The modern concept of public power

Cover Page

Abstract


This article discusses the use of the term public authority in the legal literature, the origins of the term, existing views, discussion approaches. Based on the proposed collectivist-willed concepts of power and on the analysis of the hierarchy of socioterritorial interests the author identified various kinds of territorial public communities (collectives), which are social sources of public power at different levels from the bottom to the top. Using the structural-functional, logical, comparative and other methods of learning, the author proposes to distinguish between five types of public power, highlighting the sovereign state power among them. In accordance with the kinds of public power the classification of organizational forms -territorial public legal entities is suggested, their features are pointed out.

Full Text

Ф еномен власти в отношениях и сооб- ществах людей1 имеет множество ха- рактеристик (личная, общественная, корпоративная, социальная, экономическая, публичная, государственная, политическая, во- енная и т. д.). Известно, что нередко такие опре- деления используются в научной литературе, а иногда и в законодательстве (не только рос- сийском) достаточно вольно, об этом писалось не раз. Типичный пример - характеристика собственной власти субъекта федерации (в пре- делах его предметов ведения и полномочий) как государственной власти. В данной статье рассматривается понятие только одной из раз- новидностей социальной власти - публичной власти, ее содержание и разновидности. Ее ор- ганизационные формы упоминаются, но их анализ заслуживает особого внимания. Коллективистко-волевая концепция власти В научной литературе существуют разные от- веты на вопросы: что такое власть, каковы ее признаки? Иногда зарубежные авторы (осо- бенно в США) прибегают к простой формуле: власть - это когда А поступает так, как этого Применение термина «власть» к отношениям в стаде животных, в колониях пчел и муравьев, на наш взгляд, неточно. По-видимому, чаще всего в таких случаях имеют место привычки животных или насекомых, закрепленные на генетическом уровне, безусловные и условные рефлек- сы (например, при обращении дрессировщика со зверем), хотя некоторые политологи использовали для таких от- ношений термин «власть». См.: Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. P., 1966. Pp. 17. хочет Б, но нередко (особенно в Западной Ев- ропе) используют формулировку М. Вебера (1868-1920), который констатировал: власть - это «возможность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению»2. Впрочем, по этому вопросу, как и по некоторым другим, М. Вебер находился под определенным влияни- ем К. Маркса и Ф. Энгельса, которые еще ранее характеризовали власть как присвоение чужой воли, навязывание чужой воли3. Существует множество концепций вла- сти. Учитывая российские и зарубежные ис- следования, мы исходим из интегративной коллективистско-волевой концепции власти, неразрывно связанной с интересами, противо- речиями, руководством, волей и принуждением в сообществах людей. Согласно этой концепции власть - явление, имманентно присущее кол- лективу, сообществу. В коллективе (сообществе) у его участников существуют общие интересы и общие дела (иначе не было бы коллектива, будь то семья или бригада рабочих). Общность интересов предполагает естественное согласо- вание воль и руководство коллективом в форме авторитета. Вместе с тем у участников коллектива есть свои личные и частные интересы. Они по- рождают противоречия в коллективе (в форме различий и даже противоположностей). Авто- ритет недостаточен для их устранения. Чтобы коллектив не распался (это может относиться и к семье, и к общественному объединению, Weber M. Economy and Society. Vol. 1. N. Y., 1968. Pp. 53. Маркс К., Энгельс Ф. Собрание сочинений. Т. 18. С. 302. и к сообществу страны), руководство автори- тета сочетается или перерастает в руководство обязывания и, соответственно, принуждения (большинства к бунтующему меньшинству или, напротив, если меньшинство обладает для это- го какими-то особыми рычагами). Воля одних подчиняется воле других и практически ниве- лируется, кроме отдельных выступлений (дру- гое бывает в революциях). Коллективы, сообщества неодинаковы. Не будем говорить о временных коллекти- вах (например, политические демонстрации), но и в постоянных, устойчивых коллективах характер власти различается коренным обра- зом. Личная родительская власть в семье или отношения в своеобразном объединении хозя- ина и слуги (его вряд ли можно назвать коллек- тивом), власть в общественном объединении, в локальном сообществе муниципального обра- зования, в обществе страны имеют существен- ные особенности. Не во всех подобных коллек- тивах существует социальная власть, и не всегда последняя становится публичной властью (в об- щественных объединениях - это социальная корпоративная власть). Публичная власть - особая власть. Она создает специфические пра- вила поведения в сообществе (правовые нор- мы), обладает особыми формами публичного принуждения (на определенном уровне вплоть до смертной казни) и реализуется в своеобраз- ных организационно-правовых формах. На наш взгляд, существует только один род сообществ, где возникает и существует в ее раз- новидностях публичная власть. Это террито- риальный публично-правовой коллектив, об- разуемый жителями определенной единицы в ее государственных