Corruption in public procurement as a result of inefficient use of relevant legislation

Full Text

З адачей эффективного управления эконо- микой страны является создание надлежа- щих условий для развития конкуренции на рынке поставщиков необходимых государству товаров, исполнителей работ или услуг. Именно это позволит обеспечить развитие государства и общества, убережет от социальной напряженно- сти, вызванной безработицей или частными слу- чаями коррупции. В силу специфики российской системы орга- низации хозяйства, до настоящего времени вы- нужденной учитывать ее сырьевую зависимость, бюджетные интервенции имеют существенное значение для экономики. Так, по данным Минэкономразвития России, более 43 % ВВП распределяется через рынок го- сударственных закупок1. При этом собственно на долю прямых закупок для государственных нужд, осуществляемых государственными учреждения в порядке, установленном специальным Феде- ральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О кон- трактной системе в сфере закупок товаров, ра- бот, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»2 (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), приходится относительно небольшая сумма не более 5,5 трлн руб. в 2015 г. Тогда как в том же году в рамках Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг от- дельными видами юридических лиц»3 (далее - Федеральный закон № 223-ФЗ), который также регулирует распределение бюджетных денежных 1 Официальный сайт Минэкономразвития России. URL: http://economy.gov.ru/ (дата обращения: 03.01.2016). 2 СПС «КонсультантПлюс». 3 СПС «КонсультантПлюс». средств, выделенных из бюджетам государствен- ным корпорация, унитарным предприятиям4, контрактов заключено на сумму, которая пре- вышает 23 трлн руб. Так, только компания «Рос- нефть» в прошлом году израсходовала таким об- разом свыше 4,5 трлн руб.5 Между тем традиционно сфера государствен- ных закупок подвержена коррупции. В серьезном историческом исследовании коррупции, проведенном Ю.В. Кузовковым6, от- мечается, что ее зачатки в эллинистическом мире встречались еще в 320 г. до н.э. При этом самым первым зафиксированным фактом ее проявления считается создание искусственно завышенных цен за закупку продовольствия для нужд грече- ского государства в Египте со стороны греческо- го наместника на берегах Нила Клеомена7. Нега- тивность последствий очевидна: на территории Древней Греции в течении 5 лет фиксировался голод среди населения. На актуальность данной проблемы для совре- менной России указывается в различных источ- никах на протяжении последних 5 лет. 4 Разница относительно предмета регулирования на- званных федеральных законов заключается в том, что в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, в отличие от уни- версального Федерального закона № 44-ФЗ, заказчиками по государственным контрактам выступают государ- ственные корпорации, государственные компании, субъ- екты естественных монополий, унитарные предприятия и ряд других юридических лиц, имеющих существенную (свыше 50 %) долю государственного участия в их устав- ных капиталах. 5 См.: Клюков Е. «Роснефть» приблизилась к государству по объему закупок. URL: http://www.rbc.ru/economics/ (дата обращения: 25.02.2016). 6 См.: Кузовков Ю.В. Мировая история коррупции. М.: Анима-Пресс, 2010. 7 См.: Кузовков Ю.В. Указ. соч. С. 5. В 2012 г. аудиторами Счетной Палаты РФ по результатам проверки лишь 10 % заказчиков вы- явлено различного рода нарушений на 130 млрд рублей; по данным портала «SuperJob.ru», 70 % опрошенных в 2010 г. руководителей хозяйству- ющих субъектов пожаловались на коррупцию в сфере государственных закупок8. В октябре 2013 г. Президент РФ В.В. Путин на заседании Госсовета указал на нарушения по бо- лее чем 60 % государственных и муниципальных заказов из проверенных 10 тыс. государственных контрактов9. В том же году прокурорами было выявлено свыше 40 тыс. нарушений коррупционного ха- рактера в данной сфере, а более 45 % опрошенных ВЦИОМ экспертов в области экономики призна- ли коррумпированность всех государственных закупок без исключения10. По данным Генеральной прокуратуры РФ, общая сумма хищений, а также незаконных дей- ствий с государственных имуществом, выявлен- ных в 2015 г. только в оборонно-промышленном комплексе страны, исчисляется десятками мил- лиардов рублей, расследуется свыше 250 уголов- ных дел. При этом, по мнению Руководителя Адми- нистрации Президента РФ С.