Corruption in public procurement as a result of inefficient use of relevant legislation

Cover Page

Abstract

On the basis of analysis of official statistics given slice of the current state of federal contract procurement of goods, works and services for public use. The author concluded that the establishment of the state the necessary conditions to ensure, in this area a fair and honest competition. However, the scope of corruption, deficiencies in the work of law enforcement bodies create conditions for mass abuses by unscrupulous officials of the contracting authority and their partners - affiliated entrepreneurs. The author proposes concrete measures to eliminate shortcomings.

Full Text

З адачей эффективного управления эконо- микой страны является создание надлежа- щих условий для развития конкуренции на рынке поставщиков необходимых государству товаров, исполнителей работ или услуг. Именно это позволит обеспечить развитие государства и общества, убережет от социальной напряженно- сти, вызванной безработицей или частными слу- чаями коррупции. В силу специфики российской системы орга- низации хозяйства, до настоящего времени вы- нужденной учитывать ее сырьевую зависимость, бюджетные интервенции имеют существенное значение для экономики. Так, по данным Минэкономразвития России, более 43 % ВВП распределяется через рынок го- сударственных закупок1. При этом собственно на долю прямых закупок для государственных нужд, осуществляемых государственными учреждения в порядке, установленном специальным Феде- ральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О кон- трактной системе в сфере закупок товаров, ра- бот, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»2 (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), приходится относительно небольшая сумма не более 5,5 трлн руб. в 2015 г. Тогда как в том же году в рамках Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг от- дельными видами юридических лиц»3 (далее - Федеральный закон № 223-ФЗ), который также регулирует распределение бюджетных денежных 1 Официальный сайт Минэкономразвития России. URL: http://economy.gov.ru/ (дата обращения: 03.01.2016). 2 СПС «КонсультантПлюс». 3 СПС «КонсультантПлюс». средств, выделенных из бюджетам государствен- ным корпорация, унитарным предприятиям4, контрактов заключено на сумму, которая пре- вышает 23 трлн руб. Так, только компания «Рос- нефть» в прошлом году израсходовала таким об- разом свыше 4,5 трлн руб.5 Между тем традиционно сфера государствен- ных закупок подвержена коррупции. В серьезном историческом исследовании коррупции, проведенном Ю.В. Кузовковым6, от- мечается, что ее зачатки в эллинистическом мире встречались еще в 320 г. до н.э. При этом самым первым зафиксированным фактом ее проявления считается создание искусственно завышенных цен за закупку продовольствия для нужд грече- ского государства в Египте со стороны греческо- го наместника на берегах Нила Клеомена7. Нега- тивность последствий очевидна: на территории Древней Греции в течении 5 лет фиксировался голод среди населения. На актуальность данной проблемы для совре- менной России указывается в различных источ- никах на протяжении последних 5 лет. 4 Разница относительно предмета регулирования на- званных федеральных законов заключается в том, что в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, в отличие от уни- версального Федерального закона № 44-ФЗ, заказчиками по государственным контрактам выступают государ- ственные корпорации, государственные компании, субъ- екты естественных монополий, унитарные предприятия и ряд других юридических лиц, имеющих существенную (свыше 50 %) долю государственного участия в их устав- ных капиталах. 5 См.: Клюков Е. «Роснефть» приблизилась к государству по объему закупок. URL: http://www.rbc.ru/economics/ (дата обращения: 25.02.2016). 6 См.: Кузовков Ю.В. Мировая история коррупции. М.: Анима-Пресс, 2010. 7 См.: Кузовков Ю.В. Указ. соч. С. 5. В 2012 г. аудиторами Счетной Палаты РФ по результатам проверки лишь 10 % заказчиков вы- явлено различного рода нарушений на 130 млрд рублей; по данным портала «SuperJob.ru», 70 % опрошенных в 2010 г. руководителей хозяйству- ющих субъектов пожаловались на коррупцию в сфере государственных закупок8. В октябре 2013 г. Президент РФ В.В. Путин на заседании Госсовета указал на нарушения по бо- лее чем 60 % государственных и муниципальных заказов из проверенных 10 тыс. государственных контрактов9. В том же году прокурорами было выявлено свыше 40 тыс. нарушений коррупционного ха- рактера в данной сфере, а более 45 % опрошенных ВЦИОМ экспертов в области экономики призна- ли коррумпированность всех государственных закупок без исключения10. По данным Генеральной прокуратуры РФ, общая сумма хищений, а также незаконных дей- ствий с государственных имуществом, выявлен- ных в 2015 г. только в оборонно-промышленном комплексе страны, исчисляется десятками мил- лиардов рублей, расследуется свыше 250 уголов- ных дел. При этом, по мнению Руководителя Адми- нистрации Президента РФ С.