Conceptual Approaches to the Organization of Prosecutorial Activities in the Fight Against Global Corruption

Cover Page


Cite item

Full Text

Open Access Open Access
Restricted Access Access granted
Restricted Access Subscription or Fee Access

Abstract

On the basis of analysis of international acts, national legislation, and law enforcement practice, the article shows the conceptual approaches in the organization and activities of prosecutorial authorities in the fight against corruption. This article aims to determine optimal ways to improve the legal status of the prosecutor’s office to improve its effectiveness against corruption.

The objectives of the study are to identify international principles in the organization of international anti-corruption bodies; to identify the problems of organization in the activities of specialized anti-corruption prosecution services; to determine the main directions of prosecutorial activities in the fight against corruption; to identify the role of international cooperation of prosecutors in the fight against corruption.

The object of the study were public relations formed in the process of the prosecutor’s office in the fight against corruption, and the subject — the rules of law governing the activities of prosecutorial authorities and the practice of their application.

The methodology of research is general scientific methods of knowledge (dialectical, analysis and synthesis, modeling, and so on).

The article contains a comparative legal analysis of the legislation of foreign countries regulating the activities of prosecutors in the fight against corruption. Particular attention is paid to the organization and activities of prosecutorial authorities of CIS countries. Proceeding from the specifics of organization and activity, prosecutorial authorities of foreign countries are endowed with different volumes of powers in combating corruption. The engagement of prosecution authorities worldwide in combating corruption has led to the creation of specialized units within their structure. In many countries, however, an inter-agency opposition exists between specialized anti-corruption bodies and prosecutors’ offices due to overlapping responsibilities.

The prosecution authorities of Belarus, Russia, Kazakhstan, Uzbekistan, Tajikistan, and other countries have the greatest powers in the criminal and non-criminal spheres. Prosecutor’s offices in these countries are empowered to supervise the implementation of anti-corruption legislation and coordinate anti-corruption activities of the entire law enforcement system. A promising direction to improve the effectiveness of prosecution is the introduction of SWOT-analysis in its activities. Moreover, based on interstate training centers, a need for the advanced training of prosecutors persists. Considering the positive experience of creating the European Public Prosecutor’s Office, the expediency of granting the Coordinating Council of Prosecutors General of the CIS countries with additional powers to coordinate the activities of prosecution authorities in the fight against corruption was substantiated.

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях мировой глобализации коррупция приобрела общемировой характер и представляет опасность не только для отдельных государств, но и для всего мирового сообщества. Выработка целостной международной стратегии противодействия коррупции и осуществление последовательной и скоординированной политики по ее реализации — насущнейшие задачи нашего времени [1].

Эффективное противодействие коррупции предполагает объединение усилий национальных правоохранительных органов в рамках правовых механизмов, базирующихся на общепризнанных принципах и нормах международного права.

Дальнейшее совершенствование антикоррупционного законодательства и методов борьбы правоохранительных органов с коррупцией необходимо строить на изучении зарубежного опыта и развитии международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции.

Международные принципы в организации антикоррупционных органов

Эффективное противодействие коррупции предполагает объединение усилий национальных правоохранительных органов в рамках правовых механизмов, базирующихся на общепризнанных принципах и нормах международного права.

В соответствии со статьей 36 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003)1, каждое государство-участник обеспечивает наличие органа или органов или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией с помощью правоохранительных мер с тем, чтобы они могли выполнять свои функции эффективно и без какого-либо ненадлежащего влияния (ст. 36).

В развитие этих положений в зарубежных странах созданы специализированные органы или специализированные подразделения по борьбе с коррупцией в структуре правоохранительных органов.

К специализированным правоохранительным органам, осуществляющим противодействие коррупции, можно отнести: Независимую комиссию по борьбе с коррупцией (Австралия), Комиссию по координации усилий в сфере борьбы с коррупцией (Болгария), Независимую комиссию по борьбе с коррупцией (Гонконг), Центральную службу бдительности (Индия), Независимую комиссию по борьбе с коррупцией (Республика Корея), Бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией (Латвия), Специальную службу расследований (Литва), Постоянную комиссию по борьбе с коррупцией (Мальта), Национальный директорат по борьбе с коррупцией (Румыния), Бюро по расследованию коррумпированной деятельности (Сингапур), Управление по правительственной этике (США), Омбудсмена юстиции, занимающегося противодействием коррупции (Финляндия), Центральную службу по предупреждению коррупции (Франция), Национальное антикоррупционное бюро (Украина) и др.

Специализированными службами в структуре правоохранительных органов являются, например: в полицейском ведомстве Главное управление по борьбе с коррупцией (Бельгия), в составе ведомства Генерального атторнея Бюро по борьбе с мошенничеством в особо крупном размере (Великобритания)2 и др.

Особое место в системе государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, занимают органы прокуратуры. Однако организация и полномочия органов прокуратуры по борьбе с коррупцией в мире значительно отличаются друг от друга.

В современных условиях на развитие правового института прокуратуры оказывают влияние международные стандарты, но с учетом различных организационных и функциональных особенностей национальной правовой системы [2].

В зарубежных странах институт прокуратуры развивался с учетом исторических, социально-экономических и правовых условий [3]. Так, в странах англо-американской модели прокуратуры органы государственного обвинения исторически возникли как юридический отдел правительства. В частности, Генеральный атторней США одновременно является Министром юстиции США. Главная функция атторнеев в сфере борьбы с коррупцией заключается в поддержании обвинения в судах, а в ряде стран англо-американской модели прокуратуры также в возбуждении и участии в расследовании уголовных дел.

