Evolution of the Institute of Elections in the Structure of Organization and Functioning of the Modern Russian State

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

Институт выборов представляет собой комплексное многофункциональное явление, играющее основополагающую роль в процессе существования политической системы любого демократического и правового государства. В первую очередь, деятельность государства зависит от наличия в нем системы легитимных органов власти, формирование которых происходит посредством голосования среди населения этого государства. Во-вторых, являясь законодательно закрепленной формой волеизъявления граждан страны, выборы остаются главным индикатором состояния общественного мнения. Они демонстрируют запросы, существующие в обществе и меняющиеся в зависимости от сложившейся социальной и экономической обстановки. Также в процессе выборов выявляются проблемы и недостатки действующей политической системы. То есть, посредством участия в выборах, граждане имеют возможность определения политического курса страны, влияющего на их собственное будущее. Б.И. Макаренко отмечает, что выборы играют ключевую роль в общественных процессах за счет того, что являются главным политическим каналом коммуникации между государственной властью и обществом [1]. Таким образом, в данных положениях заключаются базовые признаки демократии, как непосредственного выражения власти народа, проживающего на территории определенной страны.

Так как выборы являются сложным многоаспектным институтом, характеризующим властную систему страны, его исследование в контексте функционирования демократических государств на современном этапе продолжает быть актуальным, как и выявление существующих проблем его развития и реализации.

Необходимо отметить, что выборы являются одним из старейших общественных институтов, ведущих свое начало от момента образования первобытных объединений. С течением времени, процедура проведения выборов, их функции и признаки видоизменились, получили законодательное закрепление как на международном уровне, так и на уровне отдельных государств, и их значение при функционировании общественных систем приобрело первостепенное значение.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ВЫБОРОВ В РОССИИ

Для того чтобы наиболее полным образом рассмотреть институт выборов, необходимо обратиться к его понятию и характеристикам, а также к тесно связанным с ним определениям избирательных систем и избирательного процесса, прежде всего, на основании законодательства.

В первую очередь, к источникам международных избирательных стандартов относятся правовые акты, принятые в рамках деятельности Организации Объединенных Наций. На международном уровне закреплено то, что волеизъявление гражданина посредством участия в выборах, проводимых при всеобщем и равном избирательном праве, является одним из основополагающих прав человека¹. Также международными правовыми актами установлен перечень прав и свобод избирателя, как субъекта выборной системы, а также прав и свобод кандидатов и партий, участвующих в избирательной кампании². Всего в сфере избирательного права действует более тридцати международных документов. Российская Федерация в процессе осуществления избирательного процесса опирается на данные международные стандарты, что прослеживается при анализе российских правовых актов, которые будут рассмотрены в дальнейшем.

Также в данной сфере действует такой международный правовой документ как «Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств», ратифицированный Российской Федерацией. В нем утверждены стандарты демократических выборов, а также характерные для него принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайного голосования, открытость, гласность, свобода и справедливость выборов. В нем также определен порядок участия международных наблюдателей в проведении процедуры выборов, определен их статус и гарантии. Данный документ определяет демократические выборы как одно из высших непосредственных выражений власти и воли народа, а также как основу избираемых органов власти³. Исследователь А.А. Потякин определяет высокую значимость данного международного акта для избирательных систем ратифицировавших его государств, указывая на то, что в нем развиты, систематизированы и усовершенствованы международные нормы избирательного права, а на его основе в странах СНГ разработана наиболее полномасштабная правовая база организации и порядка проведения выборов и иных мероприятий, связанных с избирательным процессом [2].

Согласно европейским правовым стандартам, выборы и избирательное право в большинстве государств являются составной частью конституционного права, и Российская Федерация руководствуется той же моделью построения, опираясь в своей практике, как уже было указано выше, на международные нормы. В российской Конституции закреплено право граждан страны избирать и быть избранными, а отдельным федеральным законом Российской Федерации, посвященным избирательному праву, определен ряд терминов и принципов, связанных с выборами. В законе дано понятие выборов как «формы прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ и иными нормативными актами, в целях формирования органа государственной власти, местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица»⁴. Также законодательно определены принципы проведения выборов и референдумов в Российской Федерации, которые логично исходят из международных стандартов демократических выборов, а именно среди них все также: всеобщее равное и прямое избирательное право, свобода и добровольность, тайное голосование. Исключается какая-либо дискриминация избирателей или кандидатов в зависимости от пола, расы, национальности и т.д.

