Prosecutor's check as a departmental tool for human rights activities

Cover Page

Cite item

Full Text

Abstract

The purpose of the research. Based on the analysis of scientific and legal literature, the author examines the legal nature of the prosecutor's audit. It is noted that ensuring human rights and civil liberties is a fundamental element of the rule of law. The activities of the prosecutor's office are usually personified by ensuring human rights, and the prosecutor is the guarantor of justice and law and order. By conducting inspections, the body in question carries out human rights work by exercising supervisory functions over compliance with the provisions of the Constitution of the Russian Federation and the current legislation of the Russian Federation. Prosecutor's inspection has a special significance in ensuring the rule of law and establishing law and order. It is, in fact, a formalized toolkit for identifying violations of the law, which is purposefully used for the effective protection of human rights, the interests of the state and society. Results. As a result of the study, the author comes to the conclusion that the supervisory authority implements human rights functions through the implementation of prosecutorial supervision. Prosecutor's inspection is the process of monitoring by the prosecutor's office over compliance with the legality of decisions and actions (inactions) of public authorities, other bodies, organizations, and their officials. At the same time, verification is not only a way to identify violations of the law, but in general is an effective departmental tool for the human rights activities of the prosecutor, which at the same time plays a positive role in solving the problems of ensuring law and order.

Full Text

ВВЕДЕНИЕ (АКТУАЛЬНОСТЬ)

Защита прав и свобод граждан, укрепление правопорядка и законности – фундаментальные, основополагающие условия развития России как правового суверенного государства 1. Особую роль в их обеспечении играет прокуратура [Бессарабов, Кашаев, 2017: 25].

Прокуроры наделены комплексом весьма обширных правозащитных правомочий, реализуемых для обнаружения различных правонарушений, и особая роль среди них отведена прокурорской проверке. Как известно, рассматриваемый орган является далеко не единственным в механизме современного государства, чьи полномочия охватывают проверку соблюдения действующего законодательства. В определенной степени, проверочная деятельность свойственна каждому органу, поскольку в условиях отсутствия контроля эффективное функционирование и развитие общества не представляется возможным.

В связи с этим возникает потребность в актуальном исследовании сущности и содержания прокурорских проверок, а также свойственной им специфики.

Указанные проверки рассматриваются с различных ракурсов, и могут пониматься, в частности: в качестве правовых средств; в качестве полномочий и формы их осуществления; в качестве метода исследования. Такие точки зрения можно обнаружить в научных трудах правоведов А.Ю. Винокурова, В.Г. Бессарабова, Е.Р. Ергашева, К.А. Кашаева, Н.Р. Корешниковой, О.Н. Коршуновой, Т.И. Отческой, А.В. Смирнова, О.А. Фирсовой и др.

Степень научной разработанности упомянутой научной проблемы носит фундаментальный характер. В то же время теория и практика постоянно ставят для решения новые проблемы, побуждая к их непрерывному научному углубленному исследованию. Именно поэтому, как представляется, вопросы правовой природы прокурорской проверки никогда не утратят своей актуальности и научного интереса.

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ

В отдельных учебниках и учебных пособиях по курсу прокурорского надзора, проверки, как правило, определяются основным правовым средством должного выявления и системной профилактики правонарушений с акцентированным установлением диалектических факторов, способствующих их совершению. Например, по мнению одного из авторов, прокурорская проверка служит одним из способов получения сведений, касающихся нарушений законов [Коршунова, 2019: 29].

По мнению Е.Р. Ергашева, «прокурорская проверка является правовым средством прокурора, представляющим собой обследование поднадзорных или не поднадзорных органам прокуратуры субъектов с целью выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства» [Ергашев, 2007: 117].

Схожая к мнению Е.Р. Ергашева позиция на данную проблематику была упорядоченно отражена А.А. Фирсовой: «это правовое средство прокурора, представляющее собой совокупность взаимосвязанных интеллектуальных, организационных, технических, управленческих действий, проводимых в установленный законом срок при наличии сведений о фактах нарушения закона и направленных на выявление нарушений закона, виновных лиц и привлечение их к установленной законом ответственности, а также на выяснение соответствия действий проверяемого субъекта закону» [Фирсова, 2012: 17].

Е.А. Ананьева полагает, что «прокурорская проверка считается формой прокурорско-надзорного процесса, ориентированная на выявление нарушений исполнения, соблюдения действующего законодательства» [Ананьева, 2011: 14].