Б. Иванова, оз- вученному им на заседании Совета при Пре- зиденте РФ по противодействию коррупции 26.01.2016, достижения правоохранительных органах в деле борьбы с откатами «пока очень скромные»11. В теневой оборот вовлечены не только заказ- чики и исполнители, но и организаторы торгов - коммерческие организации. Так, в 2015 г. уголовное дело в связи с хищением денежных средств Министерства обороны РФ воз- буждено в отношении специализированной орга- низации, оказывающей консалтинговые услуги в сфере госзаказа, включая подготовку по заявкам хо- зяйствующих субъектов «100 % проходных заявок» на участие в государственных закупках, подготовку «100 % сложных техзаданий» и т.д. На полках книжных магазинов можно встре- тить «методические пособия» по совершению 8 См.: Сухаренко А.Н. Проблемы противодействия кор- рупции в системе государственных закупок // Монито- ринг правоприменения. 2013. № 3. С. 50-54. 9 См.: Тер-Овсепян С.В. Ущерб от коррупции в сфере го- сударственных закупок // Научный журнал КубГАУ. 2014. № 104 (10). URL: http://ej.kubagro.ru/ (дата обращения: 12.12.2015). 10 Криминологическая характеристика незаконной пере- дачи части денежных средств, получаемых за исполнение государственного и муниципального заказа, исполни- телем заказа должностному лицу государственного или муниципального органа (учреждения) за представление указанного заказа («откатов»): доклад. М.: Академия Ген. прокуратуры РФ, 2014. С. 3. 11 Официальный сайт Президента РФ. URL: http://www. kremlin.ru/ (дата обращения: 27.01.2016). «откатных» преступлений. Бросается в глаза, на- пример, такое оригинальное произведение: Тка- ченко Д. и Горбачева М. «Переговоры об откате» (М.: Вершина, 2008) Ситуация усложняется еще и высокой ла- тентностью таких преступлений ввиду обоюд- ной заинтересованности взяткодателя и взятко- получателя в их укрытии. По данным Академии Генеральной прокуратуры РФ, большинство опрошенных предпринимателей предпочитают не сообщать о фактах, поступивших к ним со сто- роны заказчиков предложений вступить в кор- рупционные отношения12. Данные обстоятельства в совокупности с иными факторами, включая отсутствие в уголов- ном законе правовой возможности конфисковать имущество коррупционера, позволили междуна- родной рейтинговой организации Transparency International включить Россию в группу стран с высоким уровнем коррупции13. Справедливости ради стоит отметить, что в «цивилизованных» странах эта проблема так- же вполне злободневная. По данным той же Transparency International, в мире за счет корруп- ции в сфере государственных закупок ежегодно теряется не менее 400 млрд долларов, что по- вышает государственные затраты на 20-25 %, а в ряде стран Азии - до 100 %14. Примечательно, что в США «откаты», как правило, замаскированы под видом официаль- ной передачи/перевода денежных средств пра- вящей в том или ином регионе политической силе в рамках финансирования благотворитель- ного или избирательного фонда чиновника-ру- ководителя, муниципального чиновника. Так, городской подрядчик Джеффри Томпсон (Jeff ey Thompson) именно на избирательную компа- нию мэра Вашингтона Винсента Грэя (Vincent C. Gray) в 2010 г. потратил более 650 тыс. долларов США15. Опасность массового коррумпирования сфе- ры государственных закупок в России связана с возможностью усиления социального напря- жения, так как она ведет к сокращению рабочих мест с одновременной демонстрацией баснос- ловных состояний «доверенных» бизнесменов и «удачливых» чиновников. Однако на протяжении последних 25 лет россиянам навязывали идеалы так называемого 12 См.: Криминологическая характеристика… С. 13. 13 См.: Рождественский И., Козлов В., Михайлова А., Рустамова Ф. Управа на мздоимцев: как боролись с кор- рупцией в России. URL: http://www.rbc.ru/economics/ (дата обращения: 27.01.2016). 14 См.: Павленко И.А. Коррупция в сфере государствен- ных закупок // Теория и практика общественного разви- тия. 2013. № 10. С. 378. 15 Мэра Вашингтона уличили в использовании секретно- го фонда для избрания. URL: www.lenta.ru (дата обраще- ния: 03.01.2016). общества потребления, то есть социума, стремя- щегося не накопить материальные ресурсы для будущих поколений, а их потратить, приобретая товары и услуги16. Это явление укореняется в культурных сфе- рах общественной жизни, определяет на долгие годы образ мыслей человека, разрушает его цен- ностные устои. Культуролог А.