По другому пути происходило становление органов прокуратуры в континентальной Европе. Одной из особенностей континентальной модели прокуратуры явилось наделение прокуратуры такими полномочиями, как осуществление уголовного преследования, так и надзор на стадиях уголовного судопроизводства [4].

По функциональному типу все прокуратуры и их аналоги можно разделить на два типа:

  • преимущественно надзорное ведомство (большинство государств — участников Союза Независимых Государств, Вьетнам, КНДР, КНР, Куба, некоторые страны Латинской Америки);
  • преимущественно орган уголовного преследования (все остальные страны).

В ряде стран к специальным полномочиям прокуроров отнесено осуществление координационной деятельности по борьбе с преступностью и коррупцией, профилактике правонарушений (Абхазия, Беларусь, Грузия, Казахстан, Литва, Молдова, Польша, Россия, Таджикистан, Туркменистан3, Узбекистана, Украина, Южная Осетия) [5].

Так, в Законе «О прокуратуре Туркменистана» от 21.11.2015 № 305-V указано, что прокуроры «осуществляют надзор за соблюдением законодательства Туркменистана по противодействию коррупции, координируют деятельность правоохранительных органов, осуществляемую в этом направлении» (ч. 2 ст. 3).

Перспективным направлением борьбы с коррупцией в Европейском союзе (далее — Евросоюз) стало учреждение Европейской общественной прокуратуры (European Public Prosecutor's Office)4, к компетенции которой относится расследование финансовых преступлений, мошенничества, коррупционных преступлений, а также поддержание обвинения в соответствующих судах Евросоюза. Преимуществом Европейской общественной прокуратуры, по сравнению с национальными прокуратурами стран Евросоюза, является экстерриториальная юрисдикция, которая значительно сокращает время расследования трансграничной коррупции [6; 7].

Например, результатом деятельности Европейской общественной прокуратуры стал обвинительный приговор в отношении должностного лица Государственного фонда сельского хозяйства Болгарии, уличенного в коррупционном преступлении5.

Опыт деятельности наднациональной прокуратуры в Евросоюзе, в том числе в сфере борьбы с коррупцией, заслуживает внимания российских правоохранительных органов с учетом интеграционных процессов в Евразийском экономическом союзе (далее — ЕАЭС) и Союзном государстве России и Белоруссии.

Специализированные антикоррупционные прокуратуры

Международные акты в сфере борьбы с коррупцией определяют основные критерии специализации антикоррупционных органов, к которым относятся: независимость и автономность; специально обученные сотрудники; наличие соответствующих полномочий и ресурсов6.

Особая важность принципа независимости органов прокуратуры, как одного из государственных институтов, борющихся с коррупцией, неоднократно подчеркивалась в рабочих документах Международной ассоциации прокуроров (МАП). Так, Президент МАП Джеймс Гамильтон отметил: «Основной принцип, которым должны руководствоваться прокуроры при осуществлении своих полномочий — принцип независимости… Там, где такое давление имеет место быть <…> станет невозможной борьба с коррупцией и злоупотреблением государственной властью» [8].

Именно в целях обеспечения независимости прокуроров в мировой практике наметилась тенденция выделения специализированных антикоррупционных прокуратур, выведенных из общей иерархической системы.

Специальные антикоррупционные прокуратуры созданы в Австрии, Испании, Франции, Румынии7, Мексике и многих других странах.

Например, в Австрийской Республике на федеральном уровне действует около 200 прокуроров и более 200 прокуроров в окружных судах. Численность прокуратуры по борьбе с коррупцией на федеральном уровне (создана в 2007 г.) составляет около 40 человек.

Под влиянием европейского опыта автономные антикоррупционные прокуратуры созданы в Молдове и на Украине.

В научной литературе обосновываются предложения о целесообразности создания в Российской Федерации специализированной прокуратуры по противодействию коррупции [9; 10], что, на наш взгляд, не совсем верно.

При этом следует согласиться с А.Г. Халиулиным в том, что при заимствовании зарубежного опыта деятельности органов прокуратуры необходимо учитывать исторический, социально-культурный, экономический, криминологический и другие факторы [11].

В силу общих исторических, культурных и правовых основ наиболее близок и интересен для органов российской прокуратуры опыт организации и деятельности органов прокуратур государств — участников Союза Независимых Государств (далее — СНГ8) [12].

Стоит признать, что некоторые страны СНГ достаточно сильно продвинулись как в имплементации международного опыта, так и в борьбе с коррупцией [13]. Тем не менее одинакового внимания заслуживает как положительный, так и отрицательный опыт борьбы с коррупцией.

В государствах — участниках СНГ органы прокуратуры занимают особое место в системе правоохранительных органов и им отводится особая роль в деятельности государства в борьбе с коррупцией.

Например, в Республике Беларусь Генеральная прокуратура определена как государственный орган, ответственный за организацию борьбы с коррупцией. Законодательство Республики Беларусь наделяет ее широкими полномочиями в данной сфере9.

В Кыргызской Республике органы прокуратуры наделены широкими полномочиями в борьбе с коррупцией, в том числе осуществляют надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции, за законностью нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции; полномочиями по предупреждению и пресечению коррупционных правонарушений; координируют деятельность по борьбе с коррупцией правоохранительных органов, а также в целом оценивают эффективность принимаемых мер в сфере борьбы с коррупцией.

В структуре национальных прокуратур СНГ созданы и успешно функционируют специализированные подразделения по борьбе с коррупцией. Например, в структуре Генеральной прокуратуры Республики Армения создано Управление по преступлениям коррупционной направленности, в структуре Генеральной прокуратуры Республики Беларусь — Управление по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, в структуре Генеральной прокуратуры Республики Казахстан — Управление по противодействию коррупции и надзору за исполнением законов и т.д.