Б. Иванова, оз- вученному им на заседании Совета при Пре- зиденте РФ по противодействию коррупции 26.01.2016, достижения правоохранительных органах в деле борьбы с откатами «пока очень скромные»11. В теневой оборот вовлечены не только заказ- чики и исполнители, но и организаторы торгов - коммерческие организации. Так, в 2015 г. уголовное дело в связи с хищением денежных средств Министерства обороны РФ воз- буждено в отношении специализированной орга- низации, оказывающей консалтинговые услуги в сфере госзаказа, включая подготовку по заявкам хо- зяйствующих субъектов «100 % проходных заявок» на участие в государственных закупках, подготовку «100 % сложных техзаданий» и т.д. На полках книжных магазинов можно встре- тить «методические пособия» по совершению 8 См.: Сухаренко А.Н. Проблемы противодействия кор- рупции в системе государственных закупок // Монито- ринг правоприменения. 2013. № 3. С. 50-54. 9 См.: Тер-Овсепян С.В. Ущерб от коррупции в сфере го- сударственных закупок // Научный журнал КубГАУ. 2014. № 104 (10). URL: http://ej.kubagro.ru/ (дата обращения: 12.12.2015). 10 Криминологическая характеристика незаконной пере- дачи части денежных средств, получаемых за исполнение государственного и муниципального заказа, исполни- телем заказа должностному лицу государственного или муниципального органа (учреждения) за представление указанного заказа («откатов»): доклад. М.: Академия Ген. прокуратуры РФ, 2014. С. 3. 11 Официальный сайт Президента РФ. URL: http://www. kremlin.ru/ (дата обращения: 27.01.2016). «откатных» преступлений. Бросается в глаза, на- пример, такое оригинальное произведение: Тка- ченко Д. и Горбачева М. «Переговоры об откате» (М.: Вершина, 2008) Ситуация усложняется еще и высокой ла- тентностью таких преступлений ввиду обоюд- ной заинтересованности взяткодателя и взятко- получателя в их укрытии. По данным Академии Генеральной прокуратуры РФ, большинство опрошенных предпринимателей предпочитают не сообщать о фактах, поступивших к ним со сто- роны заказчиков предложений вступить в кор- рупционные отношения12. Данные обстоятельства в совокупности с иными факторами, включая отсутствие в уголов- ном законе правовой возможности конфисковать имущество коррупционера, позволили междуна- родной рейтинговой организации Transparency International включить Россию в группу стран с высоким уровнем коррупции13. Справедливости ради стоит отметить, что в «цивилизованных» странах эта проблема так- же вполне злободневная. По данным той же Transparency International, в мире за счет корруп- ции в сфере государственных закупок ежегодно теряется не менее 400 млрд долларов, что по- вышает государственные затраты на 20-25 %, а в ряде стран Азии - до 100 %14. Примечательно, что в США «откаты», как правило, замаскированы под видом официаль- ной передачи/перевода денежных средств пра- вящей в том или ином регионе политической силе в рамках финансирования благотворитель- ного или избирательного фонда чиновника-ру- ководителя, муниципального чиновника. Так, городской подрядчик Джеффри Томпсон (Jeff ey Thompson) именно на избирательную компа- нию мэра Вашингтона Винсента Грэя (Vincent C. Gray) в 2010 г. потратил более 650 тыс. долларов США15. Опасность массового коррумпирования сфе- ры государственных закупок в России связана с возможностью усиления социального напря- жения, так как она ведет к сокращению рабочих мест с одновременной демонстрацией баснос- ловных состояний «доверенных» бизнесменов и «удачливых» чиновников. Однако на протяжении последних 25 лет россиянам навязывали идеалы так называемого 12 См.: Криминологическая характеристика… С. 13. 13 См.: Рождественский И., Козлов В., Михайлова А., Рустамова Ф. Управа на мздоимцев: как боролись с кор- рупцией в России. URL: http://www.rbc.ru/economics/ (дата обращения: 27.01.2016). 14 См.: Павленко И.А. Коррупция в сфере государствен- ных закупок // Теория и практика общественного разви- тия. 2013. № 10. С. 378. 15 Мэра Вашингтона уличили в использовании секретно- го фонда для избрания. URL: www.lenta.ru (дата обраще- ния: 03.01.2016). общества потребления, то есть социума, стремя- щегося не накопить материальные ресурсы для будущих поколений, а их потратить, приобретая товары и услуги16. Это явление укореняется в культурных сфе- рах общественной жизни, определяет на долгие годы образ мыслей человека, разрушает его цен- ностные устои. Культуролог А.Н. Ильин абсо- лютно верно обратил внимание на следующее: «ранее стратификация общества основывалась на месте работы, на месте в социальной системе распределения труда, а сам труд и трудовая до- бросовестность были условиями человеческого достоинства и общественного уважения <…> те- перь классификационным первенством обладает стиль жизни, на который указывает тело, одежда, машина, место отдыха»17. Запросы современных выпускников вузов значительны. Интервьюирование автором ра- ботников, занятых в престижных отраслях на- родного хозяйства - нотариусов, сотрудников востребованных юридических фирм, аудиторов, экономистов - доказывает этот тезис. Так, 70 % из 100 опрошенных специалистов указали на не- адекватные профессиональному уровню и опы- ту работы запросы «молодежи». К примеру, при устройстве на работу помощником нотариуса в г. Москве выпускница вуза потребовала зарплату в 500 тыс. руб. в месяц. Соответственно, невозможность удовлетво- рить свои социальные потребности вызывает у молодежи протест, эскапизм - вплоть до само- убийства. Известный криминолог Я.