или административ- но-территориальных границах (особым обра- зом решается вопрос о границах подвижной об- щины малочисленного коренного населения). Однако собственная публичная власть его насе- ления (свои предметы ведения и полномочия, собственные избираемые органы власти дан- ного сообщества, свои нормативные правовые акты и др.) существует не во всех таких обра- зованиях. Существуют виды территориальных единиц, управляемые сверху назначенными органами или должностными лицами. Соб- ственная публичная власть действует в разви- том территориальном публичном сообществе, которое имеет публичные (а не частные) инте- ресы, характеризуется внутренними социаль- ными противоречиями (в том числе в форме социальных различий), само формирует свои органы публичной (а не иной) власти, которые в соответствии с конституцией и законом впра- ве на разных ступенях сообщества применять Территориальное публично-правовое сообщество и его виды Территориальные публично-правовые со- общества (коллективы) - это естественно сложившиеся группировки людей, живущих на территориях с государственными и адми- нистративно-территориальными границами разного рода. К их числу относятся: 1) само госу- дарственно-организованное общество той или иной страны в государственных границах (та- кие общества в разных странах, например в Гер- мании, Китае, Саудовской Аравии, различаются по своей природе коренным образом, членами ООН являются 193 государства); 2) население, народ, этническая общность, организованные в рамках определенного субъекта федерации (Татарстан в России или штат Техас в США) и яв- ляющиеся частью народа государственно-орга- низованного общества той или иной страны; население (сообщество) автономного тер- риториального образования (Андалузия в Испании или Шотландия в Великобритании); население (сообщество) регионального (рай- он и др.) и общинного (небольшой город, круп- ное село) муниципального образования. Такие территориальные образования обладают соб- ственными предметами ведения и полномочи- ями, закрепленными в конституциях и законах государства и в своих правовых актах, принима- емых ими (в том числе в уставах муниципаль- ных образований). В них существуют выборные представительные органы, они создают иные органы публичной власти (исполнительные, судебные)4, используются местные институ- ты представительной демократии (решения об их использовании принимают местные орга- ны). Таких типичных для нашего времени тер- риториальных публично-правовых сообществ в мире много: существует 193 государства, состо- ящих в ООН, более 400 субъектов федераций, около 200 автономий, сотни тысяч муниципаль- ных образований (например, в России их более 24 тыс., во Франции - 36 тыс.). Вместе с тем есть и такие территориаль- ные сообщества, самостоятельность которых юридически ограничена. Их коллективист- ские качества имеют незавершенный характер, а то и вовсе отсутствуют. Самыми распростра- ненными из них являются сообщества жителей административно-территориальных единиц. Их жители (граждане) участвуют в выборах законодательных органов государства, главы государства, вышестоящих представительных органов, но своих представительных и иных органов не создают. Делами такого сообщества неодинаковые (иногда только минимальные) меры публичного принуждения. Автономные и муниципальные образования собственных судов не создают. (соответственно, административно-террито- риальной единицы) управляет назначенный сверху чиновник - администратор (при нем иногда создается совещательный совет из его окружения, а также представителей обществен- ности), или руководство делами такого сооб- щества (и единицы) разделено между назна- ченным чиновником и избранным местным советом (в этом случае территориальное сооб- щество является как бы наполовину муници- пальным образованием). Примером первого рода является 12 административных округов (префектур) в Москве, которые объединяют группы муниципальных образований. Округом (и, следовательно, его незавершенным терри- ториальным сообществом) руководит префект, назначенный правительством субъекта РФ - города Москвы. Примером второго рода могут служить департаменты во Франции. В округах Москвы, 19 районах Санкт-Петербурга, округах, созданных в иных крупнейших городах (Ека- теринбурге, Нижнем Новгороде, Омске и др.) в первом случае «окружную» публичную власть сообщество не формирует, она создается «свер- ху». Во втором случае она частично (наполови- ну) существует, поскольку наряду с назначен- ным префектом действует избранный местный совет департамента. Полномочия между назна- ченным префектом департамента и выборным советом разделены, но последний имеет менее значимые полномочия. В России созданы также своеобразные адми- нистративно-территориальные единицы с осо- бым статусом - АТЕОС. Это прежние автоном- ные округа (субъекты РФ) на территории иного субъекта РФ (области или края), объединивши- еся теперь с краем или областью и утратившие статус субъекта РФ. В России есть подвижные (кочевые) родовые общины коренных малочис- ленных народов, создающие свои органы само- управления. В этом случае вопрос о собственной публичной власти такого сообщества решается иначе, чем в случае с административно-терри- ториальной единицей. В Норвегии, Швеции, Финляндии существу- ют сообщества саамов, создавшие свои «саам- ские парламенты», которые, однако, не при- нимают законы (но правительства государств обязаны запрашивать их мнения