Topical Aspects of the Organization of Inter-budgetary Relations in Russia

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

В сегодняшней сложной геополитической обстановке многие вопросы становятся второстепенными, отходят на второй план. Это ни в коей мере не относится к межбюджетным отношениям в Российской Федерации, их значение, проблемы организации остаются актуальными. Отношения между публично-правовыми образованиями в последние десятилетия претерпевали изменения, как правило положительные, однако еще остается достаточное число проблем, а к ним добавляются новые, связанные с изменениями в структуре бюджетной системы страны. Вопросы интеграции новых регионов в экономическое пространство России можно осуществлять разными способами, одним из которых является построение таких межбюджетных отношений, которые будут способствовать этой интеграции, не мешать ей.

Согласно принятым в последние годы нормативным правовым актам приоритетом государственной политики в сфере межбюджетных отношений остается укрепление финансовой обеспеченности российских регионов и создание условий для сбалансированного и устойчивого исполнения их бюджетов. Это касается всех субъектов Российской Федерации—и входящих в ее состав ранее и новых. Сбалансированному и устойчивому исполнению бюджетов публично-правовых образований препятствуют и кризисные ситуации, и сложное экономическое состояние территорий, и неспособность управленческой команды правильно организовать пополнение бюджета и направления расходования средств.

В экономической литературе традиционно при рассмотрении межбюджетных отношений речь идет о предоставлении финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня. И действительно межбюджетные трансферты в российской практике играют существенную роль. Но не стоит принижать значение других инструментов межбюджетных отношений, которые даже в большей степени могут способствовать сбалансированному исполнению бюджетов и развитию публично-правовых образований.

ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Бюджетная система России как федеративного государства является трехуровневой. На первом уровне, в состав федеральной подсистемы входят федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов. На втором уровне, в состав региональной подсистемы входят бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. На третьем уровне в состав муниципальной подсистемы входят местные бюджеты.

В цифрах структуру бюджетной системы страны можно представить следующим образом:

• федеральный бюджет;
• бюджеты Социального фонда России и Федерального фонда обязательного медицинского страхования;
• 24 республиканских бюджета в составе Российской Федерации;
• 9 краевых бюджетов;
• 48 областных бюджетов;
• городские бюджеты Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя;
• 4 окружных бюджета автономных округов;
• 1 бюджет автономной области;
• 90 территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
• свыше 18 тысяч местных бюджетов (муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских и сельских поселений, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов либо внутригородских территорий городов федерального значения).

Такую бюджетную систему страны можно характеризовать как весьма громоздкую, содержащую в своем составе достаточно большое количество бюджетов субфедерального уровня. Любой громоздкой системой качественно управлять всегда сложно. Не является исключением и бюджетная система страны. Процессы укрупнения за счет объединения субъектов Российской Федерации активно проходили в период с 2005 по 2008 годы. Так с 1 января 2005 года Пермский край и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в один субъект—Пермский край. С 1 января 2007 года три региона—Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский автономные округа объединилось в Красноярский край. Также с 1 января 2007 года Камчатская область и Корякский автономный округ образовали Камчатский край. С 1 января 2008 года объединились Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. А с 1 марта того же года Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ образовали Забайкальский край. Укрупнение субъектов сыграло свою положительные роль в укреплении бюджетов данных регионов. В последующие годы процессы объединения регионов были приостановлены в силу практически постоянных кризисных ситуаций. Однако проблема большого количества региональных бюджетов остается и, следовательно, необходимо вернуться к вопросу укрупнения субъектов Российской Федерации. И в первую очередь это касается тех регионов, которые не могут самостоятельно пополнять доходную часть своих бюджетов и являются высоко зависимыми от вышестоящего, федерального бюджета по причинам, не относящимся ни к природно-климатическим условиям, ни к политическим, не являющимися приграничными территориями.

Действительно в таком большом государстве как Российская Федерация и не может быть субъектов равных по всем показателям. Регионы разнятся по природно-климатическим условиям, по наличию или отсутствию полезных ископаемых, по площади территории, по численности населения. Назовем их объективными условиями. Однако анализ показывает, что даже в двух соседних регионах, фактически при равенстве объективных показателей бюджетная обеспеченность может существенно отличатся. И это свидетельствует о некачественной организации бюджетного процесса, о плохом социально-экономическом состоянии региона.

