последующим их разрешением в судебном порядке;
3) обеспечение доступности оказываемых посредством инфраструктуры платежной системы услуг по переводу денежных средств. Рассматриваемая характеристика применяется, прежде всего, к физической и технологической доступности сервисов платежной системы, которая заключается в наличии разнообразных способов доступа к услугам платежной системы (лично в офисе участника платежной системы, дистанционно с использованием информационно-телекоммуникационных технологий), наличии взаимозаменяемых дистанционных способов доступа к услугам (через сеть «Интернет», мобильное приложение), а также наличие возможности быстрой замены применяемых платежной системой технологий передачи и обработки информации в случае неработоспособности какой-либо из них. Кроме того, доступность услуг платежной системы предполагает разумность и, одновременно, конкурентоспособность финансовых условий совершения операций в рамках инфраструктуры платежной системы. Так, при установлении тарифов и комиссий за совершение операций оператор платежной системы должен исходить из необходимости соблюдения баланса интересов ее участников и клиентов, а не из цели получения наибольшей прибыли. Также финансовые условия доступности услуг платежной системы касаются правил совершения перевода, в частности, наличия минимальной суммы перевода или, наоборот, ограничений по его размеру.

Предлагаемые характеристики надлежащего функционирования платежных систем являются основными и могут быть уточнены по мере развития платежного рынка России. В частности, особое значение для совершенствования правовых подходов к описанию надлежащего функционирования платежных систем имеет цифровизация экономики, непосредственно влияющая на механизмы совершения переводов денежных средств. Цифровизация предопределяет необходимость постоянного поддержания работоспособности и технологической устойчивости платежных сервисов, что в перспективе позволит выделить новые характеристики надлежащего функционирования организационного и процедурного элементов платежных систем.

ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПЛАТЕЖНЫХ СИСТЕМ

Выявленные характеристики надлежащего функционирования платежных систем должны поддерживаться в деятельности каждой платежной системы. Для этого законодательством и правилами платежных систем должны быть предусмотрены способы, обеспечивающие соблюдение указанных характеристик и применяемые либо на постоянной основе, либо ситуационно для экстренного восстановления надлежащей работы платежной системы.

Предлагаемые способы являются видом финансово-правовых средств в силу того, что они применяются в сфере денежного обращения и в конечном счете необходимы для поддержания финансового суверенитета страны. Финансово-правовые средств отличаются тем, что их применение имеет в большинстве случаев императивный и обязательный характер, поскольку от правильности и последовательности их реализации зависит быстрота устранения угрозы нарушения финансовых стабильности и суверенитета. Представляется, что финансово-правовые способы поддержания надлежащего функционирования платежных систем должны быть классифицированы в зависимости от того, правильную работу какого из элементов платежных систем они обеспечивают. В этой связи предлагается выделять институциональные, организационные и процедурные способы обеспечения надлежащего функционирования платежных систем.

К институциональным финансово-правовым способам обеспечения надлежащего функционирования платежных систем предлагается отнести следующие правовые механизмы:

1) заключение организационных договоров, необходимых для обеспечения взаимозаменяемости операторов услуг платежной инфраструктуры. Такие соглашения должны работать в рамках договорной модели исполнения обязательства третьим лицом, что позволит оперативно заменить обязанное от имени платежной системы лицо в отношениях с ее клиентами и участниками без необходимости повторного заключения с ними договоров об оказании услуг платежной системы новым оператором услуг платежной инфраструктуры;
2) создание в структуре оператора платежной системы комплаенс-службы, то есть специального подразделения, осуществляющего проверку деятельности участников платежной системы и ее операторов услуг платежной инфраструктуры на предмет выполнения ими требований законодательства о платежных системах. Функционирование комплаенс-службы необходимо для того, чтобы своевременно идентифицировать риски утраты каким-либо оператором услуг платежной инфраструктуры или участником платежной системы своего специального статуса. Указанное критически важно для сохранения функционирования платежной системы и снижения рисков неисполнения своих обязательств перед клиентами. Для эффективной работы комплаенс-службы целесообразно предусмотреть внутреннюю отчетность и ее право запрашивать различную документацию о состоянии участников платежной системы и ее операторов услуг платежной инфраструктуры.