при решении определенных вопросов). В Австралии, Канаде, США, Новой Зеландии созданы резервации для коренных народов (индийцев, маори). Такие об- разования имеют некоторые признаки террито- риальных сообществ, но полного самоуправле- ния не имеют. В резервациях есть племенные советы и иногда даже своя полиция (США), но они находятся под контролем федеральных властей (но не властей штатов). Не являются в полной мере территориальными сообществами с необходимыми элементами коллективизма союзные или федеральные территории (владе- ния) в Индии, США, Австралии, тоже находя- щиеся под управлением федеральных властей. Их выборные органы (если они есть) имеют в основном совещательный характер. Таким образом, с разными территориальными сооб- ществами людей связаны различные виды пуб- личной власти и упоминаемые ниже террито- риальные публично-правовые образования. Понятно, что на территории всех террито- риальных публично-правовых сообществ осу- ществляется суверенная власть государства, распространяющаяся на всю его территорию, действуют органы вышестоящих публично-пра- вовых образований (управления, отделы госу- дарственных министерств, суды государства и др.). Они осуществляют на такой территории полномочия вышестоящей публичной власти, те полномочия, которые предоставлены им кон- ституцией и законами государства (например, в субъектах федераций и муниципальных обра- зованиях федеративного государства действуют территориальные подразделения органов ис- полнительной власти федерации и соответству- ющего субъекта федерации). Таким образом, на территории того же самого публично-право- вого образования действуют разные виды пуб- личной власти, их органы с соответствующим уровнем полномочий. Однако всегда действует общий принцип: суверенной является только государственная власть, действующая от имени всего общества. От нее юридически (но не соци- ально) другие виды публичной власти получают свои полномочия. Публичная и государственная власть Определение «публичный(ая/ое)» применялось еще в Древнем Риме. Так римляне обозначали то, что является государственным, и то, что яв- ляется общим, общественным (например, мор- ское побережье, куда доступ был открыт всем). Публичное и государственное отождествля- лось, само государство также считалось общим достоянием: республика в переводе - общее, публичное дело (res - вещь, дело и publica - общее). Разработанные римскими юристами институты частного права были с некоторыми изменениями во времена рецепции заимство- ваны европейскими странами, а вместе с ними, хотя и в меньшей степени, перешли и некото- рые понятия публичного права. В частности, было воспринято отождествление публичной и государственной власти, что можно отчетливо увидеть и в работах дореволюционных россий- ских авторов. Марксизм не прервал, а продолжил эту по- нятийную традицию (само существо государственной власти стало пониматься по-новому, как диктатура определенного класса). На сосед- них страницах своей работы «Происхождение семьи, частной собственности и государства» Ф. Энгельс использует как тождественные тер- мины: 1) die öffentlicher Gewalt, die öffentlicher Macht (переведен на русский язык как «публич- ная власть») и 2) die Staatsmacht, die Staatsgewalt. Основной признак государства Энгельс ха- рактеризует как öffentlicher Gewalt. Слова Staatsmacht, Staatsgewalt допускают только од- нозначный перевод - государственная власть. Что же касается öffentlicher (Gewalt, Macht) то в своей основе это «публичный(ая/ое)», ос- нова этого слова - offen - в смысле общий, открытый для всех, хотя в некоторых словосо- четаниях öffentlicher может быть переведен как «государственный» (например, ein öffentlicher Angestelter - публичный служащий, для рос- сийского менталитета: находящийся на государ- ственной службе). Ф. Энгельс в числе главного признака государства как особого явления, сме- нившего первобытно-общинную организацию, назвал публичную власть (öffentlicher Gewalt). В российских учебниках по теории государства и права в соответствии с тезисом Ф. Энгельса всегда указывалось, что публичная власть - ос- новной признак государства. Эта характеристи- ка сохранилась в российской литературе и в на- стоящее время. В 1884 г., когда Ф. Энгельс издавал свою ра- боту, такое отождествление могло быть понят- но. Тогда практически не существовало других публично-правовых образований, кроме госу- дарства. Субъекты федераций не привлекали внимания специалистов (тогда было несколь- ко федераций, почти все из них находились в далекой Америке, в Европе - только Швейца- рия), да и позже эта проблематика не получила должного освещения5. Создание территориаль- ных автономных образований конституциями не предусматривалось. Муниципальные обра- зования по традиции существовали вследствие милости монархов, на основании их жалован- ных грамот. Отождествление публичной и го- сударственной власти не вызывало в то время критики научного сообщества. В настоящее время ситуация кардинально изменилась. Как сказано выше, появилось мно- жество различных территориальных публич- но-правовых сообществ и соответствующих им территориальных публично-правовых обра- зований. Такие публично-правовые образования М. Х. Фарукшин и А. М. Фарукшин в своем исследова- нии отмечают, что в зарубежных странах «нет специаль- ных сравнительных исследований места и роли субъектов федерации», это «белое пятно», однако природа власти имеют собственные предметы ведения