И. Гилинский пишет: «Уровень <…> и динамика самоубийств лишь косвенно отражают потребительские ин- тенции населения: “исключенные” (социологи- ческий термин для описания групп населения, лишенных комфортного доступа к материаль- ным ресурсам. - А.Т.) чувствуют себя все более обездоленными и, наряду с “уходом” в алкоголь и наркотики, могут решиться на тотальный уход из жизни»18. До недавнего времени социальная напря- женность в обществе и так оставалась высокой. Среди трех основных проблем государства, по данным ВЦИОМ, в 2011-2012 «протестных» годах россияне называли коррупцию19, а летом 2014 г. 16 См. подробное исследование: Мун Д.В. От кризиса к кризису: ресурсный вызов обществу потребления // На- учные проблемы гуманитарных исследований. 2009. № 11. С. 107-114. 17 Ильин А.Н. Культура общества потребления: фило- софские, психологические, социологические аспекты: учеб. пособие. Омск: Изд-во ОмГПУ, 2014. С. 34. 18 Гилинский Я.И. Девиантность в обществе потребле- ния // Криминологический журнал БГУЭП. 2009. № 4 (10). С. 9. 19 Мамонов М.В. Протестная активность россиян в 2011- 2012 гг.: основные тренды и некоторые закономерности // довольно значительное число граждан (более 30 % опрошенных) допускали возникновение в России цветной революции по типу грузинской или украинской20. Получается замкнутый круг: коррупция, в том числе и в сфере госзаказа, создает препят- ствия здоровому развитию экономики, лишает людей заработной платы, а общество потребле- ния усугубляет ситуацию, маргинализует челове- ка21, делая для него недоступной систему им же культивированных ценностей. Любой контроль за законностью госу- дарственных закупок возможен при функци- онировании эффективного законодатель- ства, которое требует проводить в жизнь глав- ный принцип закупок - объективность и чест- ность. Проблемы коррупционного толка при рас- пределении бюджетных денежных средств пре- жде всего возникают в государствах с преимуще- ственно рыночной экономикой, так как именно в ней нажитые преступным путем деньги можно беспрепятственно потратить. Соответственно, для повышения эффективности своих расхо- дов государство заинтересовано в построении максимально прозрачного законодательства, устанавливающего понятные для всех участни- ков государственно-частных взаимоотношений правила. Появление различного рода некон- кретных норм, устанавливающих искусствен- ные основания для отклонения заявок на уча- стие в организуемых государством торгах, вре- дит основной цели законодателя - обеспечить честные торги. Параллельно должна устанавливаться систе- ма мониторинга расходования денежных средств участниками государственно-закупочных отно- шений и их сотрудниками. Анализ становления в России государствен- но-закупочного законодательства свидетельству- ет о понимании руководством страны этой зада- чи и постепенной ее реализации в конкретных законодательных актах. По наблюдению одного из исследователей проблемы А.А. Бурмистрова, первый шаг в раз- витии соответствующего законодательства поло- жен в связи с выходом Указа Президента РСФСР Мониторинг общественного мнения. 2012. № 1 (107). URL: http://wciom.ru/fileadmin/file/monitoring/ (дата обращения: 09.01.2016). 20 База данных результатов всероссийских опросов общественного мнения «Архивариус», проводимых ВЦИОМ. URL: http://wciom.ru/database (дата обращения: 09.01.2016). 21 Надо всегда помнить, что причиной любой социальной революции является, по выражению П.А. Сорокина, одного из самых значительных российских социологов, свидетеля октябрьского переворота в России 1917 г., неудовлетворен- ность инстинктов - в еде, безопасности, в приобретении и удержании собственности» (Сорокин П.А. Социология революции. М.: РОССПЭН, 2005. С. 320-321). от 15.10.1991 № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году»22, а также Постановления Совета Министров РСФСР от 23.10.1991 № 558 «Об организации материаль- но-технического обеспечения народного хозяй- ства РСФСР в 1992 году»23, которыми упразднено централизованное распределение материальных ресурсов24. Однако принятие декларативного по своей сути Закона РФ от 28.05.1992 № 2859-1 «О постав- ках продукции и товаров для государственных нужд»25, а также лишенного процедурных норм для обеспечения справедливых государствен- ных закупок Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для феде- ральных государственных нужд» решение пер- вой из названных задач не обеспечивали26. Они наполнены нормами-принципами, применение