К организационным финансово-правовым способам обеспечения надлежащего функционирования платежных систем предлагается отнести следующие правовые механизмы:

1) наличие законодательно закрепленной возможности оператора платежной системы обратиться к центральному (национальному) банку для получения кредита в целях завершения расчетов в рамках механизма «завершение расчетов в деньгах центрального банка». Указанный механизм рекомендован к использованию Банком международных расчетов в числе Принципов для инфраструктур финансового рынка [Ларионов, Ларионова, 2021];
2) наличие законодательно закрепленной обязанности операторов платежных систем обеспечить возможность использования национальных систем передачи платежной информации при работе платежной системы. В России такой системой является Система передачи финансовых сообщений Банка России, созданная Банком России специально в качестве отечественной независимой альтернативы SWIFT;
3) наличие законодательно предусмотренной возможности оказывать услуги платежной инфраструктуры не на основании отдельного от правил платежной системы договора, а в силу реализации специального статуса участника платежной системы или оператора услуг платежной инфраструктуры. Основным недостатком договорной конструкции оказания услуг платежной инфраструктуры является лежащая в ее основе добровольность вступления правоотношения и исполнения соответствующих прав и обязанностей. Вместе с тем функционирование платежных систем в условиях цифровизации показывает, что операционные и расчетные услуги, а также услуги платежного клиринга являются неотъемлемым этапом комплексных сложных правоотношений по оказанию услуг по переводу денежных средств. В этой связи правила платежных систем должны предусматривать оказание услуг платежной инфраструктуры всем участникам платежной системы без необходимости заключения отдельного договора между участником и оператором услуг платежной инфраструктуры.

К процедурным финансово-правовым способам обеспечения надлежащего функционирования платежных систем предлагается отнести следующие правовые механизмы:

1) наличие правовых инструментов предварительной проверки назначения перевода, а также правового статуса получателя средств. В настоящее время для идентификации перевода денежных средств и его получателя-юридического лица в платежных системах, выпускающих платежные карты, используются MCC-коды. При этом какое-либо нормативное регулирование того, на основании какой информации может быть присвоен тот или иной MCC-код, отсутствует. Указанное фактически позволяет операторам платежных систем определять любые критерии для присвоения MCC-кодов, что в случае недобросовестного поведения участников расчетов может привести к использованию некорректного МСС-кода, не соответствующего основной или дополнительной деятельности получателя средств. Банк России довел до кредитных организаций информацию о том, каким образом можно обеспечить корректность присвоения МСС-кодов[20]. Полагаем, что аналогичные разъяснения должны быть доведены до операторов платежных систем для создания комплексного механизма надлежащей идентификации платежа и получателя средств, что позволит предупредить инициирование переводов, совершение которых запрещено законодательством Российской Федерации;
2) наличие правовых механизмов, устанавливающих обязанность оператора платежной системы и участников платежной системы своевременно формировать и размещать в открытом доступе информацию о значимых свойствах услуг, оказываемых в рамках платежной системы. Для реализации предлагаемого механизма необходимо определить перечень характеристик, обозначающих значимые свойства услуги по переводу денежных средств, а также предусмотреть базовый перечень ситуаций, при которых оператор платежной системы и ее участники обязаны соответствующую информацию предоставлять своим клиентам;
3) наличие правовых механизмов, сдерживающих необоснованное повышение или снижение тарифов и комиссий, применяемых в платежной системе. Нормы, устанавливающие аналогичные требования для банков, предусмотрены Законом о банках и банковской деятельности[21] применительно к таким ситуациям, как: перевод денежных средств между банковскими счетами, открытыми в разных обособленных подразделениях одной кредитной организации; перевод денежных средств на специальный счет оператора финансовой платформы и т.д. (статья 29). Полагаем, что подобное регулирование целесообразно предусмотреть и для операторов платежных систем, поскольку их тарифная политика не может противоречить тарифной политике участников платежных систем – кредитных организаций и должна учитывать требования законодательства, установленные в отношении комиссионных вознаграждений, взимаемых участниками – кредитными организациями.