и пол- номочия (местного значения в муниципальных образованиях, автономного значения в террито- риальных автономных образованиях, региональ- ного значения на уровне субъекта федерации, го- сударственного значения на общенациональном уровне), свои органы (например, законодатель- ные собрания в субъектах РФ, парламент в Шот- ландии, глава Республики Татарстан, правитель- ство Нижегородской области, советы и мэры в муниципальных образованиях Франции и др.). В пределах своей компетенции они издают нормативные акты, подлежащие исполнению на их территории. В них проводятся референду- мы по вопросам, относящимся к предметам ве- дения таких образований, используются другие институты непосредственной демократии (в том числе проводятся выборы представительных и исполнительных органов - губернаторов, мэ- ров). Основные законы субъектов РФ устанав- ливают, что находящиеся в составе государства публично-правовые образования осуществляют собственную власть на своей территории в пре- делах, установленных Конституцией и законами государства предметов ведения и полномочий. Это важнейшая новелла российского подхода (в зарубежных федерациях вопрос о власти тер- риториальных публично-правовых образований не решается никак). В качестве примера сошлемся на положения ст. 7 Устава Воронежской области в редакции 2010 г.: «…Жители Воронежской области осу- ществляют свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти Воронежской области»6. Аналогичная форму- лировка (с частными редакционными измене- ниями) повторяется во всех основных законах субъектов РФ. О формулировке «государствен- ная власть Воронежской области» (аналогич- ные формулировки содержатся в других основ- ных законах субъектов РФ) мы скажем ниже, в данном случае важно обратить внимание на словосочетание «своя власть». Население каждого публично-правового обра- зования, созданного в соответствии с конституци- ей и законами на базе соответствующего публич- ного территориального коллектива, осуществляет свою власть в пределах своих предметов ведения. Отрицать это невозможно. Тот, кто подвергался штрафу по законам субъекта федерации, к кому были применены иные наказания (в США вплоть до тюремного заключения, а иногда и до смерт- ной казни по законам субъектов федерации, да и в России мировой судья, а это суд субъекта РФ, может назначить наказание до трех лет лише- ния свободы), ощутил это на себе. субъекта федерации не рассматривается и в их книге. См.: Фарукшин М. Х., Фарукшин А. М. Субъекты федераций: сравнительное исследование. Казань, 2009. С. 4. Устав Воронежской области. Комментарий. Воронеж, 2010. С. 36. Осуществляемая на части территории го- сударства власть публично-правового образо- вания, иного, чем государство, не может быть названа государственной властью. Формулиров- ка основных законов субъектов РФ об их «го- сударственной власти» порождена неточными положениями ст. 5, 73, 77 и др., которые говорят о государственной власти субъектов РФ и их ор- ганов. Это положение в значительной мере обу- словлено ситуацией в России во время и по- сле «парада суверенитетов». Конституция РФ в 1993 г. исправила положения Федеративного договора 1992 г. о государственном суверените- те республик в составе РФ, но не смогла испра- вить положения о республиках в составе РФ как государствах (ч. 2 ст. 5), о государственной вла- сти субъектов РФ, их органов. Государственная власть осуществляется на всей территории государства и, разумеется, на территории каждого из публично-правовых образований, но это власть государства, а не того или иного публично-правового образования. Вряд ли можно утверждать, что на территории РФ существуют 23 государства (сама РФ и 22 го- сударства-республики) и 86 государственных властей (РФ и 85 субъектов РФ). Во всех странах на территориях публично-правовых образова- ний (это части государственной территории) действуют созданные государством органы и назначенные от имени государства должност- ные лица (например, губернаторы штатов в Ин- дии и губернатор автономных Аландских остро- вов в Финляндии, федеральные суды в России, главные управления, отделы и отделения мини- стерств и ведомств в субъектах РФ и крупных муниципальных образованиях и т. д.). Нередко эти должностные лица наделяются не только специальной, но и общей компетенцией, на- пример префекты во Франции, выполняющие задачи государства на местном уровне (их нет только в низовых муниципальных образова- ниях - коммунах), или регирунгспрезиденты (представители правительств земель в Герма- нии). Власть государства и власть иных публич- но-правовых образований - это власть одного социального типа и в принципе одинакового (хотя не одного и того же) характера. И то и дру- гое объединяется общим термином - публич- ная власть. Она имеет свои разновидности, высшей из которых является суверенная госу- дарственная власть. Социально она представ- ляет согласованные интересы общества, сфор- мулированные в итоге борьбы и сотрудничества различных социальных сил. Другие виды пу- бличной власти юридически получают полно- мочия от нее, но социально - от соответствую- щего территориального публичного сообщества (коллектива). Он является источником «своей» власти в рамках этого коллектива и выражением его воли. В основных законах субъектов РФ есть формулировки, непосредственно указывающие на это. Например, ст. 4 Устава Ставропольского края 1994 г. устанавливает: «Источником госу- дарственной власти