которых становилось невозможным в условиях отсутствия повседневных правовых регулято- ров. Поэтому систему, при которой должност- ное лицо заказчика самостоятельно принимало решение об определении поставщика и беспре- пятственно получало так называемый откат, за- конодательство не разрушало. Постепенно ситуация стала меняться с при- нятием Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвра- щению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», а также Федерально- го закона от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выпол- нение работ, оказание услуг для государственных нужд». В этих законодательных актах устанав- ливалась уже конкретная процедура отбора по- ставщика для государственных нужд - конкурс. Теперь требуется обязательное опубликование объявления о потребности заключить контракт. Однако главным недостатком законодательных актов стало отсутствие четких критериев оцен- ки заявок на участие в торгах, а также отсутствие препятствий для публикации извещений о тор- гах в малодоступных для большинства предпри- нимателей средствах массовой информации. Настоящим прорывом в законодательном регулировании государственной закупочной де- ятельности стал Федеральный закон от 21.07.2005 22 СПС «КонсультантПлюс». 23 СПС «КонсультантПлюс». 24 См. подробнее: Бурмистров А.А. Совершенствование государственного заказа в Российской Федерации (начало 1990-х до 2005 г.) // Пробелы в российском законодатель- стве. 2011. № 4. С. 231. 25 СПС «КонсультантПлюс». 26 Сказанное также справедливо и по отношению к при- нятым в то же время Федеральному закону от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» и Федеральному закону от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государ- ственном оборонном заказе» // СПС «КонсультантПлюс». № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (да- лее - Федеральный закон № 94-ФЗ). Именно им названные недостатки были устранены, сфор- мирована система контроля в сфере размещения заказов в лице Федеральной антимонопольной службы и Рособоронзаказа, постепенно введена единая информационная система размещения объявлений о торгах на специальном сайте в сети Интернет. Однако возможности для «коррупционно- го маневра» должностных лиц заказчиков по- прежнему оставались за счет использования не- достатков основного способа размещения зака- зов - конкурса. Благодаря аффилированности с заказчиком, недобросовестный подрядчик мог обеспечить себе преимущество при заключении контрактов путем искусственного завышения отдельных количественных показателей своей заявки, например, путем сокращения срока вы- полнения работ. При этом законодатель не обя- зывал заказчика во всех случаях взыскивать пеню за просрочку исполнения государственного кон- тракта, а установить ее размер, к примеру, в сум- ме, эквивалентной 3 % от цены контракта за каж- дый день просрочки, не воспрещалось. Кроме того, до 2009 г. правоприменительная практика не содержала требования о размеще- нии на официальном сайте в сети Интернет при объявлении строительных подрядов27 проектно- сметной документации. Действительно, пред- принимателю было сложно решиться принять участие в торгах на основе лишь одного объяв- ления примерно такого содержания: «построить многоквартирный жилой дом общей площадью столько-то квадратных метров». В 2009 г. в Федеральный закон № 94-ФЗ вно- сятся изменения, и появляется новая, ставшая основной форма торгов - открытый аукци- он в электронной форме. Здесь сложно что-то придумать в обход закона. Заказчик размещает заказ на строительство некоего объекта, не- сколько фирм-участников выражают согласие построить его для нужд государства, предла- гают свою цену, о которой сообщают заказчи- ку дистанционно посредством сети Интернет (это сделано для недопущения сговора между участниками размещения заказа). При этом в подтверждение своей квалификации заказчику 27 А именно они и стали наиболее востребованным для коррупционеров способом приобретения материальных благ, что заставляет нас в дальнейшем остановиться на них подробнее. В сфере строительства закупается более 39 % от общего объема закупок (или 2,07 трлн руб.) (См.: Доклад Минэкономразвития России о результатах мони- торинга применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок това- ров, работ, услуг для обеспечения государственных и му- ниципальных нужд» в 2015 г. URL: http://economy.gov.ru/ (дата обращения: 09.01.2016). представляются копии необходимых лицензий и допусков, сама фирма работает в условиях контроля со стороны уполномоченных государ- ственных органов. При буквальном толковании закона со сто- роны контролирующих органов данный способ размещения заказа стал бы идеальным для обе- спечения реализации принципа честной конку- рентной борьбы, когда определяющее значение имеют не связи и «коррупционная составляю- щая» бизнеса, а экономика, возможность пред- ложить наиболее выгодные для государства усло- вия исполнения государственного контракта. Однако надежды не оправдались в связи