Обращает на себя снимание и большое количество местных бюджетов, которое также требует сокращения. Процессы укрупнения муниципальных образований происходят, хотя и весьма медленно. И безусловно объединение местных бюджетов, объемы которых настолько малы, что весь бюджет идет только на содержание аппарата управления это правильный вектор, который необходимо продолжить. Необходимо изменить и видовую структуру бюджетов на местном уровне. В настоящее время существуют шесть разновидностей муниципальных образований, а, следовательно, и шесть разновидностей местных бюджетов:

• 1 421 бюджет муниципального района;
• 311 бюджетов муниципальных округов;
• 588 бюджетов городских округов без внутригородского деления и 9 бюджетов городских округов с внутригородским делением;
• 290 бюджетов внутригородских муниципальных образований;
• 14 580 бюджетов сельских поселений;
• 1 203 бюджета городских поселений.

Такое количество бюджетов муниципальных образований и их чаще всего небольшой размер не способствуют самостоятельности этих территорий и приводит к постоянной необходимости финансовой поддержки со стороны вышестоящего бюджета. Говорить о качестве предоставляемых муниципальных услуг в такой ситуации вообще нельзя.

В настоящее время с целью выстраивания отношений между уровнями бюджетной системы страны рассчитываются консолидированные бюджеты, которые не принимаются в качество нормативных правовых актов, а используются в аналитических целях. В современной российской практике консолидация имеет место быть на федеральном уровне¹ (консолидированный бюджет Российской Федерации), на региональном уровне² (консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации) и на местном уровне³ (консолидированный бюджет муниципального района, консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением). Целями использования показателей консолидированных бюджетов являются: свод статистических показателей и анализ данных, характеризующих структуру доходов, расходов по уровням бюджетной системы. Значения используются при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ и при определении объемов финансовой помощи бюджетам других уровней.

МОДЕЛИ, ПРИНЦИПЫ И ИНСТРУМЕНТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В экономической литературе выделяют различные классификации моделей межбюджетных отношений: по странам, в которых применяется та или иная модель, по степени централизации и т.д. Нам представляется в рамках данного исследования наиболее интересной представление моделей в зависимости от степени централизации финансовых ресурсов.

«Для централизованной модели характерна низкая самостоятельность регионов в связи с тем, что исполнение региональных обязательств осуществляется путем межбюджетного перераспределения полномочий, что в свою очередь предполагает координацию деятельности органов власти нижестоящего уровня.» [Шогенова, 2020] Такая модель была характерна для плановой экономики времен Советского союза. Существенным недостатком такой модели является отсутствие у соответствующих органов власти мотивации в повышении эффективности своей деятельности. «Для децентрализованной модели как раз характерно наличие мотивации региональных органов власти в повышении эффективности своей деятельности, а также высокая бюджетная самостоятельность в связи с тем, что осуществляется совместное с федеральным уровнем власти использование налоговой базы» [Шогенова, 2020] Такая модель межбюджетных отношений присуща США, Канаде. «Для смешанной или кооперативной модели характерна совокупность признаков из централизованной и децентрализованной моделей. Отличительной чертой является высокая значимость вертикальных и горизонтальных межбюджетных трансфертов, а также координация деятельности федеральных и местных властей, направленной на реализацию совместных социально-экономических программ.» [Шогенова, 2020] Смешанная модель реализуется практически во всех европейских странах и в Российской Федерации.

Так как межбюджетные отношения играют существенную роль в реализации бюджетной политики любого государства, их организация является одной из основных задач бюджетного устройства. Организация межбюджетных отношений должна основываться на определенных принципах, исполнение которых и будет демонстрировать успешность этих отношений.

Первый принцип—разграничение / закрепление доходных источников на постоянной основе предполагает, что для обеспечения реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления за каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации закрепляются определенные доходы. Причем доходы должны быть достаточны для выполнения возложенных расходных обязательств, а разграничение закреплено законодательно. Так как основным источником пополнения бюджета являются налоги в первую очередь следует рассмотреть, как разграничены налоги между уровнями бюджетной системы. Налоговый кодекс Российской Федерации определяет, что в состав налоговой системы страны включены федеральные, региональные и местные налоги и сборы⁴. При этом федеральными называются налоги, которые являются обязательными к уплате на территории всей страны. Но вовсе не все они полностью поступают в федеральный бюджет, а часть, причем большая, поступает в бюджеты субъектов (налог на прибыль, налог на доходы физических лиц) и в местные бюджеты (налог на доходы физических лиц).

