Place of institute of municipal boundaries in municipal law system of the Russian Federation

Abstract

The paper considers institute of municipal boundaries in terms of its place in the system of municipal law in Russia. Its functions are determined and internal division on sub institutes. As well as justification of its constituent rules complex nature is given.

Full Text

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06 октября 2003 г. № 131- ФЗ (далее в тексте - Закон о МСУ), местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в муниципалитетах различных видов [2]. Пространственные пределы территории последних в современном законодательстве получили название «границы муниципальных образований», определять которые, но нашему мнению, следует как юридически закрепленные с той или иной степенью определенности замкнутые линии и проходящую по этим линиям вертикальную поверхность, извне очерчивающую территорию муниципального образования. При этом важно отметить, что связанные с данным термином общественные отношения регулируются целым комплексом правовых норм, остающихся малоисследованными с точки зрения их места в системе муниципального права России. В современной науке о теории государства и права урегулированную нормами права узкую совокупность общественных отношений принято называть правовым институтом. Как отмечает В.С. Якушев, он является одним из элементов отрасли права, однако зачастую употребляется как нечто среднее между правовой нормой и отраслью, что, разумеется, не отвечает ни практическим, ни теоретическим потребностям [24, с. 61]. Так и Л.И. Дембо справедливо замечает, что в литературе «принято злоупотреблять этим термином, применять его очень широко, к любому правовому явлению, не вкладывая в этот термин по существу какого-либо конкретного содержания» [11, с. 93], в связи с чем представляется актуальным вопрос о целесообразности его использования в отношении норм, регулирующих общественные отношения, связанные с границей муниципалитетов. Как в современной, так и в советской литературе можно найти немало дефиниций института права, но, как отмечает Е.А. Киримова, все правоведы сходятся в том, «что правовой институт - это группа норм, объективно сложившаяся внутри отрасли права» [15, с. 69]. Так, по мнению А.И. Денисова, это «совокупность норм, регулирующих обособленные общественные отношения в пределах той группы общественных отношений, которые составляют предмет отрасли» [12, с. 311-312], С.В. Бошно понимает под институтом права «законодательно обособленный комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное регулирование данной разновидности общественных отношений» [8, с. 231], В.В. Лазарев пишет, что совокупность правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений, в юридической науке называется правовым институтом [19, с. 169]. Однако крайне важно выделить критерий, согласно которому однородную группу общественных отношений можно назвать институтообразующей. В данном вопросе автор склонен согласиться с мнением В.С. Якушева о том, что материальным признаком института права будет являться наличие относительно самостоятельного по содержанию и последствиям общественного отношения [24]. Иными словами указанным критерием является самостоятельность, а сам институт права следует определять как «основанную на законе совокупность норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенное, обладающее относительной самостоятельностью общественное отношение, а также связанные с ним производные отношения» [24]. Под рассмотренный критерий, разумеется, подпадают и общественные отношения, связанные с границей муниципального образования, из чего следует, что совокупность правовых норм, предметом регулирования которых выступают общественные отношения в сфере требований к установлению границ муниципалитетов, а так же порядка и последствий их установления и изменения представляет собой институт границы муниципальных образований. Стоит отметить, что в рамках системы муниципального права выделяется целый ряд правовых институтов. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев к ним относят: 1) местное самоуправление в системе народовластия; 2) территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления; 3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления; 4) гарантии местного самоуправления; 5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью [18, с. 34]. Аналогичных взглядов придерживается целый ряд других авторов. Например, А.С. Прудников выделяет институты: 1) местного самоуправление в системе народовластия; 2) основ деятельности местного самоуправления (правовой, территориальной, организационной и экономической); 3) предметов ведения и полномочий местного самоуправления; 4) гарантий местного самоуправления; 5) ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления [21, с. 18]. Такие же институты выделяет и В.П. Сальников [22, с. 8]. В целом предложенная система совпадает со структурой Закона о МСУ, однако, как отмечает А.Н. Костюков, указанным правовым актом не исчерпывается муниципально-правовое регулирование и законодательство о местном самоуправлении, а значит и подобное структурирование системы муниципального права не может быть признано обоснованным [17, с. 64]. Действительно, при таком подходе не учитывается, например, институт муниципальной службы. Нам представляется, что на современном этапе в рамках муниципально-правовой отрасли стоит выделить следующие институты: 1) институт местного самоуправления в системе народовластия; 2) институт территориальных основ местного самоуправления; 3) институт организационных основ местного самоуправления, определяемый в рамках данной работы как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные со структурой органов местного самоуправления, их ответственностью, организацией муниципальной службы и замещением выборных должностей в органах местного