Предлагаемые финансово-правовые способы обеспечения надлежащего функционирования платежных систем должны быть предусмотрены законодательством Российской Федерации в случае, если они касаются полномочий Банка России (в частности, целесообразно предусмотреть право Банка России предоставлять кредиты для завершения расчетов операторам платежных систем, как являющимся, так и не являющимся кредитными организациями) или устанавливают ограничения прав и предпринимательских свобод операторов платежных систем (в частности, в сфере реализации тарифной политики или при выборе обязательных систем передачи платежной информации). Если же тот или иной финансово-правовой способ обеспечения надлежащего функционирования платежных систем предполагает предоставление участнику или оператору платежной системы дополнительных возможностей по организации работы платежной системы (в частности, дополнительная проверка участника платежной системы, контрагента платежной системы или создание специальной комплаенс-службы в структуре оператора платежной системы), то они могут быть предусмотрены документами платежной системы, в частности, ее правилами.

ВЫВОДЫ

Проведенный анализ правовых подходов к регулированию работы платежных систем позволяет сделать следующие выводы относительно финансово-правовых способов поддержания их надлежащего функционирования.

Надлежащее функционирование платежных систем представляет собой применяемую к работе платежной системы оценочную категорию, которая отражает достижение платежной системой предусмотренных законодательством характеристик ее работы, воплощающих в себе ожидания государства, организаций и населения относительно качества функционирования платежной системы и предоставляемых ею услуг по переводу денежных средств. Для поддержания надлежащего функционирования должны применяться различные финансово-правовые способы, предполагающие реализацию правового воздействия на субъектов и участников платежных систем, а также на возникающие между ними отношения и отношения между ними и клиентами платежной системы в связи с осуществлением перевода денежных средств. Такие финансово-правовые способы предполагают как непосредственное участие Банка России в урегулировании рисков нарушения работы платежной системы (например, посредством завершения расчетов в деньгах центрального банка), так и самостоятельное предупреждение платежной системой негативных событий, влияющих на качество оказываемых ею услуг (например, предварительный анализ контрагентов платежной системы внутренней комплаенс-службой позволит снизить вероятность взаимодействия с недобросовестными организациями).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Функционирование платежных систем является неотъемлемым элементом современной цифровой экономики. Платежные системы обеспечивают движение денежных средств в рамках исполнения гражданско-правовых и публичных обязательств. В этой связи критически важно предусмотреть правовые механизмы, обеспечивающие надлежащую работу платежных систем. Под надлежащим функционированием платежных систем предлагается понимать собирательное оценочное понятие, обобщающее ключевые характеристики работы платежных систем, необходимые для становления цифровой экономики и поддержания финансового суверенитета. Понятие надлежащего функционирования платежной системы предлагается применять взамен других предусмотренных законодательством оценочных характеристик их работы, в частности надежное, бесперебойное, эффективное и стабильное функционирование. Развитие предлагаемой концепции состоит в разработке характеристик, достижение которых в работе платежной системы свидетельствует о ее надлежащем функционировании. Такие характеристики должны охватывать все элементы функционирования платежной системы: ее субъектов и участников (институциональный элемент), их правоотношения в связи с образованием платежной системы и оказанием услуг платежной инфраструктуры (организационный элемент), а также правоотношения платежной системы с ее клиентами – потребителями услуг по переводу денежных средств (процедурный элемент). Для поддержания надлежащего функционирования платежных систем необходимо предусмотреть финансово-правовые способы, представляющие собой правовые средства, применение которых позволит обеспечить достижение характеристик надлежащей работы в функционировании платежной системы. Комплексное применение предлагаемых финансово-правовых способов поддержания надлежащего функционирования позволит сократить риски нарушений в работе платежных систем, что имеет критически важное значение для стабильности денежного оборота и сохранения финансового суверенитета страны.

 

[1]  Пункт 6 раздела III Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации до 2030 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.12.2022 № 4355-р // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 31.12.2022.