Особенностью организации деятельности прокуратуры Азербайджанской Республики стало создание в 2004 г. специализированного подразделения — Управления по борьбе с коррупцией при Генеральном прокуроре Азербайджанской Республики.

В соответствии со ст. 11-1. Закона Азербайджанской Республики от 07.12.1999 № 767-IQ «О прокуратуре», Главное управление по борьбе с коррупцией является специализированным органом прокуратуры, рассматривает сведения в связи с коррупционными правонарушениями, осуществляет предварительное расследование, оперативно-розыскную деятельность по связанным с коррупцией преступлениям, анализирует, обобщает состояние борьбы с коррупцией и подготавливает предложения и рекомендации в связи с повышением эффективности работы в этой сфере. В случае выявления в нормативных правовых актах и их проектах обстоятельств, создающих условия для коррупционных правонарушений, поднимает вопрос перед Генеральным прокурором для их устранения, проводит просветительские работы, профилактические мероприятия, а также выполняет другие полномочия в соответствии с положением, утвержденным соответствующим органом исполнительной власти.

В связи с этими изменениями все оперативно-розыскные мероприятия в области противодействия коррупции проводятся только соответствующими структурами Управления. Оперативно-розыскные мероприятия, осуществляемые другими субъектами оперативно-розыскной деятельности, могут проводиться только в соответствии с письменным поручением Управления. При этом в законе оговорено, что надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскной деятельности Главного управления по борьбе с коррупцией осуществляется Генеральным прокурором Азербайджанской Республики.

Особый интерес представляет изучение специализированных антикоррупционных прокуратур, которые имеют автономный статус в структуре органов прокуратур стран СНГ.

Например, согласно Закону Республики Молдова от 25.02.2016 № 3 «О прокуратуре», в число специализированных прокуратур входит, наряду с прокуратурой по борьбе с организованной преступностью и особым делам, Антикоррупционная прокуратура (ст. 9 Закона)10. Она специализируется на борьбе с коррупционными преступлениями и осуществляет свои полномочия на всей территории страны. Изначально прокуратура по борьбе с коррупцией возникла в результате реорганизации отдела по борьбе с коррупцией Генеральной прокуратуры Республики Молдова. Важно подчеркнуть, что прокурор по борьбе с коррупцией (его заместители и начальники подразделений) являются вышестоящими по отношению к прокурорам территориальных и специализированных прокуратур при исполнении полномочий по противодействию коррупции.

Антикоррупционная прокуратура наделена специальными полномочиями:

  • осуществляет уголовное преследование по делам коррупционной направленности;
  • осуществляет руководство уголовным преследованием по делам, находящимся в производстве Национального центра по борьбе с коррупцией;
  • поддерживает государственное обвинение по делам коррупционной направленности.

Деятельность Антикоррупционной прокуратуры Молдовы ориентирована, прежде всего, на уголовное преследование по преступлениям:

  • во-первых, государственных служащих — руководителей высшего звена (лиц, имеющих воинское звание генерала или соответствующее ему специальное звание, а также руководства государственных предприятий);
  • во-вторых, следователей, прокуроров, адвокатов, руководства коммерческих банков;
  • в-третьих, коррупционным преступлениям в особо крупном размере.

Например, общественный резонанс получило задержание Антикоррупционной прокуратурой заместителя Генерального прокурора Республики Молдова, подозреваемого в незаконном обогащении11.

В результате следственно-процессуальных действий, осуществленных Национальным центром по борьбе с коррупцией совместно с Антикоррупционной прокуратурой Молдавии, были проведены обыски в 60 населенных пунктах страны и задержаны лица, подозреваемые в коррупции. Итогом операции стало задержание 19 человек, в числе которых 3 мэра, 4 директора гимназий и 7 глав компаний12.

Специальная розыскная деятельность по делам Антикоррупционной прокуратуры проводится розыскными офицерами специализированных подразделений, находящихся в составе или подведомственных Национальному центру по борьбе с коррупцией, Службе Информации и Безопасности, а в отдельных случаях Министерству внутренних дел.

Об автономности Антикоррупционной прокуратуры Молдавии может говорить тот факт, что в октябре 2021 г. проверку в отношении действующего на тот момент Генерального прокурора Республики Молдова А. Стояногло проводил прокурор Антикоррупционной прокуратуры В. Фуртунэ. По результатам проверки А. Стояногло был отстранен от должности в связи с подозрением в коррупции13.

В Украине, несмотря на создание Специализированной антикоррупционной прокуратуры, ведущая роль в борьбе с коррупцией принадлежит Национальному антикоррупционному бюро Украины. Так, в Генеральную прокуратуру Украины направляются и принимаются ходатайства о передаче уголовного производства (уголовного преследования), но, если уголовное дело расследуется в связи с совершением коррупционного преступления, вне зависимости от стадии судопроизводства решение о передаче преследования принимается Национальным антикоррупционным бюро Украины [14].

Правоприменительная практика в Украине выявила противостояние между органами прокуратуры и специализированным антикоррупционном органом, обусловленное дублированием функций и полномочий. Противостояние двух ведомств, призванных бороться с коррупцией, получило широкий общественный резонанс, что нашло освещение в средствах массовой информации14.

Как справедливо отмечает Т.А. Решетникова, заимствование некоторыми постсоветскими республиками западноевропейских моделей построения и функционирования органов прокуратуры, в том числе в сфере борьбы с коррупцией, без адекватных изменений в правовых системах порождает коллизии, затруднения и ошибки в их деятельности [15].