Н. Ильин абсо- лютно верно обратил внимание на следующее: «ранее стратификация общества основывалась на месте работы, на месте в социальной системе распределения труда, а сам труд и трудовая до- бросовестность были условиями человеческого достоинства и общественного уважения <…> те- перь классификационным первенством обладает стиль жизни, на который указывает тело, одежда, машина, место отдыха»17. Запросы современных выпускников вузов значительны. Интервьюирование автором ра- ботников, занятых в престижных отраслях на- родного хозяйства - нотариусов, сотрудников востребованных юридических фирм, аудиторов, экономистов - доказывает этот тезис. Так, 70 % из 100 опрошенных специалистов указали на не- адекватные профессиональному уровню и опы- ту работы запросы «молодежи». К примеру, при устройстве на работу помощником нотариуса в г. Москве выпускница вуза потребовала зарплату в 500 тыс. руб. в месяц. Соответственно, невозможность удовлетво- рить свои социальные потребности вызывает у молодежи протест, эскапизм - вплоть до само- убийства. Известный криминолог Я.И. Гилинский пишет: «Уровень <…> и динамика самоубийств лишь косвенно отражают потребительские ин- тенции населения: “исключенные” (социологи- ческий термин для описания групп населения, лишенных комфортного доступа к материаль- ным ресурсам. - А.Т.) чувствуют себя все более обездоленными и, наряду с “уходом” в алкоголь и наркотики, могут решиться на тотальный уход из жизни»18. До недавнего времени социальная напря- женность в обществе и так оставалась высокой. Среди трех основных проблем государства, по данным ВЦИОМ, в 2011-2012 «протестных» годах россияне называли коррупцию19, а летом 2014 г. 16 См. подробное исследование: Мун Д.В. От кризиса к кризису: ресурсный вызов обществу потребления // На- учные проблемы гуманитарных исследований. 2009. № 11. С. 107-114. 17 Ильин А.Н. Культура общества потребления: фило- софские, психологические, социологические аспекты: учеб. пособие. Омск: Изд-во ОмГПУ, 2014. С. 34. 18 Гилинский Я.И. Девиантность в обществе потребле- ния // Криминологический журнал БГУЭП. 2009. № 4 (10). С. 9. 19 Мамонов М.В. Протестная активность россиян в 2011- 2012 гг.: основные тренды и некоторые закономерности // довольно значительное число граждан (более 30 % опрошенных) допускали возникновение в России цветной революции по типу грузинской или украинской20. Получается замкнутый круг: коррупция, в том числе и в сфере госзаказа, создает препят- ствия здоровому развитию экономики, лишает людей заработной платы, а общество потребле- ния усугубляет ситуацию, маргинализует челове- ка21, делая для него недоступной систему им же культивированных ценностей. Любой контроль за законностью госу- дарственных закупок возможен при функци- онировании эффективного законодатель- ства, которое требует проводить в жизнь глав- ный принцип закупок - объективность и чест- ность. Проблемы коррупционного толка при рас- пределении бюджетных денежных средств пре- жде всего возникают в государствах с преимуще- ственно рыночной экономикой, так как именно в ней нажитые преступным путем деньги можно беспрепятственно потратить. Соответственно, для повышения эффективности своих расхо- дов государство заинтересовано в построении максимально прозрачного законодательства, устанавливающего понятные для всех участни- ков государственно-частных взаимоотношений правила. Появление различного рода некон- кретных норм, устанавливающих искусствен- ные основания для отклонения заявок на уча- стие в организуемых государством торгах, вре- дит основной цели законодателя - обеспечить честные торги. Параллельно должна устанавливаться систе- ма мониторинга расходования денежных средств участниками государственно-закупочных отно- шений и их сотрудниками. Анализ становления в России государствен- но-закупочного законодательства свидетельству- ет о понимании руководством страны этой зада- чи и постепенной ее реализации в конкретных законодательных актах. По наблюдению одного из исследователей проблемы А.А. Бурмистрова, первый шаг в раз- витии соответствующего законодательства поло- жен в связи с выходом Указа Президента РСФСР Мониторинг общественного мнения. 