с действиями контролирующих органов - Феде- ральной антимонопольной службы и Федераль- ной службы по оборонному заказу. Согласно распространенной ими практике толкования Федерального закона № 94-ФЗ в ча- сти порядка рассмотрения первых частей заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме, в ходе этой процедуры должно было учи- тываться описание поставляемых товаров, в том числе при выполнении работ, связанных со строительством. Между тем в п. 2 ч. 4 ст. 41.8 рассматриваемо- го закона закреплено право предпринимателя не приводить в заявке участника размещения заказа этих сведений, в случае если он предлагает к по- ставке товар, указание на товарный знак которо- го содержится в документации об открытом аук- ционе. Как раз такая ситуация строительным за- конодательством и предусмотрена, так как любое возведение объектов капитального строитель- ства должно осуществляться в соответствии с проектно-сметной документацией, размещение которой на сайте www.zakupki.gov.ru обязательно в соответствии с требованиями ФАС России, до- веденными до заказчиков лишь 2009 г.28 Согласно постановлению Правительства РФ от 16.08.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»29, проектная документация по возведению объекта капитального строительства должна содержать объектные и локальные расчеты (сметы), смет- ные расчеты на отдельные виды затрат (п. 30). Естественно, методика составления таких доку- ментов предполагает обращение кутвержденным в установленном порядке справочникам товаров в соответствии с их стоимостью. Следовательно, заказчик не может объявить размещение заказа без положительного заключения государствен- ной экспертизы, для которого необходимо иметь представление о товарах, требуемых к поставке для возведения объекта. 28 См.: Решение Комиссии ФАС России по делу от 23.03.2009 № К-139/09. URL: http://solutions.fas.gov.ru/ (дата обращения: 10.10.2012). 29 СПС «КонсультантПлюс». Таким образом, контролирующие органы стали поощрять практику искусственного услож- нения заказчиками документации об открытом аукционе в электронной форме в целях отсече- ния неугодных подрядчиков, что привело к недо- пуску заявок и признанию аукционов несостояв- шимися в более чем 70 % случаев30. При этом контролирующие органы считали законным отклонение заявок участников раз- мещения заказов из-за допущенных ошибок по одному незначительному товару из нескольких тысяч. Суды данные факты списывали на техниче- скую ошибку и справедливо отменяли решения антимонопольных комиссий. Однако судебный способ защиты стал невостребованным ввиду длительности процедуры обжалования. Между тем ошибки допускали и сами за- казчики, что приводило к отмене результатов торгов. Тем самым в руках контролирующих органов к 2011 г. оказалась возможность повлиять на ре- зультаты любой закупки. Это стало почвой для возникновения кон- фликта между ФАС России и Министерством эко- номического развития РФ, выражавшим интере- сы заказчиков, относительно перспектив разви- тия профильного законодательства. К 2011 г. разработано два варианта реформы: внести незначительные изменения в дей- ствующий закон; обеспечить принятие нового закона, где власть контролирующего органа будет подорвана за счет отказа от процедуры открытого аукциона в электронной форме. Как известно, победила вторая точка зрения, и был принят Федеральный закон № 44-ФЗ, кото- рый действует по настоящее время. Данный закон «разрекламирован», благо- даря наличию в нем ряда «инновационных» по- ложений - общественное обсуждение закупок, трехгодичное планирование закупок, состав- ление планов-графиков, введение единой ин- формационной системы в сфере закупок, уста- новление правил определения цены контракта. Кроме того, этим законом назван приоритетный способ закупки - конкурс, где, как мы уже от- мечали, «власть» контролирующих органов ми- нимальна. Практика применения его положений свиде- тельствует о необходимости дальнейшего совер- шенствования законодательства. Дело в том, что по названным позициям он устанавливает лишь декларативные нормы, реальных препятствий коррупции они не создают. 30 Официальный сайт для размещения государственных и муниципальных заказов. URL: www.zakupki.gov.ru/ (дата обращения: 10.01.2011). Так, общественное обсуждение закупок фак- тически не работает ввиду малой активности граждан31. В свою очередь, планы и планы-графики за- купок по отдельным видам экономической дея- тельности (например, по строительству) мало- информативны. Целесообразнее было бы созда- ние единого информационного ресурса, который бы позволял знакомиться в оперативном режиме со всей проектной документацией по объектам капитального строительства, возведение кото- рых планируется с привлечением бюджетных де- нежных средств. К тому же все прежние «уловки» заказчиков (за редким исключением), используемые ими при завышении цены контракта, также могут быть применены на практике в настоящее вре- мя. Закон о контрактной системе, к сожалению, не регламентирует подробно