Тем не менее, на взгляд автора, этот подход не лишен недостатков, так как из него следует, что при отсутствии правовых нарушений будет возможно сделать вывод о том, что реализованная проверка не достигла своей главной цели. Вместе с этим, возможно резюмировать, что задача прокуратуры состоит в выявлении нарушений при любой проверке, а, соответственно, может иметь место искажение фактов и ее результатов [Афанасьева, 2022: 27].

Полагаем, что такой подход идет вразрез с основными целями функционирования прокуратуры, состоящими в реализации правозащитной работы, в укреплении законности и обеспечении его верховенства. Значение слова «проверка» зачастую весьма узко трактуется правоведами, что создает проблемы, в частности, касающиеся толкования сущности института прокурорских проверок, поскольку на начальной стадии ее реализации никто не обладает достоверной информацией относительно факта существования какого-либо нарушения закона.

Помимо этого, необходимо учитывать ч. 14 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), где обнаружение нарушения упоминается как возможный итог реализованной проверки [Григорьева, 2022: 23]. В рамках Приказа Генерального прокурора РФ от 17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации "» предусмотрена форма акта осуществленной проверки, когда по ее итогам не обнаружено каких-либо нарушений. Иначе говоря, задачу проверки не следует воспринимать исключительно в отрицательном результате. Непосредственно в процессе её реализации устанавливается факт соответствия действительности той информации о нарушениях, которая имеется в распоряжении прокуратуры [Бут, 2016: 107]. По нашему мнению, к цели проверки следует применять более расширенный подход, не сводя ее лишь в обнаружении нарушений закона.

Можно сказать, что прокурорская проверка служит своеобразной «надзорной диагностикой», в связи с тем, что на эффективность реализации проверочных мероприятий первостепенное влияние окажет выбранная тактика и методика.

Т.И. Отческая полагает, что рассматриваемый инструмент следует рассматривать в качестве инспекционно-исследовательской работы, направленной на определение уровня соответствия законодательству нормативных документов, принимаемых публичными органами и соответствующими должностными лицами, а равно действий и бездействий последних [Отческая, 2022: 30].

Как видно, прокурорскую проверку можно рассматривать и в качестве средства обнаружения нарушений, и в качестве средства установления законности действий.

Для прокурорской проверки характерны следующие признаки: законность; независимость и объективность; конкретные регламентированные сроки; императивность; гласность и открытость.

Можно легко обнаружить, что эти особенности, помимо прокурорских проверок, свойственны и аналогичным мероприятиям всех прочих контрольно-надзорных публичных структур. Невозможно допустить, например, что Роспотребнадзор будет проводить проверки, не входящие в круг его властно-распорядительных полномочий.

Выступая значимым критерием правового государства, законность состоит в четком следовании законодательным предписаниям со стороны должностных лиц публичных органов. Современному государству необходимо обладать эффективной системой контроля за соответствием работы указанных лиц законодательным предписаниям. Обладая полномочиями по реализации проверок решений и актов публичных органов, Прокуратура РФ выступает центральным звеном данного механизма. Также стоит отметить, что система проверочных полномочий данного органа, весьма обширнее по сравнению с прочими структурами, осуществляющими контрольные мероприятия.

Анализируя правовую сущность прокурорской проверки, её принципы функционирования, следует согласиться с позицией Е.Р. Ергашева и А.А. Фирсова, отмечающих, что «прокурорская проверка всегда связана с осуществлением комплекса действий, направленных на установление, выявление обстоятельств нарушений закона, выявление и привлечение к ответственности виновных лиц, и изначально не может рассматриваться наравне с полномочиями прокурора... проверка стоит особняком среди иных средств прокурора, выступает основным и наиболее сложным средством» [Ергашев, Фирсов, 2013: 182]. В.Д. Ломовский также считает, что «среди всех иных средств прокурорская проверка выступает в качестве родового и, следовательно, более значимого» [Ломовский, 1988: 91].

Как представляется, задача прокуратуры не состоит в непрерывном преследовании подконтрольного лица, а охватывает выявление реальных обстоятельств и объективной истины. В сущности, прокуратура выступает «обеспечителем» правопорядка [Корешникова, 2010: 54], а, соответственно, если применить аналогию с теорией доказательств, любые сведения для нее изначально не могут обладать свойствами юридической силы без надлежащего доказательства того или иного факта.