Также в Российской Федерации выборы различного уровня и в различные органы власти регулируются рядом иных федеральных законов, таких как Федеральный закон «О выборах Президента РФ», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и другие.

НАУЧНЫЕ ПОДХОДЫ К ПОНЯТИЮ ВЫБОРОВ

Исходя из анализа научной литературы, можно сделать вывод, что существуют различные подходы к понятию выборов, которые все же характеризуются общими признаками. Необходимо также указать, что существует два крупных раздела исследований выборов и смежных с ним определений: правовые исследования и политологические исследования. Правовые играют ведущую роль, так как законодательство является фундаментальной основой всех процессов в любом государстве и именно на него в первую очередь следует опираться даже при всестороннем изучении данного явления. Также правовые исследования происходили на протяжении более долгого периода времени, чем политологические, и имеют более широкую базу. А.В. Веремеев в то же время указывает, что и политологические, и правовые исследования сходятся в своем определении выборов как процедуры формирования представительного органа власти или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемого путем голосования при условии альтернативности [3].

С.А. Авакьян дал определение термину «выборы» как способу создания государственных органов, органов местного самоуправления, органов общественных объединений, состоящему в их избрании населением, иным органом, делегатами от нижестоящих органов или от коллективов граждан [4].

Е.И. Колюшин дает понятию выборов наиболее широкую трактовку, а именно выборы он определяет как «совокупность всех общественных отношений, которые возникают между избирателями и соискателями права осуществлять публичную власть от имени народа, в том числе отношений, возникающих при голосовании» [5].

Также интересным является подход Ю.Б. Киняшевой, определяющей выборы с точки зрения социально-политического конфликта. Она указывает на тот парадокс, что выборы, с одной стороны, являются инструментом, за счет которого снижается уровень социально-политической напряженности в обществе, но при этом и обостряют конфликтные ситуации между политическими силами, элитами, различными социальными общностями и иными участниками выборов в процессе непосредственного проведения избирательных кампаний. Она отмечает, что выборы всегда носят конфликтный потенциал, заложенный в них на основании борьбы за власть и голоса электората [6].

Рассматривая определения различных авторов и аналитические подходы к ним, необходимо отметить, что все они определяют выборы как волеизъявление народа и способ реализации политических прав граждан, направленные на формирование органов власти в государстве, которым делегируются полномочия по управлению страной, на что указывает Г.Ю. Шабалин [7]. Эти определения соотносятся с функциями выборов, также рассмотренными в научной литературе. Среди этих функций:

• участие граждан в формировании органов власти;
• легитимация власти и политического режима;
• определение политического курса [8].

Важно сказать, что никакое из определений не может считаться охватывающим все аспекты понятия в полной мере, поэтому их необходимо рассматривать и оценивать в комплексе.

Также необходимо уделить внимание связанным с понятием выборов определениям, имеющим важное значение при изучении аспектов избирательного права. В первую очередь хотелось бы рассмотреть определение избирательных систем. К этому понятию также имеется множество разнообразных подходов, которые в общем виде представляют избирательную систему как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и проведения выборов, это также и отношения, возникающие при формировании выборных органов, и сам механизм регулирования выборного процесса. Ю.В. Ким выделяет два подхода к определению избирательной системы, исходя из масштаба охватываемых ею отношений. Общесистемный подход подразумевает то, что выборы и избирательная система – это неразрывно связанные, взаимопроникающие понятия, сопровождающие друг друга на всех этапах реализации гражданами своих избирательных прав. Структура избирательной системы при таком подходе представлены на рис. 1 [9].