2012. № 1 (107). URL: http://wciom.ru/fileadmin/file/monitoring/ (дата обращения: 09.01.2016). 20 База данных результатов всероссийских опросов общественного мнения «Архивариус», проводимых ВЦИОМ. URL: http://wciom.ru/database (дата обращения: 09.01.2016). 21 Надо всегда помнить, что причиной любой социальной революции является, по выражению П.А. Сорокина, одного из самых значительных российских социологов, свидетеля октябрьского переворота в России 1917 г., неудовлетворен- ность инстинктов - в еде, безопасности, в приобретении и удержании собственности» (Сорокин П.А. Социология революции. М.: РОССПЭН, 2005. С. 320-321). от 15.10.1991 № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году»22, а также Постановления Совета Министров РСФСР от 23.10.1991 № 558 «Об организации материаль- но-технического обеспечения народного хозяй- ства РСФСР в 1992 году»23, которыми упразднено централизованное распределение материальных ресурсов24. Однако принятие декларативного по своей сути Закона РФ от 28.05.1992 № 2859-1 «О постав- ках продукции и товаров для государственных нужд»25, а также лишенного процедурных норм для обеспечения справедливых государствен- ных закупок Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для феде- ральных государственных нужд» решение пер- вой из названных задач не обеспечивали26. Они наполнены нормами-принципами, применение которых становилось невозможным в условиях отсутствия повседневных правовых регулято- ров. Поэтому систему, при которой должност- ное лицо заказчика самостоятельно принимало решение об определении поставщика и беспре- пятственно получало так называемый откат, за- конодательство не разрушало. Постепенно ситуация стала меняться с при- нятием Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвра- щению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», а также Федерально- го закона от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выпол- нение работ, оказание услуг для государственных нужд». В этих законодательных актах устанав- ливалась уже конкретная процедура отбора по- ставщика для государственных нужд - конкурс. Теперь требуется обязательное опубликование объявления о потребности заключить контракт. Однако главным недостатком законодательных актов стало отсутствие четких критериев оцен- ки заявок на участие в торгах, а также отсутствие препятствий для публикации извещений о тор- гах в малодоступных для большинства предпри- нимателей средствах массовой информации. Настоящим прорывом в законодательном регулировании государственной закупочной де- ятельности стал Федеральный закон от 21.07.2005 22 СПС «КонсультантПлюс». 23 СПС «КонсультантПлюс». 24 См. подробнее: Бурмистров А.А. Совершенствование государственного заказа в Российской Федерации (начало 1990-х до 2005 г.) // Пробелы в российском законодатель- стве. 2011. № 4. С. 231. 25 СПС «КонсультантПлюс». 26 Сказанное также справедливо и по отношению к при- нятым в то же время Федеральному закону от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» и Федеральному закону от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государ- ственном оборонном заказе» // СПС «КонсультантПлюс». № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (да- лее - Федеральный закон № 94-ФЗ). Именно им названные недостатки были устранены, сфор- мирована система контроля в сфере размещения заказов в лице Федеральной антимонопольной службы и Рособоронзаказа, постепенно введена единая информационная система размещения объявлений о торгах на специальном сайте в сети Интернет. Однако возможности для «коррупционно- го маневра» должностных лиц заказчиков по- прежнему оставались за счет использования не- достатков основного способа размещения зака- зов - конкурса. Благодаря аффилированности с заказчиком, недобросовестный подрядчик мог обеспечить себе преимущество при заключении контрактов путем искусственного завышения отдельных количественных показателей своей заявки, например, путем сокращения срока вы- полнения работ. При этом законодатель не обя- зывал заказчика во всех случаях взыскивать пеню за просрочку исполнения государственного кон- тракта, а установить ее размер, к примеру, в сум- ме, эквивалентной 3 % от цены контракта за каж- дый день просрочки, не