Таким образом, в странах, где параллельно созданы государственный специализированный антикоррупционный орган и антикоррупционная прокуратура, на правах автономного структурного подразделения генеральной прокуратуры, наблюдается межведомственная конкуренция с дублированием полномочий. Такое положение вещей, как нам представляется, не может способствовать эффективной борьбе с коррупцией.

Деятельность органов прокуратур в сфере борьбы с коррупцией

Во многих государствах — участниках СНГ (Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан) органы прокуратуры наделены полномочиями осуществлять надзор за исполнением законов центральными органами исполнительной власти, региональными представительными и исполнительными органами, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (общий надзор).

Помимо своей традиционной надзорной функции и осуществления уголовного преследования по коррупционным преступлениям, практически во всех странах прокуратура координирует деятельность по противодействию коррупции всей правоохранительной системы.

Можно выделить следующие характерные для большинства прокуратур стран СНГ основные направления деятельности по противодействию коррупции:

  • предупреждение коррупционных правонарушений;
  • выявление коррупционных и коррупциогенных правонарушений и проведение по ним соответствующих проверок;
  • надзор за осуществлением оперативно-розыскной деятельности при расследовании уголовных дел о фактах коррупции;
  • надзор за осуществлением уголовно-процессуальной деятельности при расследовании уголовных дел о фактах коррупции;
  • поддержание государственного обвинения по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности;
  • участие в международном сотрудничестве с органами прокуратуры и иными антикоррупционными структурами зарубежных стран;
  • анализ состояния законности в сфере борьбы с коррупцией;
  • ликвидация последствий коррупционных правонарушений;
  • выработка предложений по совершенствованию антикоррупционного законодательства и практики его применения15.

Характерной особенностью работы органов прокуратуры Белоруссии и Казахстана является их деятельность по антикоррупционному просвещению и предупреждению коррупции.

Так, в течение года прокурорскими работниками Республики Беларусь по теме борьбы с коррупцией прочитано 1902 лекции и доклада в трудовых и учебных коллективах, подготовлено 2447 выступлений в средствах массовой информации, из них в печати — 392, по радио — 320, телевидению — 261, в сети Интернет — 1474.

Результатом антикоррупционных мероприятий, в том числе правового просвещения, стало сокращение за последние пять лет числа коррупционных преступлений на 44 %, а за десять лет — более чем наполовину (53 %). При этом уровень коррупционной преступности в Белоруссии составляет 1,5–2 % от общего количества совершенных преступлений16.

В прокуратуре Республики Казахстан на постоянной основе ведется работа по предупреждению правонарушений, связанных с коррупцией в государственных органах. Интересен опыт прокуратуры Актюбинской области. Например, по инициативе прокуратуры Актюбинской области Центром изучения общественного мнения «You & Me» проведены исследования о восприятии коррупции жителями области. Социологическое исследование позволило органам прокуратуры не только выявить наиболее коррупциогенные сферы муниципального управления, но и выработать эффективные меры по предупреждению коррупции в Актюбинской области17.

Новой формой получения информации о коррупционных правонарушениях для прокуратуры Кыргызской Республики стало вывешивание баннеров с указанием номеров телефонов доверия органов прокуратуры, а также создание электронных адресов для получения электронных обращений о фактах коррупции. Осуществляется мониторинг публикаций в средствах массовой информации о фактах коррупции. Актуальной формой взаимодействия с гражданским обществом стала возможность граждан лично обращаться к руководству прокуратуры посредством видеосвязи.

В течение года сотрудники органов прокуратуры Кыргызской Республики, как правило, принимают участие в примерно 400 сельских сходах, выступают на 250 заседаниях представительных органов и учреждений, а также более 150 раз выступают в средствах массовой информации (далее — СМИ) на указанную тему.

Особое значение в борьбе с коррупцией в прокуратурах Белоруссии, Казахстана, Молдавии, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Украины отводится координационным совещаниям правоохранительных органов по противодействию коррупции, в том числе под председательством Генерального прокурора.

Перспективное направление деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции — внедрение автоматизированных информационных систем учета уголовных дел. Подобные информационные системы применяются в Казахстане, Киргизии и Украине.

Например, с 2016 г. в органах прокуратуры Кыргызской Республики введена электронная система регистрации сообщений о преступлениях с созданием единой базы данных о зарегистрированных в органах прокуратуры преступлениях. В органах прокуратуры внедрена автоматизированная информационная система учета уголовных дел, которая контролирует все стадии расследования каждого уголовного дела (начиная с момента занесения данных в Книгу учета преступлений и до принятия судом окончательного решения по делу).

Указанная система предназначена для ведения, хранения, обработки данных по преступлениям в электронном формате, обеспечения учета преступлений, обвиняемых, результатов расследования и движения уголовных дел; учета подсудимых и результатов судебного рассмотрения уголовных дел; размещения дополнительных информационно-справочных ресурсов и сервисов, направленных на обеспечение прав на доступ к информации граждан в соответствии с действующим законодательством; ведения архива преступлений; формирования стандартных и произвольных форм отчетности.

Предполагается, что создание единой базы данных уголовных дел позволит формировать статистическую отчетность по уголовным делам и обеспечит прозрачность работы следователей.

Среди прокуратур государств — участников СНГ, наделенных правом законотворческой (правотворческой) деятельности (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан), следует отметить работу органов прокуратуры Республики Беларусь. Так, по поручению Президента Республики Беларусь Генеральной прокуратурой Республики Беларусь была разработана новая редакция Закона «О борьбе с коррупцией», в котором отражены единые базовые положения государственной политики в этой сфере.

Цифровизация взаимоотношений госслужащих и потребителей государственных услуг значительно усложняет применение коррупционных схем и в целом рассматривается в качестве инструмента антикоррупционной политики во многих странах. Однако цифровая среда стала причиной возникновения новой формы злоупотреблений — «электронная коррупция» (информационное взятничество) [16]. Для органов прокуратур стран мира противодействие «электронной коррупции» стало новым направлением деятельности.