 

Рис. 1. Структура избирательной системы при общесистемном подходе / Fig. 1. The structure of the electoral system under a system-wide approach

 

В узком же смысле, избирательная система определяется как методология определения победителей на выборах и распределения между ними мандатов. Исходя из этого подхода, выделяют три вида избирательных систем, а именно мажоритарную, пропорциональную и смешанную. Мажоритарная в свою очередь классифицируется на несколько подвидов: абсолютного, относительного и квалифицированного большинства [9]. В Российской Федерации преобладает именно мажоритарная система абсолютного большинства, когда победителем является тот кандидат, набравший более половины голосов. При этом нельзя говорить о том, что избирательная система Российской Федерации является окончательно устоявшейся, так как в правовом поле на протяжении всего современного периода истории происходят постоянные значительные изменения и корректировки, что можно трактовать как с положительной точки зрения, так и с отрицательной. С одной стороны, пока не существует четкой оформившейся выборной системы, будут выявляться глобальные проблемы в ее реализации. С другой же стороны, оперативная корректировка каких-либо требующих доработки аспектов является необходимым условием любой подвижной демократической системы.

Также с понятием выборов и избирательных систем непосредственно связан ряд различных понятий, разносторонне раскрывающих институт выборов в организации государства. Под избирательным процессом понимается методика осуществления выборов и мероприятия, реализующиеся во время процесса их проведения. Его составной частью также является избирательная кампания, законодательно определенная в общем смысле как деятельность всех участников выборов по их подготовке и проведению. Также может быть выделена избирательная кампания кандидата – она уже представляет собой деятельность кандидата по достижению определенного результата, в большинстве случаев данной целью является победа на выборах. Для реализации целей в процессе избирательной кампании кандидатами и их командами применяются различные избирательные технологии, которые представляют собой совокупность методов и инструментов, влияющих на предпочтения и взгляды электората, с помощью которых можно воздействовать на общественное мнение. В Российской Федерации применяются следующие избирательные технологии:

• индивидуальная работа с избирателями;
• проведение дебатов;
• организация встреч с кандидатами;
• избирательная инженерия [10].

ВЫВОДЫ

Рассматривая практику реализации избирательного процесса и проведения выборов на современном этапе, необходимо отметить ряд существующих в данной области проблем.

В первую очередь, несмотря на то что выборы являются главной формой взаимодействия между гражданским обществом и государственной властью, отмечается тенденция не слишком высокого участия избирателей в их проведении. Если в зарубежной практике на данный момент существует тотальный спад интереса граждан к выборам, то в Российской Федерации электоральная активность на протяжении двух десятилетий является стабильно невысокой, для нее не характерны резкие изменения в динамике, но исследователями в последнее время отмечается и ее значительное снижение [11].

В 2021 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) был проведен опрос граждан Российской Федерации с целью выявления уровня их социальной активности. Также респондентам в нем были заданы вопросы, связанные с политической и электоральной активностью граждан, результаты которых представлены на рис. 2⁵.

 

Рис. 2. Электоральная активность граждан РФ с 2004 по 2021 г. / Fig. 2. Electoral activity of citizens of the Russian Federation from 2004 to 2021

 

Из представленных данных мы можем сделать вывод о том, что граждане России в последнее десятилетие проявляют все меньшую активность при проведении выборов, что негативно сказывается на политической повестке государства. При этом, отвечая на вопрос, почему они не заинтересованы в политической жизни общества, около 20% респондентов выбрало вариант ответа, что «политикой должны заниматься профессионалы», около 19% ответило, что «доверяет президенту и считает, что он может решить все проблемы в стране», а еще около 16% считают, что их участие ничего не изменит. Из результатов данного опроса можно сделать вывод, что в российском обществе существует проблема низкой политической культуры, при которой более половины граждан страны не знают или не верят в то, что их электоральная активность непосредственно влияет на политический курс и формирование органов власти в стране.

Также, исходя из существования в современном избирательном процессе самых разных избирательных технологий, важно отметить, что не все они применяются в Российской Федерации. Кандидаты на выборах пока пользуются ограниченным кругом избирательных технологий, что также не слишком динамично влияет на электоральную активность избирателей.