воспрещалось. Кроме того, до 2009 г. правоприменительная практика не содержала требования о размеще- нии на официальном сайте в сети Интернет при объявлении строительных подрядов27 проектно- сметной документации. Действительно, пред- принимателю было сложно решиться принять участие в торгах на основе лишь одного объяв- ления примерно такого содержания: «построить многоквартирный жилой дом общей площадью столько-то квадратных метров». В 2009 г. в Федеральный закон № 94-ФЗ вно- сятся изменения, и появляется новая, ставшая основной форма торгов - открытый аукци- он в электронной форме. Здесь сложно что-то придумать в обход закона. Заказчик размещает заказ на строительство некоего объекта, не- сколько фирм-участников выражают согласие построить его для нужд государства, предла- гают свою цену, о которой сообщают заказчи- ку дистанционно посредством сети Интернет (это сделано для недопущения сговора между участниками размещения заказа). При этом в подтверждение своей квалификации заказчику 27 А именно они и стали наиболее востребованным для коррупционеров способом приобретения материальных благ, что заставляет нас в дальнейшем остановиться на них подробнее. В сфере строительства закупается более 39 % от общего объема закупок (или 2,07 трлн руб.) (См.: Доклад Минэкономразвития России о результатах мони- торинга применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок това- ров, работ, услуг для обеспечения государственных и му- ниципальных нужд» в 2015 г. URL: http://economy.gov.ru/ (дата обращения: 09.01.2016). представляются копии необходимых лицензий и допусков, сама фирма работает в условиях контроля со стороны уполномоченных государ- ственных органов. При буквальном толковании закона со сто- роны контролирующих органов данный способ размещения заказа стал бы идеальным для обе- спечения реализации принципа честной конку- рентной борьбы, когда определяющее значение имеют не связи и «коррупционная составляю- щая» бизнеса, а экономика, возможность пред- ложить наиболее выгодные для государства усло- вия исполнения государственного контракта. Однако надежды не оправдались в связи с действиями контролирующих органов - Феде- ральной антимонопольной службы и Федераль- ной службы по оборонному заказу. Согласно распространенной ими практике толкования Федерального закона № 94-ФЗ в ча- сти порядка рассмотрения первых частей заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме, в ходе этой процедуры должно было учи- тываться описание поставляемых товаров, в том числе при выполнении работ, связанных со строительством. Между тем в п. 2 ч. 4 ст. 41.8 рассматриваемо- го закона закреплено право предпринимателя не приводить в заявке участника размещения заказа этих сведений, в случае если он предлагает к по- ставке товар, указание на товарный знак которо- го содержится в документации об открытом аук- ционе. Как раз такая ситуация строительным за- конодательством и предусмотрена, так как любое возведение объектов капитального строитель- ства должно осуществляться в соответствии с проектно-сметной документацией, размещение которой на сайте www.zakupki.gov.ru обязательно в соответствии с требованиями ФАС России, до- веденными до заказчиков лишь 2009 г.28 Согласно постановлению Правительства РФ от 16.08.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»29, проектная документация по возведению объекта капитального строительства должна содержать объектные и локальные расчеты (сметы), смет- ные расчеты на отдельные виды затрат (п. 30). Естественно, методика составления таких доку- ментов предполагает обращение кутвержденным в установленном порядке справочникам товаров в соответствии с их стоимостью. Следовательно, заказчик не может объявить размещение заказа без положительного заключения государствен- ной экспертизы, для которого необходимо иметь представление о товарах, требуемых к поставке для возведения объекта. 28 См.: Решение Комиссии ФАС России по делу от 23.03.2009 № К-139/09. URL: http://solutions.fas.gov.ru/ (дата обращения: 10.10.2012). 