[2]  Решение Совета директоров Банка России об определении функций, выполняемых акционерным обществом «Национальная система платежных карт» от 16.11.2022 // Официальный сайт Банка России URL: http://www.cbr.ru/about_br/dir/rsd_2022-11-21_45-24/ (дата обращения 07.02.2024).

[3]  Решение Совета директоров Банка России об установлении порядка взаимодействия между кредитными организациями при осуществлении перевода денежных средств от 17.03.2023 // Официальный сайт Банка России URL: https://cbr.ru/about_br/dir/rsd_2023-03-17_45_02/ (дата обращения 07.02.2024).

[4]  Федеральный закон от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 08.03.2022.

[5]  Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ, 15.07.2002, № 28, ст. 2790.

[6]  Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» // СЗ РФ, 04.07.2011, № 27, ст. 3872.

[7] Положение Банка России от 03.10.2017 № 607-П «О требованиях к порядку обеспечения бесперебойности функционирования платежной системы, показателям бесперебойности функционирования платежной системы и методикам анализа рисков в платежной системе, включая профили рисков» // Вестник Банка России, № 2, 15.01.2018.

[8] Раздел 3 Стратегии развития национальной платежной системы на 2021 – 2023 гг. // Официальный сайт Банка России. URL: https://cbr.ru/Content/Document/File/120210/strategy_nps_2021-2023.pdf (дата обращения 01.02.2024).

[9] Principles for financial market infrastructures // Bank for International Settlements. 2012. URL: https://www.bis.org/cpmi/publ/d101a.pdf (дата обращения 01.02.2024).

[10] Закон Республики Беларусь от 19.04.2022 № 164-З «О платежных системах и платежных услугах» // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 26.04.2022, 2/2884.

[11] Закон Республики Казахстан от 26.07.2016 № 11-VІ «О платежах и платежных системах» // Казахстанская правда, 10.08.2016 № 152 (28278).

[12] Закон Республики Армения от 30.06.1996 № ЗР-69 «О Центральном банке Республики Армения» // http://parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=1858&lang=rus (дата обращения 11.02.2024).

[13]  Закон Кыргызской Республики от 21.01.2015 № 21 «О платежной системе Кыргызской Республики» // Газета «Эркин-Тоо», 03.02.2015.

[14] Закон Республики Узбекистан от 01.11.2019 № ЗРУ-578 «О платежах и платежных системах» // URL: https://lex.uz/ru/docs/4575788 (дата обращения 09.02.2024).

[15] Закон Республики Таджикистан от 24.02.2017 № 1397 «О платежных услугах и платежной системе».

[16] Draft principles of Budgetary Governance (ОЕСD, 2013). URL: https://www.pempal.org/sites/pempal/files/event/attachments/cross_day-1_2_draft-oecd-principles-of-budgetary-governance_eng.pdf (дата обращения 29.02.2024).

[17] Code of Good Practice for Ensuring Transparency in Monetary and Financial Policy: declaration of Principles // International Monetary Fund. URL: https://www.imf.org/external/np/mae/mft/code/rus/code2r.pdf (дата обращения 29.02.2024).

[18] Principles of Good Governance. Council of Europe. URL: https://www.coe.int/en/web/good-governance/12-principles (дата обращения 29.02.2024).

[19] Положение Банка России от 29.06.2021 № 762-П «О правилах осуществления перевода денежных средств» // Вестник Банка России, № 62, 08.09.2021.

[20] См. Методические рекомендации Банка России от 12.10.2023 № 13-МР «В отношении деятельности кредитных организаций и платежных агрегаторов по осуществлению расчетов с организациями торговли (услуг) по операциям, совершенным с использованием электронных средств платежа» // Официальный сайт Банка России, URL: https://cbr.ru/Crosscut/LawActs/File/6417 (дата обращения 14.03.2024).

[21] Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (редакция, действующая с 01.07.2024) // Собрание законодательства Российской Федерации, 05.02.1996, № 6, ст. 492.