Таким образом, необходимо выявление путей решения проблемы электорального абсентеизма в Российской Федерации, особенно среди молодежи, посредством повышения открытости институтов власти и политических организаций, а также внедрения новейших технологий влияния на электорат.

Следующей проблемой является то, что за последнее время на институт выборов, как и на многие другие происходящие в обществе и политике процессы, значительное влияние оказала пандемия COVID-19. И, хотя на данный момент связанные с ней задачи постепенно отходят на второй план, невозможно не отметить последствия, которые она принесла, в том числе, выборному процессу. Одним из таких последствий является цифровизация избирательного процесса, а, следовательно, внедрение новых, в том числе дистанционных форм голосования.

Зарубежный опыт проведения выборов в пандемийный период демонстрирует, что новые формы голосования, среди которых голосование по почте, досрочное голосование, мобильные формы голосования, в том числе, прокси-голосование, а также дистанционное голосование, по-разному влияют на избирательный процесс. Положительным аспектом проведения выборов в данных форматах является повышение доступности голосования для избирателей, а также увеличение скорости подсчета голосов. К негативным моментам относится то, что организаторы выборов не могут гарантировать сохранение тайны голосования и обеспечить его добровольность, а также появляется возможность для фальсификации результатов [12].

Указывая на опыт Российской Федерации, можно отметить, что среди новых форм голосования применяются многодневное голосование, досрочное голосование, позволяющее проголосовать до официально установленного дня выборов, а также дистанционное электронное голосование [13]. Данные процедуры урегулированы нормами федерального законодательства, а также документами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации⁶. В то же время, законодательно дистанционное электронное голосование закреплено только с 2022 г., хотя впервые было применено в Российской Федерации в качестве экспериментального явления на едином дне голосования 8 сентября 2019 г., а также было более масштабно использовано во время общероссийского голосования по поправкам в Конституцию РФ в 2020 г. На выборах в сентябре 2022 г. география применения дистанционного голосования расширилась до семи субъектов РФ, среди которых Калининградская, Калужская, Томская, Курская, Ярославская, Псковская и Новгородская области, а также города Москвы, где при голосовании применялась собственная платформа. Эксперты отметили, что явка на выборах в регионах, где применялась система дистанционного электронного голосования, увеличилась на 3–4% [14]. В семи областях в дистанционном формате проголосовало более 93 тысяч избирателей из изначально зарегистрированных 110 тысяч.

Отмечается, что проведение выборов в данных форматах все еще является недостаточно опытно разработанным, а также несет в себе такие риски, как нарушения кибербезопасности голосования, среди последствий которого как возможность фальсификации результатов, так и утечка персональных данных избирателей. Притом, что специалистами в сфере информационных технологий применяются различные способы защиты процесса голосования, некоторые исследователи все еще ставят под сомнение демократичность и легитимность проведения выборов подобным образом. Следовательно, необходимо усовершенствование специальных механизмов голосования, а также законодательное и инструментарное уточнение данных процедур, позволяющее обеспечить их открытость и прозрачность. Дистанционное голосование при этом по большей части является вспомогательной формой проведения выборов, поэтому опыт его применения пока ограничен территориально.

Еще одной проблемой, связанной с проведением выборов в формате дистанционного голосования, является то, что в процессе их осуществления не задействован такой важнейший институт легитимации, как наблюдатели. Легитимация власти в России за счет проведения выборов на протяжении долгого периода времени являлась для исследователей спорным вопросом по ряду различных причин [15]. Осуществление контроля в форме наблюдения, в том числе международного, гарантировало соответствие выборных процедур нормам законодательства, а также достоверность их результатов. В то же время исследователи указывали на то, что существовавший механизм наблюдения требовал преобразований, которые пришлось осуществлять в оперативном порядке в связи с условиями, созданными пандемией [16–17]. В связи с внедрением дистанционного электронного голосования, данный механизм стал принимать совершенно иные формы, которые, опять же из-за недостаточности уровня технической подготовки и кибербезопасности, не могут гарантировать отсутствие фальсификаций и технических ошибок. В сентябре 2022 г., в процессе проведения выборов в Государственную Думу Российской Федерации, дистанционное голосование было применено наиболее масштабно. При этом, отмечались ошибки в работе обзервера – сайта, предназначенного для наблюдения за электронным голосованием, а именно указывалось на превышение количества принятых бюллетеней над количеством выданных в несколько раз. При этом некоторые наблюдатели также указывали на отсутствие доступа к специальному программному обеспечению, непосредственно предназначенному для наблюдения за электронным голосованием⁷.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, институт общественного наблюдения за выборами сталкивается с преобразованиями, связанными с внедрением новых форм голосования. При этом проблемы, возникающие из-за этого, связаны в основном с техническими недостатками проведения дистанционного электронного голосования.