Второй принцип—разграничение расходов бюджетов по соответствующим уровням бюджетной системы страны означает, что за каждым уровнем бюджетной системы РФ закреплены определенные расходы. Расходы закрепляются исходя из изначально установленных полномочий конкретного уровня государственной власти или местного самоуправления, или переданных полномочий как правило с вышестоящего на нижестоящий уровень. Принцип самостоятельности бюджетной системы, прописанный в Бюджетном кодексе, гласит, что органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств⁵.

Разграничение доходных поступлений и расходных полномочий между публично-правовыми образованиями является основой межбюджетных отношений. На сколько успешно будут реализованы эти процессы зависит необходимость в использования всех остальных инструментов.

Третий принцип—равенство всех бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов предполагает недопущение дискриминации каких-либо субъектов или, наоборот, установление для каких-либо субъектов привилегированного положения во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом. Реализация данного принципа направлена на обеспечение эффективного бюджетного федерализма в стране. Однако в силу ряда причин в полной мере реализовать данный принцип в Российской Федерации не получается и часть субъектов по вполне объективным причинам получает определенные преференции. Это относится и к новым регионам в силу необходимости их скорейшей интеграции в экономическое пространство России, и к иным приграничным субъектам в силу недружественных санкций по отношению к нашей стране.

Четвертый принцип—необходимость выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований. Как упоминалось ранее регионы России и муниципальные образования имеют существенные различия в экономическом положении в силу их различного базового потенциала. Перераспределительные процессы присущи любой федерации, тем более такой большой как Российская Федерация. В дополнительных финансовых ресурсах нуждаются в первую очередь регионы с низким налоговым потенциалом, что реализовано в отечественной практике. Но при этом должен соблюдаться следующий принцип.

Пятый принцип—ответственность за результаты проводимой политики. Получаемые финансовые ресурсы, как собственные, так и дополнительно полученные должны приносить осязаемый эффект: качество получаемых населением государственных и муниципальных услуг должно увеличиваться, показатели социально-экономического развития территории должны расти.

И еще один принцип—открытость межбюджетных отношений. Все инструменты, используемые в межбюджетных отношениях, о которых речь пойдет далее должны быть понятны и предсказуемы.

Рассмотрим инструмент межбюджетных отношений, который является самым популярным, когда речь идет о взаимоотношениях между публично-правовыми образованиями—межбюджетные трансферты. Можно выделить следующие причины, по которым в российской практике появились различные формы межбюджетных трансфертов:

• несбалансированность региональных и местных бюджетов привело к появлению дотаций;
• потребность в софинансировании расходных обязательств—к появлению субсидий;
• целесообразность передачи полномочий на другой уровень бюджетной системы—к появлению субвенций;
• проблема изначально определить форму межбюджетных трансфертов—к появлению иных межбюджетных трансфертов.

Все формы межбюджетных трансфертов активно используются в современной практике взаимоотношений публично-правовых образований. Однако следует отметить, что каждая из форм по-разному влияет на изменение социально-экономических показателей получателей трансфертов. Так, использование дотаций как нецелевого трансферта фактически приводит к появлению неких иждивенческих настроений региональных органов власти, так как не требует достижения определенных целей. Бюджетная политика Российской Федерации последних лет была направления на снижение объема таких нецелевых трансфертов и за период с 2008 по 2022 годы по данным Федерального казначейства доля дотаций в структуре безвозмездных поступлений в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сократилась с 35% до 26%. Это следует отметить как положительный факт. Однако в изучаемом временном диапазоне есть и отрицательная тенденция—увеличение доли и числа иных межбюджетных трансфертов, что может свидетельствовать о некачественном бюджетном планировании в сфере межбюджетных отношений. Так, за период с 2008 по 2022 годы доля иных межбюджетных трансфертов увеличилась с 9,9% до 20,5%, а их количество с 14 до 90. В ближайших планах Министерства финансов Российской Федерации судя по данным таблицы 1 исправить ситуацию и существенно сократить иные межбюджетные трансферты.

 

Таблица 1 / Table 1

Динамика предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 2022–2026 годах, млн рублей [Dynamics of inter-budgetary transfers from the federal budget in 2022-2026, million rubles]

	2022 год	2023 год	2024 год	2025 год	2026 год
Межбюджетные трансферты [Inter-budget transfers]	3 944 946,3	3 849 822,4	3 223 626,8	2 802 887,4	2 788 756,7
в том числе: [including:]
Дотации [Grants]	1 130 271,4	1 419 337,6	1 248 479,7	1 224 311,1	1 253 896,4
Субсидии [Subsidies]	1 668 287,9	1 641 151,1	1 537 901,6	1 131 156,8	1 097 031,9
Субвенции [Subventions]	427 537,5	284 746,9	311 696,6	320 574,4	329 703,6
Иные межбюджетные трансферты [Other inter-budget transfers]	718 849,6	504 586,8	125 548,9	126 845,1	108 124,9

Источник: Федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.