самоуправления, а также реализацией прав граждан на осуществление местного самоуправления через формы непосредственного народовластия; 4) институт финансово-экономических основ местного самоуправления; 5) институт компетенционных основ местного самоуправления; 6) институт гарантий местного самоуправления. Указанные структурные элементы делятся, в свою очередь, на менее крупные, регулирующие более узкую совокупность общественных отношений, образуя, таким образом, определенную иерархическую систему муниципального права. Одним из элементов данной системы является ранее упомянутый институт границы муниципальных образований. Общественные отношения, урегулированные его нормами, находятся в рамках предмета правового регулирования территориальных основ местного самоуправления, то есть, можно сказать, что институт территориальных основ местного самоуправления включает в себя институт границы муниципального образования. Для того чтобы изучить последний с точки зрения его места в системе муниципального права, считаем целесообразным использование дедуктивного метода, рассмотрев сначала понятийный и сущностный аспекты территориальной основы местного самоуправления, а также её взаимосвязь с другими муниципально-правовыми институтами. Отметим, что определения понятия территориальных основ местного самоуправления, даваемые разными авторами, во многом являются схожими. Так, например, Ю.А. Дмитриев рассматривает территориальные основы местного самоуправления как совокупность правовых норм-принципов, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления [13, с. 136]. С.А. Авакьян рассматривает территориальную основу местного самоуправления как институт муниципального права, представляющий собой «систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления» [4, с. 171]. Н.С. Бондарь рассматривает её как институт муниципального права, включающий в себя систему муниципально-правовых норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Также указанный автор делает акцент на разнице между территориальной организацией местного самоуправления и территориальной основой местного самоуправления [7, с. 245]. Действительно, нельзя не признать, что данные понятия близки, но идентичными не являются, поскольку на основании приведённых определений можно сделать вывод о том, что одно является предметом правового регулирования другого. Территориальная организация местного самоуправления призвана обеспечивать упорядоченное распределение муниципальной власти на территории Российской Федерации. Как отмечает В.Ф. Бурьянов, именно в целях организации местного самоуправления определяются размеры территорий и устанавливаются границы муниципальных образований [9, с. 26]. В этом заключается её сущность. А уже сами нормы, регулирующие данные вопросы, в своей совокупности образуют институт территориальных основ местного самоуправления. Территориальным основам местного самоуправления посвящена вторая глава Закона о МСУ. Раньше норм рассматриваемого структурного элемента системы муниципального права в данном документе располагаются только нормы института местного самоуправления в системе народовластия, являющегося фундаментальным для всей отрасли. Закрепление норм института территориальной основы местного самоуправления в начале документа, является, по мнению автора, указанием на их особую значимость, ведь нельзя не отметить важность функций, которые он выполняет: · закрепление обязательного осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; · типологизация муниципалитетов и установление критериев их формирования; · установление требований для определения пространственных пределов осуществления юрисдикции муниципальных образований; · регулирование порядка установления и изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, а также их преобразования, создания и упразднения (в том числе порядка учёта мнения населения при муниципально-территориальных изменениях); · регулирование общественных отношений, возникающих вследствие установления и изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, их создания, преобразования и упразднения. Таким образом, мы неизбежно приходим к выводу, что само осуществление местного самоуправления невозможно без его территориальной организации. Так и В.И. Фадеев отмечает, что «вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства» [18, с. 242]. Данное высказывание представляется верным как в отношении государственной власти, так и в отношении местного самоуправления. Именно поэтому оптимизация территориальной организации местного самоуправления является весьма актуальной, так как общественные отношения постоянно развиваются и территориальная организация публичной власти должна реагировать на такие изменения. В значительной мере будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории, территориальные основы местного самоуправления тесно связаны с его компетенционными основами. Как отмечает Т.М. Бялкина, «вопрос о территориях местного самоуправления - это вопрос о пространственных границах решения вопросов местного значения» [10, с. 89]. Значение правильного установления границ сложно переоценить. Ещё во времена Екатерины II считалось, что границей является не просто проведенная на карте линия, а способ организации территории. Границы дают возможность управлять происходящими на территории процессами. Если она проведена удачно, то содействует поставленной перед ней задаче, если неудачно - мешает [14, с. 94]. Кроме того, именно от территориальной организации зависит круг вопросов местного значения для какого-либо муниципального образования, так как законодатель для разных видов муниципалитетов предусматривает свою собственную совокупность вопросов непосредственного жизнеобеспечения их населения. Т.