ПРАВОЗАЩИТНАЯ РОЛЬ ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ

В 2023 году в органы прокуратуры поступило 6,3 млн. обращений, что на 13,8 % больше показателя 2022 года. Число поступивших в органы Главной военной прокуратуры жалоб увеличилось в 2,5 раза. Количество разрешенных прокурорами жалоб увеличилось на 21 % (с 2 812 тыс. до 3 403 тыс.).

В условиях возросшей нагрузки на прокуроров обеспечено повышение результативности проверок, проведенных по обращениям граждан и предпринимателей. Признано обоснованными 705,4 тыс. обращений (537,2 тыс., +31,3 %), что составило 20,7 % от общего числа разрешенных жалоб (19,1 %). Наибольшее число удовлетворенных жалоб зафиксировано в Центральном федеральном округе (25,6 %), с максимальным показателем в прокуратуре г. Москвы (32,2 %). Прокурорами выявлено 925,8 тыс. нарушений законов (в том числе военными прокурорами - 62 тыс.), для устранения которых внесено 644 тыс. актов прокурорского реагирования.

Наиболее часто в 2023 году подтверждались доводы заявителей о нарушениях трудового, жилищного законодательства, прав несовершеннолетних, предпринимателей, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, образования, в области окружающей среды и природопользования, здравоохранения, безопасности дорожного движения, транспорта, законодательства об административных правонарушениях, а также жалобы на действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей.

В 2023 году в органах прокуратуры разрешено 149,1 тыс. обращений о нарушениях трудового законодательства (140,6 тыс., +6 %). По результатам проведенных прокурорами проверок признаны обоснованными 45,7 тыс. жалоб, что составляет 30,7 % от общего числа обращений.

Так, по требованию прокуратуры Московской области перед 367 работниками ГБУЗ МО «Ступинская областная клиническая больница» погашена задолженность заработной платы в размере 4,2 млн. рублей. В прокуратуре г. Москвы проведена проверка по массовым обращениям работников ООО «Брянсктрубопроводстрой», по результатам которой перед 1,8 тыс. граждан погашена задолженность заработной платы на сумму 260 млн. рублей. Прокуратура Республики Дагестан добилась выплаты 1,6 тыс. работников образовательных учреждений задолженности по оплате труда в размере 57 млн. рублей.

В 2023 году активно защищались права трудовых коллективов прокуратуры Республики Коми (40 работникам предприятий выплачен долг в размере 2.8 млн. рублей), Карачаево-Черкесской (81 чел.; 1,3 млн. рублей) и Чеченской (90 чел.; 2,7 млн. рублей) республик, Алтайского края (102 чел.; 16,9 млн. рублей), Нижегородской (74 чел.; 8 млн. рублей), Новгородской (41 чел.; 3 млн. рублей), Новосибирской (137 чел.; 11 млн. рублей), Омской (250 чел.; 40 млн. рублей), Оренбургской (366 чел.; 49 млн. рублей) и Орловской (200 чел.; 8,3 млн. рублей) областей, г. Санкт-Петербурга (897 чел.; 152 млн. рублей), Ненецкого (553; 5 млн. рублей) и Ямало-Ненецкого (100; 4,7 млн. рублей) автономных округов 2.

Практически повсеместно в 2023 году прокурорами вскрывались факты нарушений порядка предоставления коммунальных услуг, невыполнения управляющими компаниями обязательств по содержанию жилого фонда, завышения платы за коммунальные услуги и тарифов на их оказание, необоснованного отказа в технологическом присоединении к сетям.

Так, житель с. Знаменское Сухоложского района Свердловской области обратился в Генеральную прокуратуру РФ в связи с некачественным предоставлением коммунальной услуги по водоснабжению, сообщил о бездействии региональных властей в связи с жалобами населения в 2022-2023 годах о необходимости ремонта источника водоснабжения. Проверка обращения поручена прокуратуре Свердловской области, за ее результатами Генеральным прокурором РФ установлен персональный контроль. Во исполнение требований представлений, внесенных директору МУП «Горкомсети» и главе администрации, выполнены работы по капитальному ремонту и прочистке скважины, социальные объекты обеспечены водой, произведен перерасчет платы за холодное водоснабжение жителям поселка.