29 СПС «КонсультантПлюс». Таким образом, контролирующие органы стали поощрять практику искусственного услож- нения заказчиками документации об открытом аукционе в электронной форме в целях отсече- ния неугодных подрядчиков, что привело к недо- пуску заявок и признанию аукционов несостояв- шимися в более чем 70 % случаев30. При этом контролирующие органы считали законным отклонение заявок участников раз- мещения заказов из-за допущенных ошибок по одному незначительному товару из нескольких тысяч. Суды данные факты списывали на техниче- скую ошибку и справедливо отменяли решения антимонопольных комиссий. Однако судебный способ защиты стал невостребованным ввиду длительности процедуры обжалования. Между тем ошибки допускали и сами за- казчики, что приводило к отмене результатов торгов. Тем самым в руках контролирующих органов к 2011 г. оказалась возможность повлиять на ре- зультаты любой закупки. Это стало почвой для возникновения кон- фликта между ФАС России и Министерством эко- номического развития РФ, выражавшим интере- сы заказчиков, относительно перспектив разви- тия профильного законодательства. К 2011 г. разработано два варианта реформы: внести незначительные изменения в дей- ствующий закон; обеспечить принятие нового закона, где власть контролирующего органа будет подорвана за счет отказа от процедуры открытого аукциона в электронной форме. Как известно, победила вторая точка зрения, и был принят Федеральный закон № 44-ФЗ, кото- рый действует по настоящее время. Данный закон «разрекламирован», благо- даря наличию в нем ряда «инновационных» по- ложений - общественное обсуждение закупок, трехгодичное планирование закупок, состав- ление планов-графиков, введение единой ин- формационной системы в сфере закупок, уста- новление правил определения цены контракта. Кроме того, этим законом назван приоритетный способ закупки - конкурс, где, как мы уже от- мечали, «власть» контролирующих органов ми- нимальна. Практика применения его положений свиде- тельствует о необходимости дальнейшего совер- шенствования законодательства. Дело в том, что по названным позициям он устанавливает лишь декларативные нормы, реальных препятствий коррупции они не создают. 30 Официальный сайт для размещения государственных и муниципальных заказов. URL: www.zakupki.gov.ru/ (дата обращения: 10.01.2011). Так, общественное обсуждение закупок фак- тически не работает ввиду малой активности граждан31. В свою очередь, планы и планы-графики за- купок по отдельным видам экономической дея- тельности (например, по строительству) мало- информативны. Целесообразнее было бы созда- ние единого информационного ресурса, который бы позволял знакомиться в оперативном режиме со всей проектной документацией по объектам капитального строительства, возведение кото- рых планируется с привлечением бюджетных де- нежных средств. К тому же все прежние «уловки» заказчиков (за редким исключением), используемые ими при завышении цены контракта, также могут быть применены на практике в настоящее вре- мя. Закон о контрактной системе, к сожалению, не регламентирует подробно порядок примене- ния отдельных способов определения стоимо- сти продукции, закупаемой для государственных нужд. Все так же в сметах на строительство мож- но по нескольку раз указывать одни и те же ра- боты, обозначая их разными терминами, необо- снованно применять увеличивающие стоимость работ коэффициенты32. Следует отметить, что, по Федеральному за- кону № 44-ФЗ, заказчики продолжают отдавать предпочтение электронным аукционам: постав- ки по результатам их проведения значительно превышают все остальные способы закупки и в абсолютных показателях составляют 51,69 % (бо- лее 2,8 трлн руб.)33. Во многом этот феномен объясняется при- нятием Распоряжения Правительства РФ от 31.10.2013 № 2019-р34, которым утвержден пере- чень товаров, работ, услуг, в случае осуществле- ния закупок которых заказчик обязан проводить электронный аукцион. Также на ситуацию влия- ет невозможность при ротации должностных лиц заказчиков и назначении на должность более мо- лодых, не имеющих устоявшихся связей в дело- вых кругах, привлечь к производству работ «за- служенные» компании с квалифицированным персоналом, опытом выполнения работ. Однако эффективность таких торгов доста- точно низкая. Так, например, в 2014 г., по дан- ным Минэкономразвития России, в электронной форме объявлено 1,78 млн торгов, реально рас- 31 Об этом свидетельствует изучение специального раз- дела официального сайта единой информационной систе- мы в сфере закупок. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/oboz/ public/ (дата обращения: 09.01.2016). 