Исследователи выделяют проблематику, связанную с правовым регулированием избирательного процесса, это отсутствие отдельной главы, посвященной избирательному праву, в Конституции Российской Федерации. Несмотря на то, что выборы на различных уровнях управления регулируются разнонаправленными нормативными актами, самостоятельная глава Конституции кодифицировала бы применяемые в данной области нормы и была бы фундаментальной основой правовой системы института выборов. Некоторые исследователи высказывают мнение о необходимости качественного пересмотра всей системы законодательства, посвященного выборам, так как в последнее время в него регулярно вносятся разнообразные поправки. Необходимо конституционное закрепление всех стадий избирательного процесса, приведение процедур к стандарту, единому как для федерального уровня власти, так и для регионального и муниципального.

Таким образом, выборы являются важнейшим институтом функционирования современного демократического государства, обеспечивающим взаимосвязь между обществом и политической и властной структурой государства. Это многогранное явление, включающее в себя самые разнообразные процессы, связанные с их легитимным полномасштабным проведением. Все эти процессы основаны на нормах избирательного права, в том числе международного. При этом существует ряд проблем в данной области, который должен быть решен в дальнейшем с помощью усовершенствования законодательства, а также процедур проведения выборов, и повышения политической активности граждан государства.

 

¹ Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948). URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120805 (дата обращения: 15.04.2023)

² Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (принята на 154 сессии Совета Межпарламентского Союза от 26.03.1994). URL: https://www.democracy.ru/library/laws/international/el_declaration1994.html (дата обращения: 15.04.2023).

³ Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (принята 07.10.2002). URL: https://docs.cntd.ru/document/901836765 (дата обращения: 15.04.2023).

⁴ Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 03.04.2023). URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119 (дата обращения: 16.04.2023).

⁵ Социальная и политическая активность россиян: мониторинг. URL: https://wciom.ru/analytical-reviews/analiticheskii-obzor/socialnaja-i-politicheskaja-aktivnost-rossijan-monitoring (дата обращения: 16.04.2023).

⁶ Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 08.06.2022 № 86/716-8 «О Порядке дистанционного электронного голосования с использованием федеральных государственных информационных систем». URL: http://www.cikrf.ru/activity/docs/postanovleniya/51681/ (дата обращения: 23.05.2023).

⁷ Какие проблемы возникли при онлайн-голосовании в Москве. Что важно знать. URL: https://www.rbc.ru/politics/22/09/2021/614a05889a7947146622a368 (дата обращения: 08.05.2023).

About the authors

Evgenia V. Turkova

Central Russian Institute of Management – branch of the RANEPA under the President of the Russian Federation

Author for correspondence.
Email: turkovaeugene@mail.ru
ORCID iD: 0009-0008-6697-156X
SPIN-code: 8761-8274

master’s degree

Russian Federation, Orel

Maxim A. Bochanov

Central Russian Institute of Management – branch of the RANEPA under the President of the Russian Federation; Financial University under the Government of the Russian Federation

Email: max8797@list.ru
ORCID iD: 0000-0002-0802-1418
SPIN-code: 4326-4510

Candidate of Political Sciences, Associate Professor

Russian Federation, Orel; Moscow

Sergey I. Popov

Peoples’ Friendship University of Russia named after Patrice Lumuba

Email: serjpo@mail.ru
SPIN-code: 9513-2598

Candidate of Political Sciences, Associate Professor

Russian Federation, Moscow

References

Supplementary files