в Ставропольском крае яв- ляется его население». В основных законах субъектов РФ верно го- ворится о своей власти. В пределах своих пол- номочий она распространяется на всю террито- рию публично-правового образования и на всех находящихся на этой территории физических и юридических лиц. В Москве иностранец будет отвечать за безбилетный проезд в трамвае по за- конам субъекта РФ (Москвы) так же, как и граж- данин, а нарушающий тишину в установленные часы ночного времени - по постановлениям муниципального собрания города. В этом отно- шении публичная власть пределах своих полно- мочий территориально универсальна, она обла- дает правом публичного принуждения в любом публично-правовом образовании, хотя формы принуждения, которые можно использовать, конечно, неодинаковы. Отмеченная выше констатация «своей» вла- сти верна, но недостаточна. Население, народ, сообщество субъекта федерации, автономии, муниципального образования - часть народа всего общества. Публичная власть территори- ального публично-правового образования вы- ражает не только «свои», но и общие интересы всего народа. Поэтому, говоря о «своей» власти, формулировки основных законов территори- альных частей государства должны учитывать и общие интересы народа, всего общества в гра- ницах государства, которые имеют доминиру- ющее значение. По крайней мере, так должно быть. Иначе это может вести к местничеству и даже сепаратизму, как это бывало. В иных, чем государство, публично-правовых образованиях их «местная власть» не может быть социально отличной от власти государства: у них общая социальная природа. Кратковременные периоды правления в штате Керала Коммуни- стической партии в капиталистической Индии не нарушают этого принципа (они кратковремен- ны и исключения). Народ (население) субъекта федерации, автономного или муниципально- го образования - часть народа государствен- но-организованного общества. При нарушении социального единства (как и в некоторых дру- гих случаях, например при нарушении законов) последует государственное принуждение. Такие или подобные меры предусмотрены и осущест- влялись во многих государствах с давних времен (вспомним о борьбе федеральных войск в 1861- 1865 гг. против властей южных штатов США, за- нявших совершенно иную позицию по вопросу об освобождении рабов-негров). В обычных условиях социальная природа власти в государстве и государственных образо- ваниях одинакова и не должна быть иной. От- сюда следует другой вывод. Публичная власть представляет собой целостную систему, и это должно находить свое отражение в конституци- ях. Пока этого не сделано отчетливо ни в одной конституции государств мира. Основные особенности моделей публичной власти и территориальных публично-правовых образований Из вышесказанного следует, что в современном мире существует несколько разновидностей, моделей публичной власти, имеющих свои особенности. Это суверенная государственная власть, государствоподобная власть субъекта федерации, автономная публичная власть, му- ниципальная публичная власть (в ее вариантах целостной или разделенной с назначенным чи- новником) и общинно-родовая власть в публич- но-правовых образованиях коренных малочис- ленных народов. Своеобразие государственной власти за- ключается в том, что она суверенна и верховна, распространяется на всю территорию государ- ства (в том числе и на корабли, самолеты, пла- вающие и летающие под флагом государства), остальные модели публичной власти действу- ют только в рамках своей территории. Государ- ственная власть вправе ограничивать власть других публично-правовых образований, кото- рые, в свою очередь, не могут ее ограничить. В отношении других моделей публичной вла- сти государственная власть имеет учредитель- ный характер. В конечном счете она создает публично-правовые образования (например, образование субъектов федерации в Индии или их изменения даже без их согласия, нужно толь- ко выслушать мнение штата) или подтверждает создание иных публично-правовых образова- ний и юридически наделяет их публичной вла- стью (Россия). Предметы ведения и полномо- чия публичной власти иных, чем государство, публично-правовых образований прежде всего опираются на конституцию, иные законы госу- дарства, а затем уже на собственные основные источники права (например, на конституции и уставы субъектов федераций), автономий (например, Конституция Каракалпакской Ре- спублики в Узбекистане) или уставы муници- пальных образований, которые должны соот- ветствовать конституции государства. В Конституции РФ (ст. 5, 73, 77) власть субъектов Федерации называется государствен- ной, так же названа власть субъектов федера- ции в конституции Венесуэлы 1999 г. Однако, как говорилось, вряд ли эта позиция верна. На территории субъектов РФ, как и на всей го- сударственной территории, государственная власть представлена федеральными законами, указами президента РФ, постановлениями пра- вительства, нормативными правовыми актами других государственных органов, а также дея- тельностью «делегата» государственной власти на местах - главных управлений министерств, федеральных судов, органов прокуратуры и т. д. Собственная публичная власть субъекта федерации - это государствоподобная власть государствоподобного (государственного) об- разования с большими (США) или меньшими (Индия) качествами государственности. Иной подход ведет к путанице в законодательстве. Он уже привел к тому, что в законодательстве России