×

About the authors

Elizaveta S. Larionova

Lomonosov Moscow State University

Author for correspondence.
Email: betsalina@yandex.ru
SPIN-code: 5380-9938
Scopus Author ID: 1069957

postgraduate student of the Higher School of State Audit (faculty)

Russian Federation, Moscow

References

  1. Burger P., Hawkesworth I. How to achieve value for money: Comparing PPP and traditional infrastructure public procurement // OECD Journal on Budgeting. 2011. No. 1. Р. 91 – 146.
  2. Fermo B. Laura, Silva A. Raquel. An Assessment of the Transparency and Communication Practices in the Monetary Policy of the Bangko Sentral ng Pilipinas // Bangko Sentral NG Pilipinas Economic Newsletter. 2011. No. 11-05. P. 1 – 5.
  3. Giraldo Mora, Juan & Avital, Michel & Hedman, Jonas. Development Dynamics of Digital Infrastructure and Organization: The Case of Global Payments Innovation // Fortieth International Conference on Information Systems, Munich 2019. P. 1 – 17.
  4. Lukoševičienė, Vaiva & Guogis, Arvydas. (2023). The eloge program as access to the self-evaluation of local authorities according to the Twelve principles of good governance of the Council of Europe: the case of Lithuania // Tiltai. 2023. No. 91. P. 105-121.
  5. Alyakin D.S. Proper execution of contractual obligations in the context of amendments to the Civil Code of the Russian Federation // Law and Management. XXI Century. 2022. Volume 18. No. 3. Р. 39 – 47.
  6. Bezik K.S. Exceptions to the principle of inadmissibility of unilateral refusal to fulfill an obligation // Siberian Legal Bulletin. 2010. No. 2. P. 62 – 67.
  7. Efimova L.G. Agreement on the issuance and use of a bank card and an acquiring agreement in the system of agreements on the organization of non-cash payments: monograph. – M.: Prospekt, 2017. 232 p.
  8. Karpova I.V., Karpov K.A. Financial and legal regulation of money transfers of foreign citizens (remittances) // Current problems of Russian law. 2018. No. 8. P. 78 – 84.
  9. Krasyukov A.V. Fulfillment of tax obligations: limits of exercise of subjective rights and criteria for proper execution // Vestnik VSU. Series: Law. 2019. No. 4. P. 200 – 211.
  10. Larionov A.V., Larionova E.S. Completion of settlements in central bank money as a tool for ensuring the uninterrupted functioning of the payment system // Banking. 2021. No. 11. P. 53 – 61.
  11. Larionov A.V., Salina E.S. Regulation and risk assessment of payment systems // Management Sciences. 2019. No. 3. P. 40 – 55.
  12. Revinova S.Yu. Some aspects of migrant remittances // Bulletin of the Russian Peoples' Friendship University. Series: Economics. 2013. No. 3. P. 38 – 47.
  13. Salina E.S. Prospects for the development of the legal mechanism for the functioning of payment systems // Gaps in Russian legislation. Legal journal. 2020. No. 3. P. 79 – 84.
  14. Senotrusova E.M. On the concept and relationship between the principles of proper and actual execution of civil obligations // Bulletin of Kemerovo State University. Series: Humanities and social sciences. 2022. Volume 6. No. 2 (22). Р. 154 – 162.
  15. Solyannikova S.P. Appropriate budget policy for a changing economy // World of New Economics. 2021. Volume 15. No. 2. Р. 6 – 15.
  16. Tamarov P.A. Payment systems from the perspective of Russian legislation and international practice: monograph. - M.: “KNORUS”, 2015. 280 p.
  17. Explanatory dictionary of Efremova T.F. Efremova. 2000.
  18. Ozhegov’s explanatory dictionary. S.I. Ozhegov, N.Yu. Shvedova. 1992.
  19. Chernega V.N. The role of the Council of Europe in the formation of a pan-European space of democracy and human rights // Current problems of Europe. 2015. No. 3. P. 45 – 68.
  20. Yadrikhinsky S.A. Proper fulfillment of tax obligations as a legitimate interest of the taxpayer // Bulletin of Omsk University. Series "Law". 2020. Vol. 17. No. 3. Р. 36 – 46.

Supplementary files

Supplementary Files
Action
1. JATS XML
Download

Copyright (c) 2024 Yur-VAK

License URL: https://www.urvak.ru/contacts/