М. Бялкина отмечает, что от вида муниципалитета напрямую зависит и возможность наделения его отдельными государственными полномочиями [10, с. 89]. Действительно, в соответствии с нормой, содержащейся в части 3 статьи 19 Закона о МСУ, отдельными государственными полномочиями могут быть наделены только муниципальные районы и городские округа, в чём, несомненно, также прослеживается зависимость компетенционной основы местного самоуправления от территориальной. Обратим внимание на то, что тесная взаимосвязь с последней прослеживается так же в отношении других институтов муниципального права. Например, в той связи, что в зависимости от вида муниципального образования, может существенно отличаться структура органов местного самоуправления и порядок их формирования, отсюда следует, что территориальная организация местного самоуправления оказывает заметное воздействие на его организационные основы. Аналогичная ситуация просматривается также с институтом финансово-экономических основ. Нельзя, например, не согласиться с мнением А.В. Богомолова, который отмечает, что помимо того, что границы территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, являются определяющим критерием для решения населением муниципалитетов вопросов местного значения и определяют физические пределы юрисдикции органов муниципальной власти, они также взаимосвязаны с ресурсным обеспечением местного самоуправления и налоговой базой [6, с. 9]. Важное значение с точки зрения соотношения территориальной и финансово экономической основ местного самоуправления имеют отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом. Данная собственность необходима для того, чтобы материально обеспечить органы местного самоуправления муниципалитета для осуществления своих полномочий по решению вопросов местного значения. И, как отмечает М.В. Коростылёва, «вслед за разграничением вопросов местного значения муниципальное имущество также «разграничивается» между поселениями (городскими и сельскими), муниципальными районами и городскими округами» [16, с. 70]. Т.е., иными словами для различных муниципальных образований предусмотрен различный круг предметов ведения, вследствие чего, федеральный законодатель предусмотрел и различный перечень муниципального имущества. Так, например, имущество, предназначенное для установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, не может находиться в собственности муниципальных районов, а в собственности поселений не может находиться имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. В то же самое время в собственности городских округов может находиться всё вышеперечисленное имущество. На основе проведенного нами анализа можно сделать вывод о тесной взаимосвязи территориальной основы местного самоуправления с финансово-экономической основой, а также с компетенционной и организационной основами. Также отметим, что среди всех норм института территориальной основы местного самоуправления особое влияние на другие институты оказывают правовые нормы, регулирующие вопросы классификации муниципальных образований. Далее следует разобрать тематику места института границы муниципальных образований в системе территориальных основ местного самоуправления. Как уже отмечалось ранее, территориальные основы местного самоуправления включают в себя институт границы муниципальных образований, являясь более широкой совокупностью норм, так как ими регулируются и иные общественные отношения, например связанные с преобразованием муниципалитетов, их созданием и упразднением. Все их внутренние структурные элементы находятся в очень тесном взаимодействии. Например, в ряде случаев преобразование территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, является причиной изменения их пространственных пределов. Однако институт границы муниципальных образований по праву можно рассматривать в качестве его основополагающего элемента, ведь без границ невозможно было бы выделить территории муниципальных образований, на которых осуществляется местное самоуправление. Действительно, граница муниципального образования призвана очертить его территорию для установления пространственных пределов юрисдикции последнего, и уже только после этого становятся возможными различные преобразования. Также отсутствие института границы муниципального образования сделало бы бессмысленным разделение муниципалитетов на виды, так как они представляют собой, в первую очередь, населённые территории, а без границ конкретные территории выделить невозможно. А ведь от такого деления, как отмечалось ранее, напрямую зависят компетенционная, организационная, правовая и финансово-экономическая основы местного самоуправления. Все это позволяет говорить о первичности института границы муниципальных образований по отношению к другим структурным единицам территориальных основ местного самоуправления и о его тесной взаимосвязи с институтами компетенционных, правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления. Среди перечисленных ранее функций территориальных основ местного самоуправления рассматриваемый нами его структурный элемент выполняет следующие: · установление требований для определения пространственных пределов осуществления юрисдикции муниципальных образований; · регулирование порядка установления и изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (в том числе порядка учёта мнения населения при муниципально-территориальных изменениях); · регулирование общественных отношений, возникающих вследствие установления и изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Наличием нескольких направлений правового регулирования обусловлено его деление на соответствующие субинституты: · определения состава территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; · установления и изменения границ муниципальных образований; · последствий муниципально-территориальных изменений. Стоит отметить, что перечень общественных отношений, регулируемых нормами рассматриваемого муниципально-правового института, выходит за рамки исключительно вопросов местного самоуправления. По мнению ряда исследователей, муниципальное право является комплексной отраслью [7, с. 54], то есть его нормы расположены как бы «по двум адресам» [5]. Автор считает, что подобные комплексные правовые массивы чрезвычайно важны для российской правовой системы. Они, как отмечает В.