появились две (или значительно боль- ше?) разновидности государственной собствен- ности на землю, а также государственной служ- бы (РФ и 85 субъектов Федерации) и т. д. В конституциях и законах других федераций (кроме Венесуэлы) отсутствуют характеристи- ки публичной власти субъектов федерации, однако в конституции Мексики 1917 г. и Швей- царии 1999 г. упоминается их суверенитет, прав- да в вопросах внутреннего значения и в рамках федеральной конституции. Ясно, что речь идет не о государственном суверенитете, и употре- бление самого термина «суверенитет» в данном контексте не совсем верно. Иерархически собственная власть субъек- та федерации подчинена федеральной госу- дарственной власти с учетом принципа вер- ховенства федерального права и возможности осуществления федерального принуждения в отношении субъекта федерации. В то же вре- мя субъекты федерации обладают исключи- тельными полномочиями (на конституцион- ном уровне это закрепляется путем выделения перечня их предметов ведения или путем за- крепления за ними остаточных полномочий)7. Субъекты федераций, как правило, имеют свои конституции (в России конституции имеют только республики, а остальные субъекты РФ - уставы, в Индии у штатов своих конституций нет). Иногда они имеют собственное граждан- ство (например, в США), однако практического значения такое гражданство не имеет. Автономная публичная власть существу- ет в двух разновидностях как законодательная Для публичной власти других публично-правовых образований такие разграничения и выделения полно- мочий нехарактерны. Исключение составляют автоном- ные территориальные образования в Испании и Италии. В конституции Испании 1978 г. определяется 22 вопроса исключительного ведения автономных сообществ (ч. 1 ст. 148), в конституции Италии 1947 г. области наделяют- ся исключительной компетенцией по любым предметам ведения, кроме тех, которые прямо отнесены к законода- тельной компетенции государства (ч. 4 ст. 117). и административная публичная власть. Первую называют также политической, но представ- ляется, что последнее название менее точно. Большинство автономных образований (если исключить Китай с его 154 территориальными образованиями, наделенными лишь админи- стративной автономией) обладает правом из- давать собственные законы. К ним относится 20 автономных областей в Италии, 17 автоно- мий в Испании, Гренландия в Дании, Шотлан- дия и Северная Ирландия в Великобритании, Республика Каракалпакия в Узбекистане, Авто- номная Республика Нахичевань в Азербайджа- не и др. Территориальных образований, наде- ленных сугубо административной автономией, в мире сравнительно немного (если не считать автономии в Китае): Уэльс в Великобритании, два автономных округа на побережье Никара- гуа, населенных индейскими племенами, Гор- но-Бадахшанская автономная область в Таджи- кистане и др. Еврейская автономная область и сохранившиеся после реорганизации 2006- 2008 гг. четыре автономных округа в России являются субъектами РФ, лишь сохранившими прежние «автономные» названия, и не следует делать ошибку и относить их к публично-право- вым образованиям типа автономий8. В отличие от федераций, где применяется разграничение предметов ведения и полномо- чий между федерацией и ее субъектами, государ- ство лишь выделяет автономным образованиям некоторые, как правило не очень существен- ные, полномочия (более существенные полно- мочия имеют Шотландия, Гренландия9 и неко- торые другие территориальные образования, наделенные законодательной автономией). Что же касается полномочий территориальных образований, наделенных административной автономией, то обычно в конституциях они не регламентируются, в законах государства нередко лишь в общей форме говорится о том, что в автономных территориальных образова- ниях должны учитываться особенности язы- ка, культуры и быта населения, проживающего на соответствующей территории. В Китае, где существуют три разновидности территориаль- ных образований, обладающих административ- ной автономией (пять автономных районов, 30 автономных округов и автономные уезды), кон- ституция 1982 г. предоставляет органам авто- номных образований, структура и порядок соз- дания которых аналогичны органам собственно китайских районов - хань, дополнительные полномочия. При этом органы самоуправления автономных образований могут изменять или См.: Кутафин О. Е. Российская автономия. М., 2006. С. 345. Гренландия, в отличие от ее метрополии - Дании, даже имеет особый договор с Европейским союзом. отменять акты вышестоящих органов, если они не соответствуют местным условиям, с разреше- ния соответствующих органов. Муниципальная публичная власть - не- государственная власть территориального публичного коллектива по вопросам местно- го значения. Она действует в форме местного общинного и регионального (в районах и др.) самоуправления. В странах тоталитарного со- циализма концепция местного самоуправления отвергается, на всех уровнях действует система советов, которые считаются органами государ- ственной власти. В таких странах нет понятия муниципального образования, оно заменяется понятием административно-территориальной единицы. В тех странах, где существуют муници- пальные образования, они различаются доволь- но существенно: от небольших селений до круп- ных городов с миллионом жителей (в России 18 городов имеет более 1 млн жителей). Полномочия городов и сельских поселений неодинаковы, главное различие заключается