В 2023 году о нарушениях пенсионного законодательства, а также в сфере охраны прав инвалидов и пенсионеров поступило 67,7 тыс. обращений (47 тыс., +43,8 %), из них 14,2 тыс. признаны обоснованными 3.

В непростой, тревожной обстановке, в условиях проведения специальной военной операции, санкций и глобального давления на нашу страну, прокуроры энергично и компетентно выполняют свои обязанности, разительно помогают людям в решении насущных и острых проблем, напористо и последовательным образом защищают их права и законные интересы.

Проведение прокурорами выездных приёмов на поднадзорных предприятиях (организациях) способствует снижению социальной напряженности, восстановлению прав граждан. Результативность прокурорского реагирования по принятым на личном приеме обращениям, как правило, выше в сопоставлении с общей практикой. Это связано с тем, что при личной беседе с заявителем надзорные органы могут еще до начала проверки выявить существенно значимую информацию для обеспечения комплексного подхода при организации надзорных мероприятий с исключением формального подхода. В.К. Куйбышев отмечает: «содержание правозащитной деятельности составляет целесообразное положительное изменение ситуации с нарушениями прав человека и преобразование ее в интересах человека, общества и государства» [Куйбышев, 2021: 34].

ВЫВОДЫ (РЕЗУЛЬТАТЫ)

Являясь правозащитным государственным органом, прокуратура обладает компетенцией в различных направлениях надзорной деятельности. Прокурор не должен быть равнодушным, поскольку ему необходимо погружаться в проблемы граждан, способствовать их преодолению, в том числе в процессе индивидуальных приемов. Следует согласиться с А.Ф. Кони о том, что прокурор, «исполняя свой тяжелый долг... служит обществу. Но это служение только тогда будет полезно, когда … интересы общества и человеческое достоинство личности будут ограждаться с одинаковой чуткостью и усердием» [Кони, 1967: 63].

Действительно, прокурор должен чувствовать ответственность за судьбу человека. И в этом деле нужно проявлять настойчивость, а порой и жёсткость, принципиальность, последовательность. Тогда благие намерения и цели обретут реальные черты. Различные аспекты, касающиеся качества жизни конкретных граждан, семей, отдельных групп населения, служат приоритетом в деятельности прокуратуры.

В.Г. Бессарабов отмечает, что «в сложных ситуациях, при проведении масштабных проверок … используется весь арсенал полномочий, в других случаях прокурор может ограничиться применением их необходимой части» [Бессарабов, 2007: 101]. Прокурор должен действовать исключительно профессионально, при этом одним из критериев профессионализма и эффективности реализации полномочий надзорного ведомства является качество подготовленных актов прокурорского реагирования.

В рамках заседания коллегии Генеральной прокуратуры РФ, проведенного в конце марта 2024 года, Президент России указывал: «От того, насколько эффективно … обеспечивать социальную справедливость, зависит сохранение нашего государства» 4. Именно в связи этим защищенность российских граждан, соблюдение их прав и интересов, защита государственного суверенитета России, обеспечение правопорядка являются сегодня важнейшими целями политики страны.

В обозначенных условиях прокурорам необходимо так осуществлять надзор, чтобы устранение проблем непременно сопровождалось ликвидацией факторов и условий систематических нарушений. Для этого необходимо добиваться полного рассмотрения внесённого акта реагирования, не прекращая контроль до фактического устранения несоответствий закона и восстановления нарушенных прав.

Без сомнения, прокурор должен работать эффективно и компетентно. Непосредственно от профессионального взгляда на разрешение имеющихся у прокуратуры правозащитных задач находятся в зависимости стабильность в стране, судьбы граждан, ее культурная, общественная и экономическая эволюция.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Обеспечение прав человека и гражданских свобод является основополагающим элементом верховенства права. Деятельность прокуратуры привычно олицетворяется с обеспечением прав человека, а прокурор является гарантом справедливости и правопорядка. Проводя проверки, рассматриваемый орган выполняет правозащитную работу путем осуществления надзорных функций за соблюдением положений Конституции РФ и действующего законодательства РФ.