32 Способов ввести в заблуждение государственную ко- миссию по проверке проектной документации на практи- ке используется большое множество: можно, к примеру, при проектировании монолитных работ из объема требу- емого бетона не вычесть объем арматуры. 33 Доклад Минэкономразвития России 2015 г. 34 СПС «КонсультантПлюс». смотрено заявок по 1,69 млн из них, при этом бо- лее 700 тыс. (42 %) признаны несостоявшимися, то есть по ним, как правило, допускается к уча- стию в торгах только одна заявка35. Вкупе с этим правоприменители допускают значительное число закупок, осуществленных по результатам бесконкурентных процедур, напри- мер, у единственного поставщика. Их в 2014 г. в стоимостном выражении осуществлено на об- щую сумму более 1,18 трлн руб. (21,77 %) По этим и другим причинам экономия средств на государственных закупках получается незначительной - в среднем 8 %36. Также абсолютно неэффективным является Федеральный закон № 223-ФЗ, устанавливаю- щий порядок проведения торгов отдельными категориями юридических лиц, так как позво- ляет легко отклонить любую заявку нежелатель- ного конкурента, из-за отсутствия исчерпываю- щего перечня оснований для такого решения в законе. Ситуация усугубляется «плачевным» состо- янием уголовной статистики: уголовных дел по фактам коррупции возбуждается крайне мало: в 2013 г. органами внутренних дел выявлено лишь 339 преступлений, связанных с коррупцией при заключении и исполнении государственных кон- трактов; а в Следственном комитете РФ рассле- довано в том же году лишь 165 преступлений рас- сматриваемой категории37. Судами в 2015 г. осуждено за совершение кор- рупционных преступлений в рассматриваемой сфере по данным 48 субъектов Российской Феде- рации, включая Москву и Санкт-Петербург, всего 85 человек38. Между тем анализ, к примеру, практики про- ведения электронных аукционов в строитель- стве по Федеральному закону № 44-ФЗ позволя- ет поставить на «широкую ногу» привлечение к уголовной ответственности недобросовестных заказчиков, а также, что немаловажно, исполни- телей государственных контрактов. Вернемся опять же к самой процедуре прове- дения таких торгов. Как мы уже отмечали, основ- ным способом обеспечить победу аффилирован- ного подрядчика при таких процедурах является подготовка сложного для понимания добросо- вестными участниками торгов технического за- дания, включенного в аукционную документа- цию. Такая задача решается за счет вычленения из проектно-сметной документации (а именно: из локальных смет) товаров, требуемых для воз- ведения объекта капитального строительства. 35 См.: Пушкарская А. Итоги 2014 года в госзакупках // Коммерсантъ. 2015. 2 марта. 36 Доклад Минэкономразвития России 2015 г. 37 Криминологическая характеристика… С. 11-12. 38 ГАС ПРАВОСУДИЕ. URL: http://msudrf.test.sudrf.ru/ (дата обращения: 01.02.2016). Затем по каждому из товаров описываются его технические характеристики, а по ним уже уста- навливаются диапазоны значений (минималь- ное и максимальное). Для подготовки заявки по- тенциальному подрядчику необходимо указать конкретное значение показателя, а также приве- сти наименование соответствующего товарного знака, его модели. Увеличение вероятности победы «нужного» участника торгов достигается за счет следующих факторов: количество товаров, которые нужно опи- сать при подготовке заявки, может ис- числяться тысячами (соответственно, количество показателей - десятками тысяч)39; при подготовке заявки участники не мо- гут воспользоваться размещенной на официальном сайте единой информаци- онной системы государственных закупок проектно-сметной документацией (в ней, как правило, наименования конкретных товаров присутствуют), так как разработ- чиками усложненного технического зада- ния допускается при зашифровке нужных подрядчику товаров отступление от поло- жений проекта; подготовить заявку, проставив «наобум» конкретные показатели предлагаемых то- варов, невозможно, так как, в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 44-ФЗ, за- явка должна отражать реально выпускае- мые промышленностью товары. Таким образом, основания для отклонения неугодных заявок всегда можно найти из-за допу- щенных сторонними организациями «ошибок». В результате аукцион признается несостояв- шимся, а контракт заключается с единственным