Extrajudicial Procedure for Exercising the Constitutional Right to Appeal Against Actions and Decisions of Officials in a Constituent Entity of the Russian Federation

Cover Page

Cite item

Full Text

Abstract

The purpose is to identify the features of the legislation of the constituent entities of the Russian Federation in regulating extrajudicial procedures for the implementation of the constitutional right to appeal the actions and decisions of regional officials. In the presented article, the authors projected the theory of constitutionalization of the institution of appeal onto an alternative procedure for the implementation of such subjective rights as the right to defense, to appeal to authorities, to appeal the actions and decisions of officials. The authors applied systematic and formal-logical methods to the norms of federal and regional legislation, which allowed them to establish individual legal conflicts. Conclusion—In this article, the authors highlighted the differences in the legal regulation of extrajudicial procedures for appealing the actions and decisions of officials at the level of constituent entities of the Russian Federation. This is related to the content of regional constitutional legislation. It provides for the right to independently establish the legal status of their own executive bodies. All of them are subject to both departmental norms and administrative acts. Administrative and legal relations are under the joint jurisdiction of the Russian Federation and the constituent entities of the Russian Federation. This allows Russian regions to take advantage of gaps in federal legislation and independently overcome them through their own regulatory and legal acts of a by-law nature.

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

В узкой трактовке возможность обжаловать решения и действия должностных лиц, закреплённая в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, реализуется исключительно в судебном порядке [Юлдашева, 2007: 35; Евтушенко, 2016: 38]. Вместе с тем субъективное право на обжалование в конституционно-правовом смысле предполагает вариативный механизм реализации, что обосновывает наличие внесудебных способов его осуществления [Гребёнкин, 2020: 27; Леонов, 2020: 42].

Отчасти такой вывод вытекает из ч. 2 ст. 45 Конституции РФ, в которой сформулировано конституционное право на защиту, воплощаемое не запрещёнными законом способами, что придаёт ему сугубо отраслевой характер регулирования. При этом исследователи акцентируют внимание на термине «защита», как определяющем критерии применимости различных механизмов осуществления данного субъективного права [Дюжиков, 2023: 99; Баранова, 2003: 83].

В соотношении с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ вовсе не обязательно условие о наличии нарушений со стороны обжалуемого решения или действия должностного лица, иначе бы диспозиция указанной конституционной нормы содержала термин «незаконный» в отношении объекта обжалования. Впрочем, отраслевое законодательство базируется на принципе законности в детализации механизмов обжалования действий и решений должностных лиц, что наглядно прослеживается не только на примере процессуально-правовых средств (в конституционном, арбитражном, гражданском и административном судопроизводстве), но и многочисленных материально-правовых инструментов.

Отмеченное расхождение между конституционно-правовым и отраслевым смыслами обжалования действий и решений должностных лиц в полной мере отразилось на законодательстве субъектов РФ и на правоприменительной практике региональных судов.

СООТНОШЕНИЕ ДОСУДЕБНОГО И ВНЕСУДЕБНОГО МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОБЖАЛОВАНИЕ

В большинстве публикаций, которые посвящены проблематике конституционно-правового регулирования отношений, возникающих по поводу обжалования действий и решений должностных лиц, судебный механизм обозначен в качестве основного при реализации рассматриваемых субъективных прав [Туаева, 2023: 70; Ольшевская, 2020: 48]. Однако авторы расходятся в характеристике альтернативных механизмов, предусмотренных в российском законодательстве.

Так, исследователи называют их «внесудебными» в противовес судебного порядка, что подразумевает любой юрисдикционный механизм, в котором не задействованы судебные органы [Хахалев, 2017: 198].

Безусловность конституционного права на обжалование в суд любых действий и решений представителей власти, включая должностных лиц, выступает критерием разграничения судебного и досудебного механизмов [Федоров, 2018: 143]. Правовой смысл последнего выражается в процессуальном назначении подобных механизмов реализации субъективных прав, среди которых судебный порядок выполняет заключительную функцию и ограничивает все последующие действия по обжалованию спорного поведения должностного лица [Давыдова, 2006: 225].

В указанном теоретическом восприятии «досудебный» механизм базируется не только на разграничении судебного порядка от иных юрисдикционных действий, но и на возможности суда в последующем подключиться к процессу по обжалованию действий и решений должностных лиц. Внесудебные механизмы, в целом, не отрицают наличие такого варианта развития событий, как обжалование в суд, но цель их правового регулирования построена на попытках разгрузить судебную систему от многочисленных обращений, которые могут быть эффективно разрешены другими институциональными средствами.

Поэтому в конституционном законодательстве субъектов РФ внесудебные механизмы реализации субъективного права на обжалование сформулированы в рамках института обращения граждан в соответствующие инстанции, наделённые полномочиями, помимо суда, рассмотреть соответствующие жалобы и принять по ним юрисдикционное решение. Примечательным фактом является применение такой модели правового регулирования в региональных конституциях и уставах, в которых по аналогии с федеральной Конституцией отдельно сформулировано субъективное право на обжалование (например, конституции Республики Татарстан1 и Чеченской Республики2), в то время как в конституционном законодательстве большинства субъектов РФ вовсе не выделена возможность обжаловать действия и решения должностных лиц по причине её закрепления на федеральном конституционном уровне.

ВНЕСУДЕБНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОБЖАЛОВАНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РФ

Вместе с тем даже в нормах федерального законодательства прослеживаются многочисленные примеры внесудебных механизмов обжалования, определённых в императивном ключе. В частности, согласно ст. 129 Кодекса административного судопроизводства РФ3 при несоблюдении порядка, предшествующего судебному (досудебного порядка) по требованиям федеральных законов, поданный административный иск подлежит возврату. Тем самым в формальной плоскости только нормы федерального законодательства могут содержать подобные механизмы обжалования, равно как и сам судебный порядок регламентируется исключительно федеральными законами.

Однако в действующем региональном законодательстве фрагментарно сохранились внесудебные механизмы, подлежащие обязательному применению при обжаловании действий и решений отдельных видов должностных лиц, что нередко сопряжено с особенностями той отрасли права, в рамках которой регламентирован порядок обращения к соответствующим институтам власти или к негосударственным организациям, наделённым публично-правовыми функциями.

Так, с 2014 г. решения должностных лиц Департамента г. Москвы по средствам массовой информации первоначально могут быть оспорены в обязательном ведомственном порядке по жалобам на отказ в оформлении разрешительной документации4. В Карачаево-Черкесской Республике подобный механизм обязателен не только для должностных лиц отдельных органов исполнительной власти, но и для большинства публичных служащих в сфере оказания муниципальных услуг5.

Таким образом, следует выделить группу регионального законодательства, в котором прямо предусмотрены обязательные или альтернативные внесудебные механизмы реализации конституционного права на обжалование, зависящие от правового статуса должностных лиц (административный критерий) и непосредственного объекта обжалования (отраслевой критерий).

Гораздо сложнее развивать правоприменительную практику в тех субъектах РФ, в которых внесудебные механизмы прямо не установлены в региональном законодательстве, но в силу широкого административного усмотрения по толкованию отдельных правовых норм активно используются во внутриведомственном нормотворчестве, предназначенном исключительно для самих должностных лиц определённого органа власти, либо оформляются ненормативными актами, адресованными не гражданам, а публичным служащим.

В качестве примера можно привести комплекс административных регламентов, действующих в Камчатском крае применительно к внесудебным способам обжалования решений региональных должностных лиц, принятых в форме ненормативного акта6. В них досудебный порядок не назван в качестве обязательного, но заменён на термин «приоритетный», что наделяет указанный механизм вариативным содержанием, влияющим на судебную практику Камчатского края.

Так, в одной категории дел, рассмотренных камчатскими судами, опровергается обязательность каких-либо досудебных способов обжалования, предусмотренных в региональном законодательстве7. Напротив, в отдельных делах суды буквально трактуют нормативные положения, принятые Правительством Камчатского края8.

ВЫВОДЫ

Установленные различия в правовом регулировании внесудебных механизмов обжалования действий и решений должностных лиц на уровне субъектов РФ вытекают из содержания регионального конституционного законодательства, предусматривающего право на самостоятельное установление правового статуса собственных органов исполнительной власти. В такой плоскости высший орган исполнительный власти субъекта федерации создаёт административную вертикаль, каждый организационный элемент которой должен быть подчинён не только вырабатываемым ведомственным нормам, но и актам распорядительного характера.

При этом на федеральном уровне административно-правовые отношения находятся в совместном ведении, что позволяет субъектам РФ воспользоваться пробелами в федеральном законодательстве и самостоятельно преодолеть их посредством собственных нормативно-правовых актов, как правило, подзаконного характера.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, внесудебные механизмы осуществления конституционного права на обжалование действий и решений должностных лиц получили фрагментарное правовое регулирование в региональном законодательстве по причине приоритета норм федерального законодательства, в том числе из-за исключительного ведения Российской Федерации в регламентации процессуальных правоотношений. Поскольку в рамках административного судопроизводства, на которое приходится большинство дел об обжаловании поведения региональных должностных лиц, предусмотрена лишь обязательность досудебных способов, сформулированных в федеральных законах, суды субъектов РФ должны придерживаться данного нормативного требования при оценке применимости региональных нормативно-правовых актов.

Вместе с тем сделанный вывод не опровергает возможность правового закрепления отдельных внесудебных механизмов в законодательстве субъектов РФ, но исключительно в качестве альтернативного порядка, гарантирующего реализацию конституционных прав и свобод граждан.

 

1 Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 (ред. от 26.01.2023) // Республика Татарстан. —N 87-88. —30.04.2002; Собрание законодательства Республики Татарстан. —2023. —N 11 (Часть I). —ст. 0292.

2 Конституция Чеченской Республики от 23.03.2003 (ред. от 10.02.2023) // Вести Республики. —N 18. —29.03.2003; изменения опубликован на официальном сайте сетевого издания «Вести Чеченской Республики» [Электронный ресурс] www.vesti095.ru (дата обращения—10.04.2024).