порядок примене- ния отдельных способов определения стоимо- сти продукции, закупаемой для государственных нужд. Все так же в сметах на строительство мож- но по нескольку раз указывать одни и те же ра- боты, обозначая их разными терминами, необо- снованно применять увеличивающие стоимость работ коэффициенты32. Следует отметить, что, по Федеральному за- кону № 44-ФЗ, заказчики продолжают отдавать предпочтение электронным аукционам: постав- ки по результатам их проведения значительно превышают все остальные способы закупки и в абсолютных показателях составляют 51,69 % (бо- лее 2,8 трлн руб.)33. Во многом этот феномен объясняется при- нятием Распоряжения Правительства РФ от 31.10.2013 № 2019-р34, которым утвержден пере- чень товаров, работ, услуг, в случае осуществле- ния закупок которых заказчик обязан проводить электронный аукцион. Также на ситуацию влия- ет невозможность при ротации должностных лиц заказчиков и назначении на должность более мо- лодых, не имеющих устоявшихся связей в дело- вых кругах, привлечь к производству работ «за- служенные» компании с квалифицированным персоналом, опытом выполнения работ. Однако эффективность таких торгов доста- точно низкая. Так, например, в 2014 г., по дан- ным Минэкономразвития России, в электронной форме объявлено 1,78 млн торгов, реально рас- 31 Об этом свидетельствует изучение специального раз- дела официального сайта единой информационной систе- мы в сфере закупок. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/oboz/ public/ (дата обращения: 09.01.2016). 32 Способов ввести в заблуждение государственную ко- миссию по проверке проектной документации на практи- ке используется большое множество: можно, к примеру, при проектировании монолитных работ из объема требу- емого бетона не вычесть объем арматуры. 33 Доклад Минэкономразвития России 2015 г. 34 СПС «КонсультантПлюс». смотрено заявок по 1,69 млн из них, при этом бо- лее 700 тыс. (42 %) признаны несостоявшимися, то есть по ним, как правило, допускается к уча- стию в торгах только одна заявка35. Вкупе с этим правоприменители допускают значительное число закупок, осуществленных по результатам бесконкурентных процедур, напри- мер, у единственного поставщика. Их в 2014 г. в стоимостном выражении осуществлено на об- щую сумму более 1,18 трлн руб. (21,77 %) По этим и другим причинам экономия средств на государственных закупках получается незначительной - в среднем 8 %36. Также абсолютно неэффективным является Федеральный закон № 223-ФЗ, устанавливаю- щий порядок проведения торгов отдельными категориями юридических лиц, так как позво- ляет легко отклонить любую заявку нежелатель- ного конкурента, из-за отсутствия исчерпываю- щего перечня оснований для такого решения в законе. Ситуация усугубляется «плачевным» состо- янием уголовной статистики: уголовных дел по фактам коррупции возбуждается крайне мало: в 2013 г. органами внутренних дел выявлено лишь 339 преступлений, связанных с коррупцией при заключении и исполнении государственных кон- трактов; а в Следственном комитете РФ рассле- довано в том же году лишь 165 преступлений рас- сматриваемой категории37. Судами в 2015 г. осуждено за совершение кор- рупционных преступлений в рассматриваемой сфере по данным 48 субъектов Российской Феде- рации, включая Москву и Санкт-Петербург, всего 85 человек38. Между тем анализ, к примеру, практики про- ведения электронных аукционов в строитель- стве по Федеральному закону № 44-ФЗ позволя- ет поставить на «широкую ногу» привлечение к уголовной ответственности недобросовестных заказчиков, а также, что немаловажно, исполни- телей государственных контрактов. Вернемся опять же к самой процедуре прове- дения таких торгов. Как мы уже отмечали, основ- ным способом обеспечить победу аффилирован- ного подрядчика при таких процедурах является подготовка сложного для понимания добросо- вестными участниками торгов технического за- дания, включенного в аукционную документа- цию. Такая задача решается за счет вычленения из проектно-сметной документации (а именно: из локальных смет) товаров, требуемых для воз- ведения объекта капитального строительства. 35 См.: Пушкарская А. Итоги 2014 года в госзакупках // Коммерсантъ. 2015. 2 марта. 36 Доклад Минэкономразвития России 2015 г. 37 Криминологическая характеристика… С. 11-12. 