в доктринальной классификации муниципаль- ных образований на единицы общинного типа (такими единицами могут быть и самые крупные города) и единицы регионального типа, в кото- рые территориально (но не по подчиненности) входят другие муниципальные образования. Существуют различные системы местного самоуправления, принято выделять англосак- сонскую, романо-германскую и латиноамери- канскую модели. Главное их отличие состоит в наличии или отсутствии в муниципальных образованиях назначенных «сверху» (обычно правительством, иногда - субъектами федера- ций в федеративном государстве) чиновников, наделенных общей компетенцией (губернато- ров, префектов и др.). В соответствии с рома- но-германской моделью соответствующие лица назначаются в региональные муниципальные образования, где осуществляют полномочия, принадлежащие государству (иногда также субъекту федерации)10. Наряду с ними действу- ют избранные населением муниципальные со- веты и мэры, которые решают вопросы мест- ного значения. В рамках латиноамериканской модели эти должностные лица избираются на- селением муниципий, но затем утверждаются не только как муниципальные руководители (председатели муниципальных советов и главы исполнительной власти муниципий), но и как государственные чиновники или чиновники субъектов федерации. Англо-американская модель не предпо- лагает назначения чиновников, наделенных общей компетенцией. В некоторых странах, В низовые (общинные) муниципальные образования такие чиновники не назначаются. в том числе европейских, в наиболее крупных административно-территориальных единицах нет выборных муниципальных советов. Такие единицы не являются муниципальными обра- зованиями, осуществляющими местное само- управление, хотя иногда в них при назначен- ных представителях государства или субъекта федерации существуют совещательные советы из чиновников и местных общественных деяте- лей (Германия, Финляндия). Общинно-родовая публичная власть пред- ставлена двумя формами: родовыми советами коренных малочисленных народов в России и са- амскими парламентами в некоторых Скандина- вских странах. Саамы в Финляндии, Норвегии, Швеции создали свои органы, с которыми пра- вительства обязаны консультироваться по во- просам, затрагивающим интересы саамов (в пер- вую очередь это касается природных ресурсов и вопросов, связанных с выпасом оленей). Саамы этих стран, осуществляя сотрудничество, созда- ли нечто вроде международного саамского пар- ламента, который также не принимает законы. В России действует развитое федеральное законодательство о коренных малочисленных народах Севера, Сибири и Дальнего Востока. В рамках и в соответствии с федеральным за- конодательством законы такого рода приняты также в тех субъектах Федерации, где живут эти народы. В российской литературе развитие за- конодательного регулирования и организация управления в общинно-родовых образованиях детально исследованы В. А. Кряжковым11. Публично-правовые образования коренных малочисленных народов существуют в специфи- ческой форме общин, являющихся юридически- ми лицами. Община вправе осуществлять ком- мерческую деятельность. Публично-правовой характер общин обусловливает особенности дан- ной модели публичной власти. Община создает- ся учредителями - российскими гражданами, принадлежащими к коренному малочисленному народу, на добровольной основе по заявлениям принадлежащих к данному этносу лиц, желаю- щих вступить в нее. Общины включают не толь- ко отдельных представителей коренных мало- численных народов, но и целые семьи. Система управления общиной строится на основе представительства и институтов не- посредственной демократии. Высшим органом является общее собрание (сход) ее членов, пра- вомочное рассматривать и решать любые вопро- сы ее жизнедеятельности в рамках федерально- го законодательства, законов соответствующего субъекта Федерации и муниципальных поста- новлений, если община действует на территории муниципального образования. К исклю- чительным полномочиям общего собрания отнесено принятие устава общины, избрание правления, решение вопросов о реорганизации, самороспуске и т. д. Органом исполнительной власти является избираемое правление (совет) общины, председатель правления является официальным представителем общины. Кроме того, общины могут избирать уполномочен- ных, которые по определенным вопросам будут представлять общину в отношениях с органами публичной власти и юридическими лицами. Моделям публичной власти соответствуют различные публично-правовые образования, от государства (это особый тип, о чем сказано выше) до муниципального образования со свои- ми органами публичной власти. Анализ публич- но-правовых образований нуждается в особом рассмотрении. В данном случае скажем лишь, что такое образование - это территориальное структурно-функциональное формирование территориального публичного сообщества (кол- лектива), обладающее в рамках конституции и законов государства собственной публичной властью, использующее ее для осуществления задач всего государственно-организованного об- щества и организации жизнедеятельности опре- деленных сторон своего территориально-пуб- личного коллектива, несущее ответственность перед вышестоящим сообществом и публич- но-правовым образованием за действия (бездей- ствие) своих органов и должностных лиц. В статье рассмотрены все же, видимо, не все возможные модели публичной власти. Жизнь богаче, она постоянно вносит свои коррективы.