Например, органами прокуратуры Российской Федерации выявлены махинации с государственными закупками, осуществляемые на электронных площадках. В частности, в ходе коррупционного сговора текст заявки содержал некоторые латинские буквы, которые аналогичны буквам русского алфавита, чтобы конкуренты не смогли участвовать в конкурсе по государственным закупкам18.

Органами прокуратуры Республики Беларусь привлечен к уголовной ответственности сотрудник органов внутренних дел, который за взятку, используя электронные базы данных правоохранительных органов, оказывал давление на должника и членов его семьи [17].

В Украине выявлен факт использования несуществующих пользователей (ботов) в ходе электронного голосования по выбору проекта развития городской среды в г. Киеве. В результате чего финансирование проекта получала использовавшая мошеннические электронные технологии организация19.

Интересный опыт противодействия «электронной коррупции» накоплен в прокуратуре Республики Казахстан. Так, применение блокчейна в государственном управлении Казахстана [18] обусловило использование SWOT-анализа нормативной правовой основы прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции в Республике Казахстан [13].

Международное сотрудничество в сфере борьбы с коррупцией

Одним из важных направлений деятельности органов прокуратур является международное сотрудничество в сфере борьбы с коррупцией [19]. Международное сотрудничество органов прокуратур зарубежных стран играет ключевую роль в вопросах установления лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям; выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения; предоставления в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз; обмена информацией по вопросам противодействия коррупции; координации деятельности по профилактике коррупционных правонарушений.

Правовой основой международного сотрудничества по противодействию коррупции являются международные и национальные правовые акты.

К международным актам, регламентирующим сотрудничество в сфере противодействия коррупции, относятся различные конвенции, договоры, декларации, соглашения и иные документы20.

В этих международных актах отмечается, что коррупция является транснациональным явлением, и подчеркивается значение международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции.

Примерами успешного международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции органов российской прокуратуры, например, является взаимодействие с Группой государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), Рабочей группой Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, Межгосударственным советом по противодействию коррупции (МСПК), Международной ассоциацией антикоррупционных органов (МААО) и другими организациями на разных международных форумах.

Решением Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 16.12.2008 Генеральная прокуратура Российской Федерации определена головным ведомством по осуществлению взаимодействия с ГРЕКО.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации налажена конструктивная работа с Консультативным советом европейских прокуроров (далее — КСЕП). Общие подходы деятельности прокуратур Европы в сфере противодействия коррупции закреплены в том числе в заключениях КСЕП21: заключение № 14 (2019) КСЕП «Роль прокуроров в борьбе с коррупцией и связанными с ней экономическими и финансовыми преступлениями»22, заключение № 13 (2018) КСЕП «Независимость, подотчетность и этика прокуроров»23.

На сегодняшний день Генеральной прокуратурой Российской Федерации подписано 80 межведомственных соглашений и иных договоренностей с органами прокуратур зарубежных стран24. Например, соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур России и Республики Беларусь [20], в частности, предусматривает борьбу с коррупцией, а также организацию и обеспечение исполнения международных договоров о правовой помощи и правовых отношениях по уголовным делам.

На уровне стран — участниц СНГ международное сотрудничество по противодействию коррупции осуществляется на основании:

  • Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (заключена в г. Минске 22.01.1993, вступила в силу для Российской Федерации 10.12.1994);
  • Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией25, заключенного в г. Минске 25.12.2013;
  • Положения о Координационном совете генеральных прокуроров государств — участников СНГ26 (ст. 4);
  • Соглашения о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников СНГ в борьбе с коррупцией, вступившего в силу 25.04.200727.

Представители органов прокуратуры непосредственно участвуют в работе Межгосударственного совета по противодействию коррупции28 (далее — Совет). Совет является органом отраслевого сотрудничества СНГ и предназначен в рамках своей компетенции для обеспечения организации и координации противодействия коррупции, а также обзора реализации обязательств государств — участников соглашения в сфере противодействия коррупции и конструктивного сотрудничества с международными организациями и их структурами.

Функции по координации деятельности органов прокуратуры государств — участников СНГ, в том числе по вопросам противодействия коррупции, выполняет Координационный совет генеральных прокуроров государств — участников Содружества Независимых Государств (далее — КСГП, Координационный совет). Правовой основой деятельности КСГП по противодействию коррупции является Положение о Координационном совете (утверждено решением Совета глав государств СНГ от 25.01.2000), Федеральный закон от 05.10.2015 № 282-ФЗ «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Содружеством Независимых Государств об условиях пребывания Секретариата Координационного совета генеральных прокуроров государств — участников Содружества Независимых Государств на территории Российской Федерации», а также конкретные Программы действий, утвержденные решениями КСГП.

К основным направлениям деятельности КСГП в сфере борьбы с коррупцией относится: организация взаимодействия и сотрудничества прокуратур СНГ; обобщение практики выполнения международных договоров и выработка предложений о мерах совершенствования правового регулирования по этому вопросу; обмен информацией о состоянии преступности и тенденциях ее развития, об организации и опыте работы органов прокуратуры, о координации деятельности национальных правоохранительных органов в борьбе с преступностью; участие в работе по сближению антикоррупционного законодательства; сотрудничество в разработке и осуществлении мер подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров, их научного, научно-технического, методического и информационного обеспечения; организация совместных научных исследований. Проводя параллели с Европейским союзом, можно предположить, что в СНГ определенные функции Европейской общественной прокуратуры выполняет КСГП.