38 ГАС ПРАВОСУДИЕ. URL: http://msudrf.test.sudrf.ru/ (дата обращения: 01.02.2016). Затем по каждому из товаров описываются его технические характеристики, а по ним уже уста- навливаются диапазоны значений (минималь- ное и максимальное). Для подготовки заявки по- тенциальному подрядчику необходимо указать конкретное значение показателя, а также приве- сти наименование соответствующего товарного знака, его модели. Увеличение вероятности победы «нужного» участника торгов достигается за счет следующих факторов: количество товаров, которые нужно опи- сать при подготовке заявки, может ис- числяться тысячами (соответственно, количество показателей - десятками тысяч)39; при подготовке заявки участники не мо- гут воспользоваться размещенной на официальном сайте единой информаци- онной системы государственных закупок проектно-сметной документацией (в ней, как правило, наименования конкретных товаров присутствуют), так как разработ- чиками усложненного технического зада- ния допускается при зашифровке нужных подрядчику товаров отступление от поло- жений проекта; подготовить заявку, проставив «наобум» конкретные показатели предлагаемых то- варов, невозможно, так как, в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 44-ФЗ, за- явка должна отражать реально выпускае- мые промышленностью товары. Таким образом, основания для отклонения неугодных заявок всегда можно найти из-за допу- щенных сторонними организациями «ошибок». В результате аукцион признается несостояв- шимся, а контракт заключается с единственным подрядчиком. А дальше наступает стадия исполнения кон- тракта, которую осуществляют не «специалисты по составлению сложных технических заданий», а профессиональные строители, умеющие при этом опираться лишь на проектную документа- цию, прошедшую государственную экспертизу, и «не обязанные» изучать проект государственно- го контракта. Между тем, в соответствии со ст. 70 Феде- рального закона № 44-ФЗ, сведения о товарах, указанных в заявке участника закупки, должны включаться в государственный контракт и имен- но они должны поставляться государству. Тем самым в ситуации, когда в проектно- сметную документацию заложен более дешевый товар, чем указан в заявке «победителя» торгов, велика вероятность по результатам исполнения 39 В установленный законом 20-дневный срок выпол- нить эту работу невозможно. такого государственного контракта обнаружить признаки преступления, предусмотренного ст. 159 УК РФ (мошенничество), а равно ст. 293 УК РФ (халатность). При этом умелая организация расследования позволит выявить в системе «заказчик - недо- бросовестный подрядчик» слабое звено40 и уста- новить признаки иных преступлений: ст. 290, 291 УК РФ (взяточничество), ст. 285, 286 УК РФ (злоу- потребление и превышение должностных полно- мочий). Кроме того, особого внимания при обобще- нии практики применения закупочных процедур для государственных нужд на предмет возмож- ного возбуждения уголовных дел заслуживают следующие случаи грубейшего нарушения Зако- на о контрактной системе: заключение без законных оснований кон- трактов у единственного поставщика; оплата подрядчику невыполненных ра- бот41; выполнение работ, не предусмотренных государственным контрактом; отсутствие системы контроля качества исполнения государственных контрактов и т.д. Одной из причин недостатков в работе по выявлению коррупционных преступлений при проведении государственных закупок являет- ся низкий уровень квалификации сотрудников территориальных подразделений органов вну- тренних дел, отсутствие комплексного подхода при проверке законности исполнения сложных государственных контрактов в рамках оборон- ного заказа. Напомним, что система специализи- рованных подразделений МВД России на особо режимных объектах ликвидирована. Несмотря на очевидную причастность долж- ностных лиц к совершению преступлений в рас- сматриваемой сфере, до настоящего времени не искоренена практика возбуждения уголовных дел по фактам злоупотреблений, без привлече- ния к ответственности конкретных лиц на пер- вых этапах расследования. 40 Как и во всех групповых «беловоротничковых» пре- ступлениях, типичным слабым звеном выступает одино- кая женщина с ребенком, готовая «сдать» своих бывших руководителей по требованию следователя или оператив- ного уполномоченного, лишь бы не быть заключенной под стражу. 41 Так, в Республике Бурятия в 2015 г. осужден начальник бюджетного учреждения Х., который трижды необоснован- но подписал акты выполненных работ, после чего на счет подрядчика были перечислены бюджетные средства; в Во- логодской области осужден глава сельского поселения Н., который заключил фиктивный договор подряда на сумму 50 тыс. руб.; в г. Москве по ч. 4 ст. 159 УК РФ осужден С., который, будучи заместителем директора казенного учреж- дения, оплатил выполнение работ хозяйственному обществу «Ю», хотя в действительности работы выполнила другая ор- ганизация (ГАС ПРАВОСУДИЕ. URL: http://msudrf.test.sudrf. ru/ (дата обращения: 01.02.2016)) Не принимаются меры и по своевременному обеспечению имущественных взысканий с вино- вных лиц - арест на имущество обвиняемых не накладывается. Кроме того, вызывает только удивление мас- совая практика прекращения уголовных дел за отсутствием события преступления после до- стройки объекта капитального строительства, работы по возведению которого ранее уже были оплачены. Напомним, что заглаживание причи- ненного вреда есть не основание для освобождегии МВД России в 2016 г.: «даже когда сотрудни- ки внутренних дел применяют, прямо скажем, репрессивные государственные меры к тем, кто преступает закон, но люди видят, что это дела- ется в интересах всего общества, это вызывает поддержку со стороны народа»44.
×