Source: Federal Laws on the federal budget for the corresponding fiscal year and planning period.

 

Также прослеживается продолжающийся тренд на сокращение дотаций, что можно отметить как верное направление, так как в российской практике наблюдается устойчивая дотационность целого ряда субъектов. Устойчивая дотационность позволяет сделать вывод, что использование данного инструмента межбюджетных отношений не дает положительного эффекта и его использование должно быть сокращено. А сам механизм предоставления такой финансовой поддержки модернизирован.

В настоящее время дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой. Они предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых (отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов) не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, заключают соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации.

Необходимо чтобы в данном соглашении была прописана степень ответственности должностных лиц за недостижение показателей социально-экономического развития региона. Только личная ответственность может способствовать качественному использованию предоставляемой финансовой помощи в виде дотаций.

Наиболее предпочтительными с точки зрения достижения результатов являются целевые межбюджетные трансферты—субсидии и субвенции.

Субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации «при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и при предоставлении межбюджетных трансфертов местным бюджетам при исполнении расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения»⁶. Количество субсидий за последние годы тоже значительно выросло—с 32 в 2006 году до 166 в 2022 году. Это потребовало внесение изменений в механизм их предоставления. В 2022 году был введен фактически новый инструмент—единая субсидия, которая «предоставляется субъектам Российской Федерации в целях достижения показателей государственных программ Российской Федерации (показателей структурных элементов государственных программ Российской Федерации)»⁷.

Механизм предоставления субсидий предусматривает возврат полученных средств если субъектом РФ по состоянию на 31 декабря года, в котором получена субсидия допущены нарушения обязательств, предусмотренных соглашением о ее получении. Это безусловно способствует решению задач и достижению поставленных целей за счет полученных межбюджетных трансфертов такого вида.

Еще одним целевым межбюджетным трансфертом выступают субвенции—средства, предоставляемые в целях финансового обеспечения переданных расходных обязательств. И хотя количество субвенций за последние годы изменялось незначительно в механизм их предоставления также вносились изменения и понятие единой субвенции появилось даже ранее, чем единой субсидии⁸. И в отношении этого межбюджетного трансферта действует правило возможного возврата полученных средств. В данном случае речь идет о неиспользованных остатках. Так в 2024 году неиспользованные по состоянию на 1 января текущего года остатки единой субвенции подлежали возврату в доход федерального бюджета в срок до 29 января.

Анализ исполнения бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, проведенный Счетной палатой РФ показал, что межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации в 2023 году составили 11,2% общего объема расходов федерального бюджета. Уровень исполнения межбюджетных трансфертов за 2023 год составил 99,3%.

В течение 2023 года происходило как снижение объемов перечислений межбюджетных трансфертов по сравнению с предыдущим годом, так и увеличение. На снижение сказались:

• передача Социальному фонду России полномочий по предоставлению гражданам мер социальной поддержки;
• сокращение оснований для предоставления иных межбюджетных трансфертов;
• уменьшение субвенций на социальные выплаты безработным гражданам, что связано со снижением численности зарегистрированных безработных.

Увеличение межбюджетных трансфертов произошло в 2023 году за счет выделения дополнительных средств:

• на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов;
• на реализацию мероприятий ряда федеральных проектов;
• на отдельные мероприятия, направленные на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций;
• на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам Донецкой Народной Республике, Луганской Народной Республике, Запорожской области и Херсонской области.

С точки зрения качества организации процесса предоставления межбюджетных трансфертов Счетной палатой Российской Федерации было отмечено, что в 2023 году перечисление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации осуществлялось сравнительно равномерно. Усиление равномерности в перечислении межбюджетных трансфертов—факт положительный. Своевременное получение средств позволяет субъектам своевременно осуществлять расходование средств.

Проблемой остается большое числе внесения корректировок. Так в 2023 году было принято 165 распоряжений Правительства Российской Федерации, на основании которых вносились изменения в распределение объемов межбюджетных трансфертов. Причем более половины их них пришлось на четвертый квартал, что никак не способствовало эффективности межбюджетных трансфертов.

Подводя итог рассмотрению инструмента межбюджетных отношений—межбюджетных трансфертов следует сказать о подходах к оценке их эффективности.