Перспективным направлением сотрудничества органов прокуратур в сфере борьбы с коррупцией является повышение квалификации в базовых образовательных организациях по переподготовке и повышению квалификации прокурорско-следственных работников органов прокуратур государств — участников СНГ [21].

В Соглашении генеральных прокуратур государств — участников СНГ о сотрудничестве между учебными заведениями и научно-исследовательскими учреждениями органов прокуратуры29 установлено, что стороны обязуются способствовать развитию сотрудничества в области подготовки и повышения квалификации прокурорских работников.

В развитие данных положений Университетом прокуратуры Российской Федерации оформлены договоры о сотрудничестве с Академией правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, Академией юстиции Республики Армения, Академией Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан и рядом других учебных заведений системы прокуратуры.

Необходимость повышения квалификации прокурорских работников стран СНГ в сфере противодействия коррупции в базовых образовательных организациях обсуждалась в марте 2018 г. на совещании в КСГП.

Учитывая значительную географию стран — участниц СНГ и достаточно серьезные потребности в обучении, Решением КСГП от 01.10.2019, а затем 10.12.2020 решением Совета министров иностранных дел СНГ был придан статус базовой образовательной организации стран СНГ по переподготовке и повышению квалификации прокурорско-следственных работников органов прокуратур Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, а Университету прокуратуры Российской Федерации — по подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников органов прокуратур государств — участников СНГ30.

С момента образования в Университете прокуратуры Российской Федерации (ранее — Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации)31 прошли обучение более 360 иностранных прокурорских работников [22]. Во всех программах повышения квалификации иностранных прокурорских работников предусматривались учебные занятия (лекции, практические семинары, круглые столы) по вопросам противодействия коррупции.

ВЫВОДЫ

Подводя итог изложенному, представляется возможным высказать ряд выводов и предложений.

Специфика организации и деятельности органов прокуратуры зарубежных стран в сфере противодействия коррупции обусловлена политической системой конкретного государства, уровнем его социально-экономического развития, политическим режимом, а также правовым менталитетом общества.

Дальнейшее совершенствование организации и деятельности органов российской прокуратуры в сфере борьбы с коррупцией необходимо строить на изучении зарубежного опыта и развитии международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции.

Учитывая общую историю и схожую правовую базу, наиболее интересен для российской прокуратуры опыт борьбы с коррупцией органов прокуратуры государств — участников СНГ.

Для большинства прокуратур зарубежных стран борьба с коррупцией является одним из приоритетных направлений деятельности. В некоторых государствах (в Казахстане, Кыргызстане, Молдове, Таджикистане) учреждены специальные органы, основной задачей которых является противодействие коррупции, в других ограничились созданием специализированных подразделений в правоохранительных органах.

Ряд стран СНГ столкнулись с проблемами принятия на себя определенных международных обязательств и реализации международных антикоррупционных стандартов. В частности, рекомендации международных органов привели к одновременному созданию специализированных органов по борьбе с коррупцией, а также выделению специализированных антикоррупционных прокуратур, что повлекло за собой, с одной стороны, дублирование полномочий этих органов, а с другой — межведомственное противостояние (Молдавия, Украина).

Большинство органов прокуратур стран Европы в борьбе с коррупцией ограничены в своих полномочиях уголовно-правовой сферой. При этом органы российской прокуратуры, как и органы прокуратуры большинства стран СНГ, наделены полномочиями осуществлять надзор за исполнением законов о противодействии коррупции центральными органами исполнительной власти, региональными представительными и исполнительными органами, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов («общий надзор»).

В большинстве государств — участников СНГ органы прокуратуры наделены полномочиями по уголовному преследованию по коррупционным преступлениям, надзорными полномочиями, а также координируют деятельность по борьбе с коррупцией правоохранительных органов государства.

Полагаем, что положительный опыт противодействия коррупции органами прокуратуры зарубежных стран, в разумных пределах с учетом специфики, может быть использован органами российской прокуратуры.

Так, появление новой формы правонарушений — «электронной коррупции» вынуждает органы прокуратур искать новые методы борьбы с ней. В связи с чем заслуживает внимания опыт прокуратуры Республики Казахстан, внедрившей SWOT-анализ в сфере прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции.

Важным направлением международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции является обучение прокурорских работников иностранных государств в базовой организации государств — участников СНГ по подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников органов прокуратур государств — участников СНГ. В связи с чем представляется актуальной разработка базовой учебной программы повышения квалификации по противодействию коррупции для прокурорских работников стран СНГ.

Учитывая развитие евразийской интеграции, прежде всего в рамках ЕАЭС, можно предположить, что коррупция распространяется и в этом новом экономическом образовании. Представляется, что ключевая роль в противодействии коррупции в ЕАЭС, по аналогии с Европейским союзом, должна принадлежать Координационному совету генеральных прокуроров государств — участников СНГ. По аналогии с Европейской общественной прокуратурой в перспективе КСГП мог бы быть наделен дополнительными полномочиями по координации деятельности органов прокуратуры в сфере борьбы с коррупцией.

 

1 Ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ с заявлениями.

2 Специализированный орган прокуратуры, занимающийся крупным или сложным мошенничеством, взяточничеством и коррупцией.

3 Координирует деятельность по борьбе с коррупцией.

4 European Public Prosecutor's Office // Официальный сайт Европейской общественной прокуратуры. URL: https://www.eppo.europa.eu/ (дата обращения: 31.01.2022).

5 First EPPO indictment in Bulgaria: bribery of a State Fund Agriculture’s official // Официальный сайт Европейской общественной прокуратуры. URL: https://www.eppo.europa.eu/en/news/first-eppo-indictment-bulgaria-bribery-state-fund-agricultures-official (дата обращения: 31.01.2022).