About the authors

A A Tymoshenko

Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation

Email: antim1@yandex.ru

References

  1. Багдасарян В. «Классические революции» и «цветные революции»: типологические различия. URL:http://www.geopolitica.ru/article/ (дата обращения:09.01.2016).
  2. Бурмистров А.А. Совершенствование государственного заказа в Российской Федерации (начало 1990-х до 2005 г.) // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 4. С. 231-234.
  3. Гилинский Я.И. Девиантность в обществе потребления // Криминологический журнал БГУЭП. 2009. № 4 (10). С. 5-12.
  4. Ильин А.Н., Панищев А.Л. Культура общества потребления: философские, психологические, социологические аспекты: учеб. пособие. Омск: ОмГПУ, 2014. 264 с.
  5. Клюков Е. «Роснефть» приблизилась к государству по объему закупок. URL: http://www.rbc.ru/economics/ (дата обращения: 25.02.2016).
  6. Кузовков Ю.В. Мировая история коррупции. М.: Анима-Пресс, 2010. 137 с.
  7. Мамонов М.В. Протестная активность россиян в 2011-2012 гг.: основные тренды и некоторые закономерности / Мониторинг общественного мнения. 2012. № 1 (107). URL: http:/wciom.ru/fileadmin/file/monitoring/ (дата обращения: 09.01.2016).
  8. Мун Д.В. От кризиса к кризису: ресурсный вызов обществу потребления // Научные проблемы гуманитарных исследований. 2009. № 11. С. 107-114.
  9. Павленко И.А. Коррупция в сфере государственных закупок // Теория и практика общественного развития. 2013. № 10. С. 378-380.
  10. Рождественский И., Козлов В., Михайлова А., Рустамова Ф. Управа на мздоимцев: как боролись с коррупцией в России. URL: http://www.rbc.ru/economics/ (дата обращения: 27.01.2016).
  11. Рубинский Ю. Франция: коррупция и борьба с ней // Современная Европа. 2010. № 2. С. 76-88.
  12. Сорокин П.А. Социология революции. М.: РОССПЭН, 2005. 704 с.
  13. Сухаренко А.Н. Проблемы противодействия коррупции в системе государственных закупок // Мониторинг правоприменения. 2013. № 3. С. 50-54.
  14. Тер-Овсепян С.В. Ущерб от коррупции в сфере государственных закупок / Научный журнал КубГАУ. 2014. № 104 (10). URL: http:/ej.kubagro.ru/ (дата обращения: 12.12.2015).

Statistics

Views

Abstract: 87

PDF (Russian): 53

Dimensions

Article Metrics

Metrics Loading ...

PlumX

Refbacks

  • There are currently no refbacks.

Copyright (c) 2016 Tymoshenko A.A.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International License.

This website uses cookies

You consent to our cookies if you continue to use our website.

About Cookies