С. Нерсесянц, отражают необходимые в современных условиях процессы интеграции разнообразных социальных институтов [20, с. 343]. С.В. Бошно обращает внимание на то, что своеобразие отрасли отражается в её правовом институте [8, с. 231]. Институт границы муниципальных образований является как раз одним из тех, которые раскрывают комплексный характер указанной отрасли. Так, его нормы, регулирующие учёт мнения населения муниципалитетов при муниципальных территориальных изменениях, являются частью как муниципального, так и конституционного права. Такой вывод можно сделать исходя из того, что в части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий» [1], имеется прямое упоминание границы муниципального образования. К тому же в рамках отрасли муниципального права данная совокупность норм относится и к институту гарантий местного самоуправления, и к институту границы муниципального образования, что иллюстрирует ещё одну взаимосвязь последнего с другими элементами системы муниципального права. В свою очередь одним из инструментов выявления мнения населения при муниципально-территориальных изменениях является процедура голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, процесс проведения которого является предметом правого регулирования как норм анализируемого правового института, так и норм избирательного права - важнейшей подотрасли конституционного. Обратим внимание, что вышеупомянутые нормы в большинстве своём являются процессуальными, что указывает на сочетание норм материального и процессуального права в институте границы муниципального образования. На тесную взаимосвязь территориальной основы местного самоуправления и избирательного права обращает внимание также О.Ж. Ринчинкова, отмечая, что «муниципальная территория - это всегда и избирательная территория» [23, с. 46]. Важную роль рассматриваемый правовой институт играет в градостроительной отрасли российского права. Так, согласно Градостроительному кодексу границы муниципальных образований в обязательном порядке отображаются на картах, включенных в состав материалов по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации (в случае, если на их территориях планируется размещение объектов федерального значения), субъектов Федерации и, разумеется, самих муниципальных образований [3]. Несмотря на то, что отрасль относительно новая, уже сложилась собственная проблематика на стыке правового регулирования с муниципальным правом. Например, Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления обращает внимание на проблемы урегулирования вопросов строительства объектов капитального строительства на территориях двух или более поселений или на межселенной территории в границах муниципального района, или реконструкции такого объекта [25]. Кроме того, некоторые нормы института границы муниципального образования являются частью земельного права. Так, норма-принцип Закона о МСУ о том, что границы населённых пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований дублируется в части 2 статьи 83 Земельного кодекса. Вывод Таким образом, совокупность правовых норм, предметом регулирования которых выступают общественные отношения в сфере требований к установлению границ муниципалитетов, а также порядка и последствий их установления и изменения представляет собой институт границы муниципальных образований, который, в свою очередь, являясь частью территориальных основ местного самоуправления и находясь в тесной взаимосвязи с другими структурными единицами системы муниципального права, регулирующими общественные отношения, связанные с территориальной организацией местного самоуправления, является по отношению к ним основополагающим элементом. Такое положение в рамках территориальной основы местного самоуправления способствует тому, что институт границы муниципального образования оказывает заметное влияние на институты компетенционной, организационной и финансово-экономической основы местного самоуправления как напрямую, так и косвенно. К его функциям относятся: · установление требований для определения пространственных пределов осуществления юрисдикции муниципальных образований; · регулирование порядка установления и изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (в том числе порядка учёта мнения населения при муниципально-территориальных изменениях); · регулирование общественных отношений, возникающих вследствие установления и изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Наличием нескольких направлений правового регулирования обусловлено его деление на соответствующие субинституты: · определения состава территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; · установления и изменения границ муниципальных образований; · последствий муниципально-территориальных изменений. Также институт границы муниципального образования является одним из структурных элементов системы муниципального права, раскрывающих комплексный характер данной отрасли. Это связано с тем, что нормы названного правового института регулируют не только те общественные отношения, которые затрагивают исключительно вопросы местного самоуправления, но и являются составной частью других правовых отраслей, располагаясь как бы «по двум адресам». В качестве примера можно привести правила поведения, касающиеся учёта мнения населения при изменении границ муниципальных образований, которые являются частью как муниципально-правовой отрасли, так и конституционно-правовой. Также данный пример иллюстрирует, что некоторые нормы института границы муниципального образования являются одновременно и частью муниципально-правового института гарантий местного самоуправления.