6 См., например: Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999) и др.

7 Впоследствии антикоррупционная прокуратура Румынии была переименована в Национальное антикоррупционное управление.

8 Статус ряда стран, как членов СНГ, неоднозначен. Автор руководствуется позицией Исполнительного комитета СНГ по данному вопросу. URL: http://www.cis.minsk.by/map (дата обращения: 31.01.2022).

9 См.: Закон Республики Беларусь от 08.05.2007 № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь».

10 В официальных документах на русском языке используется также название — Прокуратура по борьбе с коррупцией.

11 Отстраненного зама генпрокурора задержали по подозрению в незаконном обогащении // Бельцкий независимый портал. URL: https://esp.md/ru/sobytiya/2021/10/09/otstranyonnogo-zama-genprokurora-zaderzhali-po-podozreniyu-v-nezakonnom (дата обращения: 31.01.2022).

12 Калюков Е. На Украине задержали главу Центрального бронетанкового управления // Информационно-аналитический портал «РБК». URL: http://www.rbc.ru/society/14/07/2017/59689ebd9a79471ef3628595?from=main (дата обращения: 31.01.2022).

13 Соловьев В. Новая власть Молдавии состарилась за день // Информационно-аналитический портал «Коммерсант». URL: https://www.kommersant.ru/doc/5019365 (дата обращения: 31.01.2022).

14 См., например: Гордеев В. В Брюсселе осудили Генпрокуратуру Украины за раскрытие агентов Антикоррупционного бюро, которые проводили разработку высокопоставленных чиновников. Информационно-аналитический портал «РБК». URL: https://www.rbc.ru/politics/06/12/2017/5a2720049a7947b3a31e8620 (дата обращения: 31.01.2022); Дело о пропавших обысках: как поссорились антикоррупционное бюро Украины и прокуратура // Информационно-аналитический портал «Рамблер». URL: https://news.rambler.ru/articles/34377194/?utm_content=news_media&utm_medium=read_more&utm_source=copylink (дата обращения: 31.01.2022); Червоненко В. Задержание агента НАБУ. Противостояние старых правоохранительных органов и новообразованного антикоррупционного бюро снова перешло в горячую фазу // Информационно-аналитический портал «BBC». URL: https://www.bbc.com/ukrainian/features-russian-42182285 (дата обращения: 31.01.2022).

15 См., например: Материалы заседания Межгосударственного Совета по противодействию коррупции СНГ от 27.09.2017 // По данным сайта Генеральной прокуратуры РФ. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1256234/ (дата обращения: 31.01.2022).

16 См.: Информационно-аналитический обзор «Совершенствование сотрудничества прокуратур государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с коррупцией» 2017–2020 гг.

17 Эти и другие сведения послужили основанием для инициирования ряда оперативно-розыскных мероприятий в отношении должностных лиц Инспекции финансового контроля Актюбинской области и директоров средних школ г. Актобе, по результатам которых должностные лица были привлечены к уголовной ответственности и осуждены.

18 Генеральная прокуратура РФ объявила предостережение заместителю руководителя Федерального агентства по науке и инновациям за нарушение требований законодательства о госзакупках // По данным сайта Генеральной прокуратуры РФ. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-60899/ (дата обращения: 31.01.2022).

19 Цифровая коррупция. Как с помощью «Smart City» дерибанят бюджет Киева // Информационный портал Aktiv.com.ua. URL: http://aktiv.com.ua/archives/13517 (дата обращения: 31.01.2022).

20 См., например, Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (заключена в г. Страсбурге 20.04.1959); Конвенция ООН против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003); Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999); Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (была открыта для подписания в г. Париже 17.12.1997, вступила в силу 15.02.1999, вступила в силу для России 17.04.2012); Конвенция против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000); Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21.11.1997 и др.

21 Consultative Council of European Prosecutors // Официальный портал Совета Европы. URL: https://www.coe.int/en/web/ccpe (дата обращения: 31.01.2022).

22 Consultative Council of European Prosecutors // Официальный портал Совета Европы. URL: https://rm.coe.int/ccpe-2019-op14ru/1680a20cbb (дата обращения: 31.01.2022).

23 Consultative Council of European Prosecutors // Официальный портал Совета Европы. URL: https://rm.coe.int/ccpe-2018-op13ru/1680a20cba (дата обращения: 31.01.2022).

24 Международное сотрудничество // Сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: https://genproc.gov.ru/ms/ms_documents/ (дата обращения: 31.01.2022).

25 См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией от 25.12.2013 // Бюллетень международных договоров. 2014. № 11. С. 74–79.

26 Утверждено Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств о Координационном совете генеральных прокуроров государств — участников Содружества Независимых Государств от 25 января 2000 г. с изменениями от 10 декабря 2010 г.

27 Данное Соглашение было подтверждено и разослано вместе с Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 26.09.2007 № 149 «Об объявлении Соглашения о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с коррупцией».

28 Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан подписали соглашение об образовании Межгосударственного совета по противодействию коррупции.

29 Соглашение генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве между учебными заведениями и научно-исследовательскими учреждениями органов прокуратуры (заключено в г. Душанбе 21.04.2005).

30 Секретариат Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств // Сайт Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств. URL: http://www.ksgp-cis.ru/news/news-item/6093 (дата обращения: 31.01.2021).

31 Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации была создана в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 24.03.2007 № 345-р и на основании приказа Генеральной прокуратуры РФ от 06.04.2007 № 44-ш. В соответствии с приказами Генерального прокурора РФ от 06.03.2018 № 123 и от 16.03.2018 № 146 Академия Генеральной прокуратуры РФ переименована в Университет прокуратуры РФ.