подрядчиком. А дальше наступает стадия исполнения кон- тракта, которую осуществляют не «специалисты по составлению сложных технических заданий», а профессиональные строители, умеющие при этом опираться лишь на проектную документа- цию, прошедшую государственную экспертизу, и «не обязанные» изучать проект государственно- го контракта. Между тем, в соответствии со ст. 70 Феде- рального закона № 44-ФЗ, сведения о товарах, указанных в заявке участника закупки, должны включаться в государственный контракт и имен- но они должны поставляться государству. Тем самым в ситуации, когда в проектно- сметную документацию заложен более дешевый товар, чем указан в заявке «победителя» торгов, велика вероятность по результатам исполнения 39 В установленный законом 20-дневный срок выпол- нить эту работу невозможно. такого государственного контракта обнаружить признаки преступления, предусмотренного ст. 159 УК РФ (мошенничество), а равно ст. 293 УК РФ (халатность). При этом умелая организация расследования позволит выявить в системе «заказчик - недо- бросовестный подрядчик» слабое звено40 и уста- новить признаки иных преступлений: ст. 290, 291 УК РФ (взяточничество), ст. 285, 286 УК РФ (злоу- потребление и превышение должностных полно- мочий). Кроме того, особого внимания при обобще- нии практики применения закупочных процедур для государственных нужд на предмет возмож- ного возбуждения уголовных дел заслуживают следующие случаи грубейшего нарушения Зако- на о контрактной системе: заключение без законных оснований кон- трактов у единственного поставщика; оплата подрядчику невыполненных ра- бот41; выполнение работ, не предусмотренных государственным контрактом; отсутствие системы контроля качества исполнения государственных контрактов и т.д. Одной из причин недостатков в работе по выявлению коррупционных преступлений при проведении государственных закупок являет- ся низкий уровень квалификации сотрудников территориальных подразделений органов вну- тренних дел, отсутствие комплексного подхода при проверке законности исполнения сложных государственных контрактов в рамках оборон- ного заказа. Напомним, что система специализи- рованных подразделений МВД России на особо режимных объектах ликвидирована. Несмотря на очевидную причастность долж- ностных лиц к совершению преступлений в рас- сматриваемой сфере, до настоящего времени не искоренена практика возбуждения уголовных дел по фактам злоупотреблений, без привлече- ния к ответственности конкретных лиц на пер- вых этапах расследования. 40 Как и во всех групповых «беловоротничковых» пре- ступлениях, типичным слабым звеном выступает одино- кая женщина с ребенком, готовая «сдать» своих бывших руководителей по требованию следователя или оператив- ного уполномоченного, лишь бы не быть заключенной под стражу. 41 Так, в Республике Бурятия в 2015 г. осужден начальник бюджетного учреждения Х., который трижды необоснован- но подписал акты выполненных работ, после чего на счет подрядчика были перечислены бюджетные средства; в Во- логодской области осужден глава сельского поселения Н., который заключил фиктивный договор подряда на сумму 50 тыс. руб.; в г. Москве по ч. 4 ст. 159 УК РФ осужден С., который, будучи заместителем директора казенного учреж- дения, оплатил выполнение работ хозяйственному обществу «Ю», хотя в действительности работы выполнила другая ор- ганизация (ГАС ПРАВОСУДИЕ. URL: http://msudrf.test.sudrf. ru/ (дата обращения: 01.02.2016)) Не принимаются меры и по своевременному обеспечению имущественных взысканий с вино- вных лиц - арест на имущество обвиняемых не накладывается. Кроме того, вызывает только удивление мас- совая практика прекращения уголовных дел за отсутствием события преступления после до- стройки объекта капитального строительства, работы по возведению которого ранее уже были оплачены. Напомним, что заглаживание причи- ненного вреда есть не основание для освобождегии МВД России в 2016 г.: «даже когда сотрудни- ки внутренних дел применяют, прямо скажем, репрессивные государственные меры к тем, кто преступает закон, но люди видят, что это дела- ется в интересах всего общества, это вызывает поддержку со стороны народа»44.

About the authors

A A Tymoshenko

Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation

Email: antim1@yandex.ru

References

Supplementary files