«Первый подход базируется на признании за межбюджетным трансфертом функции регулятора экономического и социального развития регионов. За основу берется реализация бюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации и финансового обеспечения полномочий региональных органов государственной власти.

Второй подход предполагает осуществление оценки эффективности межбюджетных трансфертов как вида бюджетных расходов на основе анализа использования субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов, в том числе в ходе освоения бюджетных средств. Оценка эффективности межбюджетных трансфертов строится на основе анализа использования субъектами Российской Федерации бюджетных средств с учетом специфики дотаций, субсидий и субвенций как формы государственных расходов.

Третий подход основывается на оценке эффективности межбюджетных трансфертов как инструменте межбюджетного перераспределения средств. В рамках данного подхода учитываются не только результаты расходования бюджетных средств, но и условия, и процедуры организации предоставления и использования межбюджетных трансфертов, определяющие экономию и результативность бюджетных расходов.» [Васюнина, 2017]

Все подходы безусловно имеют право на существование, но в современных сложных геополитических условиях и как последствие этого в условиях ограниченности средств федерального бюджета особую роль играет подход к оценке эффективности межбюджетных трансфертов с точки зрения рассмотрения их в качестве расходов федерального бюджета. К оценке эффективности расходов бюджетов на всех уровнях в Российской Федерации в последние годы приступили на всех уровнях бюджетной системы. И оценка эффективности межбюджетных трансфертов безусловно также должна осуществляться с принятием в дальнейшем соответствующих управленческих решений.

Как показал проведенный анализ, в последние годы предпринимались шаги по совершенствованию межбюджетных трансфертов, однако проблемы использования этого инструмента межбюджетных отношений остаются. К их числу следует отнести:

• раздробленность межбюджетных трансфертов, относящихся к целевым;
• в условиях высоких темпов инфляции до конца не решен вопрос индексации целевых трансфертов;
• до конца не завершен процесс разделения полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления.

В дополнение к межбюджетным трансфертам в российской практике в 2020 году бы введен новый инструмент межбюджетных отношений—Индивидуальный план развития. Индивидуальные планы развития были утверждены для 10 субъектов Российской Федерации с низкими показателями социально-экономического развития (Алтайский край, республики Адыгея, Алтай, Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Тыва и Чувашия, Курганская и Псковская области). Такой инструмент был применен с целью усиления темпов социально-экономического развития названных регионов и повышения у них значений таких показателей как уровень безработицы, уровень бедности, темпы роста объема инвестиций в основной капитал, реальный среднедушевой доход населения.

И хотя Счетная плата уже сделала предварительные выводы (индивидуальные планы развития были приняты до 2024 года включительно) о том, что практические невозможно выделить в улучшении показателей вклад именно тех средств, которые данные регионы получили в соответствии с индивидуальным планом развития на наш взгляд необходимо продолжить данную практику. При этом необходимо более тщательно учитывать специфику каждого субъекта и отражать это в самом инструменте.

Следующий инструмент межбюджетных отношений—это бюджетное кредитование. Бюджетное кредитование чаще рассматривается как источник покрытия дефицита бюджета при недостаточности собственных ресурсов. И действительно привлечение бюджетных кредитов согласно бюджетному законодательству—это источник финансирования дефицита бюджета. Но целевой характер бюджетных кредитов, предоставляемых субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, которые оказывают влияние на долгосрочное повышение доходного потенциала бюджетов в рамках реализации инвестиционных и инфраструктурных проектов, обуславливают необходимость рассмотрение бюджетного кредитования в качестве инструмента межбюджетного регулирования и перераспределения финансовых ресурсов для обеспечения сбалансированного регионального развития.

Фактически изменилась главная функция выдачи федеральных средств в кредит субъектам Российской Федерации—это централизованное перераспределение финансовых ресурсов, которое контролируется государством. Бюджетное кредитование может оказывать как симулирующий, так и сдерживающий эффект за счет следующих его возможностей:

• покрывать бюджетный дефицит, в том числе, когда речь идет об увеличении расходов для выравнивания уровня жизни населения в регионах с низким экономическим потенциалом;
• регулировать экономическое развитие субъектов Российской Федерации, в том числе содействовать росту приоритетных для субъекта отраслей.