×

About the authors

Mikhail M. Kakitelashvili

University Prosecutor’s Office of Russian Federation

Author for correspondence.
Email: mmk2070@gmail.com
SPIN-code: 7026-3219

Candidate of Science in Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of International Cooperation in the Field of Prosecutorial Activity, ensuring representation and protection of the Interests of the Russian Federation in interstate bodies, foreign and international (interstate) courts, foreign and international arbitration courts (arbitrations)

Russian Federation, 117638, Moscow, Azovskaya str., 2, room 1.

References

  1. Kolesov MV. Perspektivnye metody bor'by s korrupciej i korrupcionnymi proyavleniyami. Problems of strengthening the rule of law: science, practice, trends. 2019;(12):133–139. (in Russ.).
  2. Kulikova GL i dr. Organizaciya i deyatel'nost' prokuratur zarubezhnyh stran. Moscow, 2020. 176 p. (In Russ.).
  3. Reshetnikova TA, Frolova MA, Shcherba SP. Polnomochiya organov prokuratury gosudarstv – uchastnikov SNG: monografiya. Moscow, 2013. 344 p. (In Russ.).
  4. Primova EN i dr. Konstitucionno-pravovoj status prokuratury v Rossii i v zarubezhnyh stranah (sravnitel’no-pravovoe issledovanie): monografiya. Moscow, 2017. 200 p. (In Russ.).
  5. Shcherba SP i dr. Nauchnyj doklad «Pravovoe regulirovanie i realizaciya polnomochij prokurorov zarubezhnyh stran». Moscow, 2020. 93 p. (In Russ.).
  6. Kochetkova OV. Ofis Evropejskoj obshchestvennoj prokuratury kak novejshij sub"ekt protivodejstviya prestupnosti v Evropejskom soyuze. Public and Private International Law. 2020;(2):13–16. (In Russ.).
  7. Krasnova KA. Bor'ba s korrupcionnymi prestupleniyami v gosudarstvah – chlenah ES. International Law. 2016;(1):15.
  8. Vasev AV, Vaseva TA. Neobhodimost' i vozmozhnost' sozdaniya special'noj pravoohranitel'noj sluzhby po bor'be s korrupciej. Criminological Journal of the Baikal State University of Economics and Law. 2012;(2):72–77. (In Russ.).
  9. Zejnel'gabdin AB, Ahmetbek EE. Blokchejn v gosudarstvennom upravlenii Kazahstana. Issues of state and municipal administration. 2021:(3):111–134.
  10. Kostennikov MV, Kurakin AV, Kalita IA. Prokuratura i protivodejstvie korrupcii. Russian Justice. 2013;(8):35–39. (In Russ.).
  11. Haliulin AG. Ugolovnoe presledovanie kak funkciya prokuratury Rossijskoj Federacii (problemy osushchestvleniya v usloviyah pravovoj reformy): dis. ... kand. yurid. nauk. Moscow, 1997. P. 92–93. (In Russ.).
  12. Kakitelashvili MM. Prokuratura v sisteme organov gosudarstvennoj vlasti v stranah SNG. Russian journal of legal studies. Volume 6. 2019;3(20):131–137. (In Russ.).
  13. Imanov IA. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonov o protivodejstvii korrupcii v Respublike Kazahstan: dis. ... kand. yurid. nauk. Moscow, 2017. P. 212. (In Russ.).
  14. Rozsoha KO. Normativnoe obespechenie funkcionirovaniya antikorrupcionnyh organov Ukrainy. Problems of legality. 2019;(145):215–224. (In Russ.).
  15. Reshetnikova TA. Pravovoj status, funkcii i polnomochiya prokuratury v stranah SNG (sravnitel'no-pravovoe issledovanie): dis. ... kand. yurid. nauk. Moscow, 2005. P. 3–4. (In Russ.).
  16. Muhamadieva DN. Cifrovizaciya protiv korrupcii. Vozniknovenie e-korrupcii. Bulletin of the Samara State University of Economics. 2019;1(171):9–13. (In Russ.).
  17. Harchejkina YuV. Prestupleniya korrupcionnoj napravlennosti, sovershaemye s primeneniem cifrovyh tekhnologij. Problemy ukrepleniya zakonnosti i pravoporyadka: nauka, praktika, tendencii. 2019;(12):262–270. (In Russ.).
  18. James Hamilton. Speech at the 18th Annual Conference of the IAP: “The prosecutor and the rule of law”. 2013. (In Russ.).
  19. Kulikovoj GL i dr. Kurs lekcij «Mezhdunarodnoe sotrudnichestvo v sfere prokurorskoj deyatel'nosti». Ch. 1. Moscow, 2020. P. 135–173. (In Russ.).
  20. Kekhlerov SG i dr. Nastol'naya kniga prokurorov. Moscow, 2016. P. 281–283. (In Russ.).
  21. Kulikova GL, Kakitelashvili MM. Podgotovka, perepodgotovka i povyshenie kvalifikacii rabotnikov organov prokuratur gosudarstv – uchastnikov SNG. Legality. 2020;3(1025):36-40. (In Russ.).
  22. Kulikova GL, Kakitelashvili MM. Obuchenie inostrannyh prokurorskih rabotnikov v Universitete prokuratury – odno iz napravlenij mezhdunarodnogo sotrudnichestva rossijskoj prokuratury. Bulletin of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. 2021;2(70):111–113. (In Russ.).

Supplementary files

Supplementary Files
Action
1. JATS XML
Download

Copyright (c) 2022 Eco-Vector

License URL: https://eco-vector.com/en/for_authors.php#07

This website uses cookies

You consent to our cookies if you continue to use our website.

About Cookies