3 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 06.04.2024) // Собрание законодательства Российской Федерации. —2015. —N 10. —ст. 1391; 2024. —N 15. —ст. 1967.

4 Приказ Департамента СМИ и рекламы г. Москвы от 15.05.2014 N 02-55-37/14 «Об утверждении Положения о порядке досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) Департамента при предоставлении государственных услуг «Выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции» и «Аннулирование разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции» // Документ официально не опубликован. СПС «Консультант плюс».

5 Постановление Администрации Карачаевского городского округа Карачаево-Черкесской Республики от 29.06.2012 N 902 «Об утверждении Порядка досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) Администрации Карачаевского городского округа и ее должностных лиц, муниципальных служащих при предоставлении муниципальных услуг» // Документ официально не опубликован. СПС «Консультант плюс».

6 Постановление Правительства Камчатского края от 01.04.2008 N 81-П (ред. от 14.06.2013) «О Порядке досудебного обжалования действий (бездействий), решений исполнительных органов государственной власти Камчатского края, их должностных лиц» // Официальные Ведомости. N 53. 15.04.2008; N 134-137. 27.06.2013.

7 Решение Камчатского краевого суда от 09.12.2020 N 3а-35/2020 «О признании недействующим с момента издания Постановление губернатора Камчатского края от 29 июля 2020 года N 130 «Об утверждении лимитов охотничьих ресурсов, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, для Камчатского края на период с 1 августа 2020 года до 1 августа 2021 года»« // Документ официально не опубликован. СПС «Консультант плюс».

8 Апелляционное определение Камчатского краевого суда от 22.04.2014 N 33-653/2014 «Об оставлении без изменения определение судьи Камчатского краевого суда от 04.04.2014, которым было постановлено отказать в принятии заявления о признании Постановления Правительства Камчатского края от 17 мая 2012 года N 225-П «О предоставлении земельных участков для строительства объектов капитального строительства исключительно на торгах» незаконным и недействующим со дня принятия» // Документ официально не опубликован. СПС «Консультант плюс».

×

About the authors

Svetlana V. Gizyatova

Naberezhnye Chelny Institute, Kazan (Volga Region) Federal University

Author for correspondence.
Email: dmdr1987@mail.ru
SPIN-code: 1128-9226

Cand.Sci.(Law), Associate Professor

Russian Federation, Naberezhnye Chelny

Anatoly V. Kurochkin

Naberezhnye Chelny Institute, Kazan (Volga Region) Federal University

Email: Kurochkin.tolik@bk.ru
SPIN-code: 1017-7618

Cand.Sci.(Law), Associate Professor, Dr.Sci.(Politics), Professor

Russian Federation, Naberezhnye Chelny

References

  1. Baranova S.G. On the constitutional right to legal protection. Russian Legal Journal. 2003. No. 2 (38). pp. 83–87.
  2. Grebenkin A.N. Extrajudicial and judicial methods of appealing non-normative legal acts: general characteristics. Legal fact. 2020. No. 84. pp. 26–30.
  3. Davydova E.V. Pre-trial appeal proceedings: concept, goals, principles. Bulletin of the South Ural State University. Series: Law. 2006. No. 13 (68-2). pp. 225–227.
  4. Dyuzhikov S.A. Implementation of the constitutional right to alternative mechanisms for the protection of rights and freedoms. Higher School Companion. 2023. No. 4 (15). pp. 98–104.
  5. Evtushenko V.I. The right to appeal as a way to protect constitutional rights. Legal Bulletin of the Rostov State Economic University. 2016. No. 3 (79). pp. 35–40.
  6. Leonov D.V. Some problems of extrajudicial appeal of acts of government bodies. Journal of Administrative Legal Proceedings. 2020. No. 3. pp. 40–44.
  7. Olshevskaya A.V., Popovich O.M. Appealing regulations and unlawful actions of public authorities. Current problems of administrative law and process. 2020. No. 2. pp. 46–49.
  8. Tuaeva F.A. The right to appeal against actions (inaction) of executive authorities and their officials: theory and practice of implementation. Current research. 2023. No. 11-1 (141). pp. 69–71.
  9. Fedorov P.V. The concept of «extrajudicial» and «pre-trial» method of protecting rights. Law and state: theory and practice. 2018. No. 1 (157). pp. 141–144.
  10. Khakhalev K.R. Jurisdictional method of law enforcement: judicial and extrajudicial. New science: Theoretical and practical view. 2017. Vol. 2. No. 4. pp. 198–201.
  11. Yuldasheva L.D. Problems of the effectiveness of the mechanism for implementing the constitutional right of citizens to appeal decisions and actions (or inaction) of officials. Bulletin of the Chelyabinsk State University. 2007. No. 9 (87). pp. 33–39.

Supplementary files

Supplementary Files
Action
1. JATS XML
Download

Copyright (c) 2024 Yur-VAK

License URL: https://www.urvak.ru/contacts/