Сложившийся в 2023 году механизм бюджетного кредитования в Российской Федерации охватывал предоставление бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации на пополнение остатков средств на едином счете бюджета (казначейский кредит), кредит для реализации инфраструктурных проектов (инфраструктурный кредит, специальный казначейский кредит), а также на стимулирование инфраструктурного развития регионов в опережающем формате (бюджетный кредит в целях опережающего развития). Инфраструктурные бюджетные кредиты и новые целевые бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на опережающее финансирование в объеме межбюджетных трансфертов 2024 года и специальные казначейские кредиты, предоставляемые в 2023 году, в полной мере могут рассматриваться как инструменты межбюджетных отношений, а кредиты на опережающее финансирование фактически заменяют межбюджетные трансферты.

Анализ региональных бюджетов показывает, что существующие диспропорции регионального развития в рамках предоставления межбюджетных трансфертов по выравниванию бюджетной обеспеченности не сокращаются, высокая дотационность, как было отмечено ранее, стала хронической. С целью стимулирования более эффективного использования субъектами Российской Федерации передаваемых финансовых ресурсов в качестве бюджетной поддержки, необходимо использовать инструменты возвратной финансовой помощи, предоставляемой региональным бюджетам. Изучив опыт 2023 по предоставлению бюджетных кредитов, необходимо пролонгировать его действие на последующий период. При этом не стоит останавливаться на тех видах кредитов, которые уже зарекомендовали себя с положительной стороны. Необходимо разнообразить перечень бюджетных кредитов, предоставляемых субъектам Российской Федерации в зависимости от специфики ситуации в регионе, да и специфики самого региона.

Например, рассмотреть варианты предоставления бюджетных кредитов новым субъектам Российской Федерации. В отношении расходной части бюджетов проведенный анализ показал, что по сравнению с другими регионами субъекты, вошедшие в состав Российской Федерации в 2022 году, совпадают по уровню доли расходов на образование и социальную политику, достаточно высока доля расходов на национальную экономику, что может быть также отмечено положительно. В отношении формирования доходной части бюджетов—новые регионы испытывают большие сложности и им требуется существенная финансовая поддержка. Особенности организации межбюджетных отношений в новых регионах в 2024 году:

• принятие трехлетних региональных бюджетов на 2024–2026 годы и однолетних местных бюджетов на 2024 год только для двух разновидностей муниципальных образований: городских округов и муниципальных округов;
• установление местных налогов представительными органами муниципальных образований;
• введение одноуровневой организации местного самоуправления и межбюджетных отношений с муниципальными образованиями на региональном уровне.

Не смотря на все существующие серьезные проблемы, новые регионы вполне успешно интегрировались в бюджетную систему страны и для них применимы все рассмотренные инструменты межбюджетных отношений.

ВЫВОДЫ

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

• бюджетная система Российской Федерации имеет сложную с точки зрения управления структуру;
• разграничение доходных поступлений и расходных полномочий между публично-правовыми образованиями является основой межбюджетных отношений;
• предоставление на протяжении длительного периода (начиная с 1994 года) дотаций не дает значительного положительного эффекта;
• не смотря на усилия по сокращению количества целевых трансфертов их дробность остается на высоком уровне;
• бюджетные кредиты в полной мере стали инструментом межбюджетных отношений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Существующая система межбюджетных отношений не остается низменной и на протяжении последних лет трансформируется. Необходимо продолжить совершенствование межбюджетных отношений по следующим направлениям.

Во-первых, в отношении разграничения полномочий—необходимо завершить разграничение расходных полномочий и обеспечить такое поступление доходов в бюджеты субъектов, чтобы свести к минимуму необходимость финансовой поддержки из вышестоящего бюджета.

Во-вторых, повышение эффективности использования межбюджетных трансфертов, в том числе за счет сокращения дробности целевых трансфертов.

В-третьих, диверсификация предоставляемых бюджетных кредитов с учетом специфики региона-заемщика при обеспечении проведения субъектами Российской Федерации взвешенной долговой политики.

 

¹ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 26.02.2024). Статья 13.

² Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 26.02.2024). Статья 14.

³ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 26.02.2024). Статья 15.

⁴ Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 23.03.2024) Статья 12.

⁵ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 26.02.2024). Статья 31.

⁶ Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».

⁷ Постановление Правительства РФ от 21.05.2022 № 934.

⁸ Постановление Правительства РФ от 27 марта 2013 г. № 275 «Об утверждении Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации».

About the authors

Olga V. Makashina

Financial University under the Government of the Russian Federation; Plekhanov Russian University of Economics

Author for correspondence.
Email: makashina@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0003-1671-8255

Dr. Sci. (Econ.), Professor, Professor, Department of Public Finance, Faculty of Finance, Department of State and Municipal Finance

Russian Federation, Moscow; Moscow

References

Supplementary files