About the authors

V E Chirkin

Institute of State and Law Russian Academy of Sciences

Email: vechirkin@yandex.ru

References

  1. Кряжков В. А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М.: Норма, 2010. 560 с.
  2. Кутафин О. Е. Российская автономия. М: Проспект, 2006. 768 c.
  3. Маркс К., Энгельс Ф. Собрание сочинений. М.: Политиздат, 1961. Т. 18. 842 с.
  4. Романовская О. В. Проблемы делегирования государственно-властных полномочий субъектам частного права: современная практика и доктрина // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 1 (2). С. 148-154.
  5. Фарукшин М. Х., Фарукшин А. М. Субъекты федераций: сравнительное исследование. Казань: Центр инновационных технологий, 2009. 408 с.
  6. Чиркин В. Е. Какая форма правления существует в современной России? // Российский журнал правовых исследований. 2014. №4 (1). С. 32-40.
  7. Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. P., 1966. P. 17.
  8. Weber M. Economy and Society. Vol. 1. N. Y., 1968. P. 53.

Statistics

Views

Abstract - 201

PDF (Russian) - 81

Cited-By


Article Metrics

Metrics Loading ...

PlumX

Dimensions

Refbacks

  • There are currently no refbacks.

Copyright (c) 2015 Chirkin V.E.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International License.

This website uses cookies

You consent to our cookies if you continue to use our website.

About Cookies