Обособленное значение в правоохранительном механизме имеет прокурорская проверка, которая представляет собой процесс осуществления контроля прокуратурой за соблюдением законности решений и действий (бездействий) субъектов публичной власти, иных органов, организаций, их должностными лицами [Винокуров, 2017: 5]. При этом проверка не только является способом выявления нарушений закона, но и в целом является эффективным ведомственным инструментом правозащитной деятельности прокурора, что одновременно играет позитивную роль в решении задач обеспечения законности и правопорядка.

 

1 См.: Путин назвал защиту прав и свобод граждан базовым условием развития РФ// Аргументы и факты от 15.03.2023 / URL Режим доступа: https://aif.ru/politics/putin_nazval_zashchitu_prav_i_svobod_grazhdan_bazovym_usloviem_razvitiya_rf

2 Обзор Генеральной прокуратуры РФ состояния работы по рассмотрению обращений в органах прокуратуры Российской Федерации в первом полугодии 2023 года от 23.09.2023 № 25-06-2023. С. 3.

3 Обзор Генеральной прокуратуры РФ состояния работы по рассмотрению обращений в органах прокуратуры Российской Федерации в 2023 году от 15.03.2024 № 25-08-2024. С. 4.

4 Расширенное заседание коллегии Генеральной прокуратуры 26.03.2024 с участием Президента России В.В. Путина // URL Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/73735 (дата обращения: 01.08.2024). C. 3.

×

About the authors

Dmitry Yu. Manannikov

Penza State University

Author for correspondence.
Email: manannikovjr@rambler.ru
SPIN-code: 4660-9264

Cand.Sci.(Law), Associate Professor of the Department of Justice

Russian Federation, Penza

References

  1. Bessarabov V.G., Kashaev K.A. Protection by the Russian prosecutor's office of human and civil rights and freedoms. M., 2017. P. 25.
  2. Prosecutor's check. Methodology and tactics: textbook, ed. HE. Korshunova. 2nd ed., revised. and additional M., 2019. P. 29.
  3. Ergashev E.R. Concept and classification of legal means used by prosecutors // Russian Legal Journal. 2007. No. 1. P.117.
  4. Firsova A.A. Comparative characteristics of the prosecutor’s inspection in the Eurasian Economic Community countries // Eurasian Legal Journal. No. 4 (47). 2012. P. 17.
  5. Ananyeva E.A. The prosecutor as a subject of the legal process: abstract. dis. ...cand. legal Sciences: 12.00.01. Kazan, 2011. P. 14.
  6. Afanasyeva T.I. On the issue of prosecutorial verification // State power and local self-government. No. 9. 2022. P. 27.
  7. Grigorieva N.V. Prosecutor's supervision: textbook. allowance. 7th ed. M.: RIOR: Infra-M, 2022. P. 23.
  8. Theoretical and organizational foundations of prosecutorial audit: monograph / [N.D. Booth et al.]; under general Ed. N.V. Subanova; Academician Gene. Prosecutor's Office of the Russian Federation. M., 2016. P. 107.
  9. Otcheskaya T.I. Acts of prosecutorial response: a training manual. – M.: Prospekt, 2022. P. 30.
  10. Ergashev E.R., Firsova A.A. On the issue of the basic requirements for organizing and conducting a prosecutor's audit // Ros. legal magazine 2013. No. 1. P. 182.
  11. Lomovsky V.D. On the concept and content of a prosecutor’s audit // Jurisprudence. 1988. No. 5. P. 91.
  12. Koreshnikova N.R. Basic legal means of the prosecutor's office of the Russian Federation as a tool for ensuring the execution of laws: diss. ...cand. legal Sci. Ekaterinburg, 2010. P. 54.
  13. Kuibyshev V.K. Human rights activities in the Russian Federation: concept and types // Scientific and practical electronic journal “Alley of Science”. 2021. No. 11(62). P. 34.
  14. Koni A.F. Moral principles in criminal proceedings. Collection op. T. 4. M. 1967. P. 63.
  15. Bessarabov V.G. Protection of the rights and freedoms of man and citizen by the Russian prosecutor’s office: scientific publication / V.G. Bessarabov, K.A. Kashaev. M.: Publishing House "Gorodets", 2007. P. 101.
  16. Vinokurov A.Yu. On the issue of legal regulation of prosecutorial audit // Administrative and municipal law. 2017. No. 8. P. 5.

Supplementary files

Supplementary Files
Action
1. JATS XML
Download

Copyright (c) 2024 Yur-VAK

License URL: https://www.urvak.ru/contacts/